【摘要】黨的十八大之后，我國進(jìn)入新的歷史時期，進(jìn)行全面深化改革需要突破政府系統(tǒng)內(nèi)部阻力，重塑單一制國家權(quán)威。然而，以常態(tài)化、制度化巡視為主要手段的負(fù)向激勵，刺激了作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的政府官員的避責(zé)動機(jī)，促使其采取以“空轉(zhuǎn)”為策略的避責(zé)行為。同時，基于多項條件和機(jī)制形成的“避責(zé)生存賽”進(jìn)一步導(dǎo)致個體避責(zé)行為擴(kuò)散為具有一定普遍性的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。要解決該問題，可以從調(diào)整激勵方向、完善問責(zé)制度、培育社會力量三方面著手。

【關(guān)鍵詞】政府“空轉(zhuǎn)” 環(huán)境與動機(jī) “避責(zé)生存賽” 【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

政府部門表面上忙碌卻無實際作為和實際效果的現(xiàn)象，被形容為只踩油門而不掛擋的“空轉(zhuǎn)”。所謂“空轉(zhuǎn)”與一般的不作為不同：“空轉(zhuǎn)”不僅貽誤改革，還會浪費(fèi)資源，損害國家和人民的整體與長遠(yuǎn)利益。進(jìn)一步考察還會發(fā)現(xiàn)：一方面“空轉(zhuǎn)”并不省時省力，另一方面改革目標(biāo)與對個體的要求不可謂不清晰。那么既然都是忙，為什么不向明確要求的改革方向“使勁”，而是選擇“原地踏步”？初看，這似乎與“政府官員是理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)相悖；但如深入分析，這也可能恰恰與“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)相符：如果在特定條件下，“空轉(zhuǎn)”的收益比“向明確要求的方向‘使勁’”更高，那么個體大概率會選擇“空轉(zhuǎn)”。這從制度層面理解，就是復(fù)雜的制度環(huán)境對官員產(chǎn)生了導(dǎo)向“空轉(zhuǎn)”行為的激勵。

地方政府局部“空轉(zhuǎn)”的外部環(huán)境與內(nèi)在動機(jī)

根據(jù)道格拉斯·諾斯的觀點(diǎn)，對個體采取的實際行動進(jìn)行分析應(yīng)考慮兩個問題：（基于個體期望效用模型的）動機(jī)和對環(huán)境的辨識。前者決定個體期望實現(xiàn)什么目標(biāo)，后者決定個體接收到什么外部信息，兩者共同決定個體選擇什么策略，采取什么行動。

外部環(huán)境：控制導(dǎo)向的負(fù)向激勵

以黨的十八大為界，我國國家意志發(fā)生重心轉(zhuǎn)移，改革進(jìn)程出現(xiàn)歷史分野。黨的十八大之前，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，通過向地方賦權(quán)，充分調(diào)動官員積極性，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，取得了顯著改革成就。但同時，粗放式發(fā)展積累了大量亟待解決的問題，不僅使復(fù)雜社會中的試錯成本和試錯風(fēng)險劇增，而且令改革面臨極大困難與挑戰(zhàn)。針對這一情況，黨的十八大指出，我國改革進(jìn)入了“攻堅期”和“深水區(qū)”，接下來需要加強(qiáng)頂層設(shè)計，明確主攻方向，有計劃攻堅克難。黨的十八屆三中全會《決定》也指出，“必須在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革”。同時，中央成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，要求“全黨同志要把思想和行動統(tǒng)一到中央關(guān)于全面深化改革重大決策部署上來……堅定不移實現(xiàn)中央改革決策部署。”

