11月29日，兩部未成年人法律——未成年人保護法修訂草案和預防未成年人犯罪法修訂草案征求意見結束。一共約有4.7萬人提出超過5.7萬條意見，其中來自未成年人的意見占了近一半。

自未成年人保護法和預防未成年人犯罪法頒布實施以來，兩部法律在保護未成年人合法權益、預防未成年人違法犯罪工作方面發(fā)揮了重要作用。但隨著中國經濟社會快速發(fā)展和形勢變化，近年來未成年人保護不足、犯罪呈現(xiàn)低齡化趨勢等問題引起廣泛關注，對兩部法律進行修訂成為社會的共同呼聲。

此次兩法同時大修有何亮點？如何找準未成年人保護和懲治之間的平衡點，更加有效地保護和關愛未成年人？

中國已成為世界上未成年人犯罪率最低的國家之一

2013至2017年，涉未成年人權益保護案件呈總體上升趨勢，年均增長率達10.46%；2009年至2017年，全國未成年人犯罪連續(xù)9年持續(xù)下降。其中，近5年犯罪人數(shù)降幅較大，平均降幅超過12%，中國已成為世界上未成年人犯罪率最低的國家之一。

中國司法大數(shù)據研究院的這組數(shù)據清晰證明：法律是保護和關愛未成年人的有力武器。其中，未成年人保護法和預防未成年人犯罪法在保護未成年人合法權益、預防未成年人違法犯罪方面的作用不言而喻。此次兩法同時大修，凸顯了該問題的緊迫性。

未成年人保護法被譽為未成年人法律體系中的“小憲法”。該法于1991年實施，2006年進行過一次較大幅度修改，2012年與其他法律一起做過一攬子修改。但是隨著中國經濟社會的快速發(fā)展，這部法律部分條款已經不適應未成年人保護工作的現(xiàn)狀。

全國人大社會建設委員會副主任委員陳斯喜總結了該法本身及其在實施過程中存在的突出問題：一是近些年來連續(xù)發(fā)生一系列未成年人受侵害的惡性案件，引發(fā)社會廣泛關注。二是行為惡劣的校園欺凌事件時有發(fā)生，因為缺乏相關法定處置措施，這些事件中的受害者未得到應有保護、加害者未受到相應矯治。三是部分未成年人沉迷網絡特別是網絡游戲，并因此自殺或犯罪等。

現(xiàn)行預防未成年人犯罪法于1999年實施，為動員全社會參與預防未成年人違法犯罪起到積極作用。但是，全國未成年人犯罪絕對數(shù)量仍很高，近年來還出現(xiàn)犯罪低齡化趨勢，一些犯罪動機、手段、方法越來越傾向于暴力化。

“不良社會環(huán)境、不良家庭環(huán)境、不正確的教育方式、權益保護不到位、自控能力較差，是導致未成年人犯罪的五大因素。”陳斯喜表示，現(xiàn)行預防未成年人犯罪法規(guī)定的預防思路、預防手段和處置措施等，缺乏有效針對性和可操作性，亟須修改完善。

十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃已明確將未成年人保護法和預防未成年人犯罪法修改一并考慮，并對兩部法律重合、錯位的內容進行修正，避免界限不清、相關規(guī)定交叉重復等問題。

“這兩部法律，一個注重未成年人保護，一個立足未成年人犯罪預防與矯治，很難分開。兩個修訂草案及時回應了社會關切，無論是全方位保護未成年人，還是更好進行法律制度統(tǒng)籌協(xié)調，此時一同修訂都非常有必要。”北京師范大學刑事法律研究院副院長宋英輝說。

懲治網絡損害未成年人健康成長行為

如何防治校園欺凌？怎么加強網絡保護？誰來進行委托照護？孩子網絡沉迷怎么辦？未成年人保護法修訂草案對社會廣泛關注的這些熱點問題作出積極回應，并將部分被實踐證明符合中國國情且行之有效的做法和經驗寫入草案。

強化保護成為一大亮點。比如，鑒于未成年人認知及自我保護能力不足，草案規(guī)定了特定組織及人員發(fā)現(xiàn)未成年人遭受侵害或者面臨危險時的強制報告制度；明確列舉家庭監(jiān)護的應當及禁止行為，補充規(guī)定國家臨時監(jiān)護和長期監(jiān)護的情形；為了讓未成年人免受“周圍人”侵擾，規(guī)定了從業(yè)資格查詢和禁止制度，等等。

隨著中國未成年人互聯(lián)網普及率不斷提高，未成年人網絡安全和生態(tài)治理日益成為焦點問題。針對未成年人沉迷網絡問題，十三屆全國人大常委會委員呂薇建議，由教育行政主管部門對網絡素養(yǎng)、家庭教育指導等展開專門研究，完善家庭和學校培養(yǎng)和提高未成年人網絡素養(yǎng)的制度，完善監(jiān)護人義務體系。宋英輝建議，完善細化罰則，懲治網絡損害未成年人健康成長的行為，對于情節(jié)嚴重的法律追究刑事責任，進一步壓實網絡游戲開發(fā)商、服務商、網絡平臺的責任。

未成年人保護法（修訂草案）專門增設“網絡保護”一章，對網絡保護理念、網絡環(huán)境管理、網絡企業(yè)責任、網絡信息管理、個人網絡信息保護、網絡沉迷防治、網絡欺凌及侵害的預防和應對等作出全面規(guī)范，力圖實現(xiàn)對未成年人的線上線下全方位保護。