有學(xué)者提出：改革過程中形成了根深蒂固的利益格局和地方割據(jù)局面，試圖鎖定改革或轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，將某種處于過渡狀態(tài)且有利于其利益最大化的體制因素定型化——在他看來，這是繼續(xù)深化改革面臨的最主要阻力和困難，并將其稱為“轉(zhuǎn)型陷阱”。所以，要想深化改革，就必須跨越“轉(zhuǎn)型陷阱”，通過加強(qiáng)自上而下的指揮控制和自下而上的服從貫徹，突破來自利益集團(tuán)的阻力?，F(xiàn)實中，中央通過一系列文件和政策，傳達(dá)出明確的信息：一是要對中央要求積極響應(yīng)，上傳下達(dá)、令行禁止，不允許出現(xiàn)“政令出不了中南海”的情況；二是要對中央要求嚴(yán)格服從，嚴(yán)禁出現(xiàn)執(zhí)行走樣的情況。習(xí)近平總書記明確強(qiáng)調(diào)：“決不允許‘上有政策、下有對策’，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通。”

為了實現(xiàn)上述目標(biāo)，中央采取的是以巡視為主要措施的負(fù)向激勵，對不響應(yīng)和不服從的行為進(jìn)行查處問責(zé)。巡視問責(zé)既是目的，習(xí)近平總書記指出，“巡視是加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要舉措”；同時也是手段，它打破了上下層級間的信息不對稱，通過對地方政府違背中央精神的行為言論進(jìn)行監(jiān)督，對貪污腐敗等違法違紀(jì)問題線索進(jìn)行查處，產(chǎn)生震懾作用，重塑單一制國家權(quán)威，增強(qiáng)統(tǒng)領(lǐng)能力，確保上下聯(lián)動、步調(diào)一致，為實現(xiàn)全面深化改革和可持續(xù)發(fā)展提供保障。因此，有學(xué)者指出：黨的巡視工作是強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約的重要監(jiān)督機(jī)制，它已經(jīng)演變成一種制度安排。

內(nèi)在動機(jī)：基于安全需求的避責(zé)動機(jī)

作為驅(qū)動中國持續(xù)高速發(fā)展的動力單元，政府官員之所以會主動作為，不僅在于其擁有一定自主權(quán)，例如“財政聯(lián)邦制”理論提出的中央與地方分享財政收入、賦予地方相對自主的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)；而且，對個體期望效用的刺激亦發(fā)揮了重要作用，如有學(xué)者指出，針對官員的激勵是理解經(jīng)濟(jì)增長的重要線索。

針對官員的激勵可分正向與負(fù)向兩種，簡單而言就是獎懲。由于人會對激勵作出反應(yīng)，兩者在引導(dǎo)個體行為方面能夠發(fā)揮相似作用：正向激勵引導(dǎo)個體圍繞獲得獎勵（如晉升）采取行動，負(fù)向激勵引導(dǎo)個體圍繞規(guī)避懲罰（如問責(zé)）采取行動。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，可以將兩者對應(yīng)不同需求層次：以晉升為主的獎勵會帶來多重收獲，如行政權(quán)力、福利待遇、經(jīng)濟(jì)收益、社會地位等，屬于尊重需求和自我實現(xiàn)需求的范疇；以問責(zé)為主的懲罰包括行政處理、黨內(nèi)處分、司法處置等。被問責(zé)不僅意味著仕途暗淡，還面臨被查沒財產(chǎn)、剝奪自由等，屬于安全需求的范疇。

在黨的十八大之前，政府主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長，將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與個人晉升掛鉤，對官員進(jìn)行激勵。這種激勵雖然有效，但也會造成扭曲性后果，最典型的“副作用”就是導(dǎo)致為了追求政績的變通執(zhí)行，以及通過尋租與設(shè)租將權(quán)力變現(xiàn)而形成腐敗。這一度被很多人認(rèn)為既是必要的，將變通視為一種創(chuàng)造性執(zhí)行，在客觀上具有某種程度的生產(chǎn)性；也應(yīng)該被默許，將灰色收入視為一種對低薪官員努力工作所作的獎勵或補(bǔ)償。而且由于上下級政府間的委托-代理關(guān)系會導(dǎo)致信息不對稱，無論“變通”還是“腐敗”都不易被發(fā)現(xiàn)。所以在彼時，問責(zé)力度相對不夠，以晉升為主的正向激勵起主導(dǎo)作用。

黨的十八大之后，在以巡視為主的監(jiān)督問責(zé)常態(tài)化、制度化的情況下，官員的個體期望發(fā)生變化。首先，由于晉升后通過權(quán)力尋租兌現(xiàn)個人利益的空間被大幅壓縮，以及“八項規(guī)定”、反“四風(fēng)”、嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)等政策措施的實施，使得官員因晉升而享受的隱性福利待遇大幅下降，導(dǎo)致官員通過晉升來追求獲利的動力相對下降。其次，由于以問責(zé)為主的負(fù)向激勵發(fā)揮作用，導(dǎo)致官員因追求晉升而帶來的風(fēng)險相對增大。具體而言，在以往，官員晉升的必要條件是政績，而更多、更快的政績積累在一定程度上依賴于變通執(zhí)行，即在合規(guī)與違規(guī)的灰色地帶打“擦邊球”。但是，作為一種模糊行為，變通被視為“不服從”還是被視為“創(chuàng)造性執(zhí)行”具有主觀可解釋性，如被視為“不服從”則面臨被問責(zé)的風(fēng)險。在這種情況下，晉升與被問責(zé)之間便產(chǎn)生了一定的因果聯(lián)系，即尊重和自我實現(xiàn)需求與安全需求在某種程度上發(fā)生沖突。由于安全需求更為基礎(chǔ)，官員更傾向于優(yōu)先滿足避責(zé)動機(jī)而放棄追求政績和晉升。這也符合有學(xué)者提出的，個體在作出風(fēng)險決策時，相對于一個具有更高預(yù)期收益的選擇，更愿意接受另一個相對保險但預(yù)期收益更低的選擇之說法。

總之，外部環(huán)境提供的以“問責(zé)”為主的負(fù)向激勵，刺激官員產(chǎn)生了以“避責(zé)”為主的行為動機(jī)，兩者共同導(dǎo)致官員優(yōu)先圍繞保持權(quán)力和保證安全采取行動。

地方政府局部“空轉(zhuǎn)”行為及其擴(kuò)散

由個體的避責(zé)動機(jī)到頻繁出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)性“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，中間包括兩個重要環(huán)節(jié)：第一，個體基于避責(zé)動機(jī)而采取“空轉(zhuǎn)”行為；第二，個體“空轉(zhuǎn)”行為擴(kuò)散為具有一定普遍性的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。

從避責(zé)動機(jī)到“空轉(zhuǎn)”行為

作為國家意志的實現(xiàn)手段，當(dāng)前時期巡視問責(zé)主要針對官員的不響應(yīng)和不服從行為。與此同時，官員在制度環(huán)境相對寬松時期，因為權(quán)力尋租而獲得的利益，以及因為變通執(zhí)行而累積的政績，在巡視工作制度化、常態(tài)化時期，成為了官員的“既往病史”。一旦因為違規(guī)線索而被巡視組關(guān)注并調(diào)查，“既往病史”就將成為問責(zé)力度加強(qiáng)的依據(jù)。因此，官員避責(zé)不僅要避免出現(xiàn)新的問題，即避免違背中央精神，表現(xiàn)出不響應(yīng)或不服從；而且要努力降低引起紀(jì)委、監(jiān)委、檢察機(jī)關(guān)、巡視組等問責(zé)主體重點(diǎn)關(guān)注并調(diào)查的概率，進(jìn)而減少因“既往病史”被發(fā)現(xiàn)被追責(zé)的可能性。官員所能夠掌握的主動權(quán)就是避開一些容易觸發(fā)調(diào)查（和舉報）的特定時間“窗口”，比如職務(wù)任命前的組織考察、離任審計、職務(wù)任命后的公示等。黨的十八大之后，不少官員都是在公示期間問題暴露，在提拔不久后落馬。這實際上從另一個方面降低了官員干出政績、獲得晉升的動力。