“對未成年人加強網絡保護非常必要。”完美世界股份有限公司首席執(zhí)行官蕭泓表示，游戲企業(yè)應該從技術和制度上完善未成年人保護體系，打造游戲精品，回歸產品本質，堅持生產綠色健康的游戲內容，重視并介入功能游戲領域。“以游戲為媒培養(yǎng)新時代未成年人，注重游戲對傳統(tǒng)文化和當代先進文化的融合，讓未成年人主導游戲而不是相反。”蕭泓說。

應建立低齡犯罪的教育矯治制度

“我是一名9歲的小學生。我懷著很忐忑的心情給您們寫這封信。頭段時間，我在電視上看到央視節(jié)目講，大連市一位13歲的男孩把一位10歲的女孩給殺死，并扔到樹叢中，但最終只給了男孩收容教養(yǎng)3年的懲罰。我覺得這樣的處罰特別不公平。為什么把小姐姐殺死了，小哥哥卻不用進監(jiān)獄呢？”

這是一封來自北京的學生來信。信中，這名小學生對正在修訂的預防未成年人犯罪法修訂草案提出了很多期待：希望法律修改后，不再有那么狠心的哥哥；希望小學開設法律課，讓小朋友知道犯罪后會受到嚴重懲罰。

家庭、學校該如何在日常教育中預防未成年人違法犯罪？這些問題在預防未成年人犯罪法修訂草案有了答案。草案明確了各相關主體責任：強化家庭監(jiān)護責任，充實學校管教責任，夯實國家機關保護責任，將未成年人的偏常行為分為不良行為、嚴重不良行為和犯罪行為等由輕及重的3個等級，并分別規(guī)定了相應的干預或矯治措施。

宋英輝認為，預防未成年人犯罪法（修訂草案）針對未成年人成長過程中可能出現(xiàn)的問題進行干預或矯治。除了一般性預防工作，如對未成年人進行法制教育、規(guī)則教育、尊重他人權益、尊重生命教育外，主要圍繞偏常行為進行教育矯治這個主線展開。

法律規(guī)定14歲以下青少年不負刑事責任，主要是考慮到這個年齡的青少年心智不成熟，判斷是非能力欠缺。對未成年人過多適用刑罰，會導致正常的學習中斷，監(jiān)禁環(huán)境對低齡未成年人影響更大，更容易造成反社會人格，在一定程度上增加再次犯罪的可能性。“這在國外已有很多教訓。”宋英輝說。

“除了一般不良行為、嚴重不良行為外，對低齡犯罪的教育矯治制度要建立起來。這樣在刑法之前有一個分級干預體系，能和刑法很好銜接。”宋英輝認為，應通過完善家庭監(jiān)護、學校教育、政府保護、社會保護來改善未成年人生存狀況、成長環(huán)境。當未成年人出現(xiàn)問題時，要采取心理和行為的專業(yè)干預方式，而不是簡單的定罪判刑。

社會、學校、家庭要各負其責

未成年人犯罪的背后往往存在監(jiān)管缺失、教養(yǎng)不當、關愛缺乏、保護不力等共性問題。因此未成年人保護問題和預防未成年人犯罪問題實際上是一個系統(tǒng)的綜合治理工程。那么，這個系統(tǒng)工程該如何搭建？

政府應承擔重要責任。未成年人保護法（修訂草案）新增政府保護專章，將現(xiàn)行法中散見在各個章節(jié)的政府職責整合，特別是明確規(guī)定國務院及縣級以上地方人民政府設立未成年人保護工作協(xié)調機制，解決當前存在的“九龍治水”問題。預防未成年人犯罪法修訂草案明確規(guī)定，預防未成年人犯罪需在各級政府組織領導下，實行綜合治理。

“未成年人工作是一個日常管理工作，從中央到地方都應該有統(tǒng)籌協(xié)調機制。”宋英輝表示。

發(fā)揮社會、學校、家庭本身的職能、完善和修改未成年人犯罪事前事后處置機制更加重要。此次兩法修訂都對社會、學校、家庭等各方責任進行了細化，但如何確保各方做到各負其責、相互配合是難點之一。

中國司法大數(shù)據研究院發(fā)布的報告顯示，在2016年至2017年間，全國法院審結的未成年人犯罪案件中，來自流動家庭的未成年人最多，其次是離異、留守、單親和再婚家庭。

筑牢家庭“防線”，及時培養(yǎng)基本規(guī)范、道德判斷能力及法治意識，是防范“問題兒童”出現(xiàn)的關鍵。十三屆全國人大常委會委員鄭功成建議，適當強化家庭責任，更加明確父母及監(jiān)護人的責任，并有相應的法律責任加以約束；在未成年人保護法中應該賦予學校應有的管教權力。

互聯(lián)網企業(yè)履行好社會責任很重要。蕭泓表示，將對照落實兩部法律中對網絡保護提出的要求，進一步完善防沉迷系統(tǒng)建設，推廣游戲適齡提示，并在產品研發(fā)上嚴格把關，生產出更多適合青少年的精品游戲。

“互聯(lián)網企業(yè)要與社會各界展開更緊密協(xié)作，豐富網絡治理的‘工具箱’，努力成為匯集產業(yè)力量的‘連接器’，并加強與家長、專家、第三方機構的長期合作，做專業(yè)的‘生態(tài)共建者’。” 騰訊公司首席運營官任宇昕說。