對官員來說，首先要盡量表現(xiàn)出積極響應(yīng)和嚴(yán)格服從，其次要盡量少做事和回避做實事，即所謂“不做事才會不犯事”。關(guān)于前者，由于“響應(yīng)”與“服從”皆是相對模糊的指標(biāo)，自身采取的行動是否會被認(rèn)定是“響應(yīng)”或“服從”難以控制。所以必須要在形式上做足文章，且要對此進(jìn)行主動宣傳和解釋，以證明自身是積極響應(yīng)和嚴(yán)格服從的。例如，公開高調(diào)表態(tài)、強(qiáng)調(diào)留工作“痕跡”和曬工作“痕跡”的“痕跡主義”、以會議和文件落實指令而形成“文山會海”等，都是官員試圖將模糊的“響應(yīng)”和“服從”清晰化的策略。這些都對應(yīng)了“空轉(zhuǎn)”中“轉(zhuǎn)”的方面。關(guān)于后者，由于變通執(zhí)行雖然具有一定程度的生產(chǎn)性，但是要冒被認(rèn)為“不服從”的風(fēng)險。而不變通執(zhí)行又會增加取得政績的難度。所以，官員更傾向于采取“不求有功，但求無過”的行動策略，具體做法包括：刻意夸大積極行動的負(fù)面影響，突出不作為的必要性；在工作中避實就虛、避重就輕，選擇性執(zhí)行，以免陷入要么被認(rèn)為能力不足要么涉嫌違規(guī)的“兩難境地”；將工作納入“繁文縟節(jié)”之中，用繁瑣的制度、規(guī)則、程序?qū)⑵溲蜎]；如此等等。這些都對應(yīng)了“空轉(zhuǎn)”中“空”的方面。

從“空轉(zhuǎn)”行為到“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象

有研究提出，將政績與晉升掛鉤的激勵之所以大范圍生效，主要依靠以下條件和機(jī)制發(fā)揮作用：第一，地方政府職責(zé)同構(gòu)且目標(biāo)一致，政績橫向可比，所以每個人都有晉升機(jī)會，令官員廣泛參與競爭；第二，逐級淘汰的結(jié)構(gòu)決定了政績突出者晉級、平庸者出局，且出局者很可能永久失去晉升資格，所以官員競相成為突出者；第三，考核指標(biāo)穩(wěn)定且清晰反映官員政績，晉升與否的收益差異巨大，所以官員有動力去爭取，而不會形成跨區(qū)域共謀。這種正向激勵模式被稱為“晉升錦標(biāo)賽”。

個體的避責(zé)行為向更大范圍擴(kuò)散，令“空轉(zhuǎn)”成為一種在不同地區(qū)、不同層級頻繁出現(xiàn)的現(xiàn)象，同樣有賴于一些條件和機(jī)制發(fā)揮作用：第一，部分官員有“既往病史”，在巡視制度化、常態(tài)化、全覆蓋的情況下，產(chǎn)生超強(qiáng)避責(zé)動機(jī)；第二，巡視工作涉及注意力分配，問題突出者易受關(guān)注，所以官員爭當(dāng)“平庸者”并相互模仿；第三，問責(zé)主體的關(guān)注焦點(diǎn)不固定，被問責(zé)與否的損失差異巨大，所以官員有動力在避責(zé)形式上不斷創(chuàng)新。所有這些因負(fù)向激勵引發(fā)的意外結(jié)果可以用“避責(zé)生存賽”來形容。

“既往病史”與超強(qiáng)避責(zé)動機(jī)。有學(xué)者指出，作為與變通同時出現(xiàn)的情況，腐敗成為改革的一種伴隨物，它超越個別官員道德失范范疇，呈現(xiàn)出成體系、制度化的惡性態(tài)勢。體系化腐敗意味著具有“既往病史”的官員不在少數(shù)，在問責(zé)這柄“達(dá)摩利斯之劍”高懸頭頂?shù)那闆r下，官場成為烏爾里希·貝克所謂的“風(fēng)險社會”，不確定性的擴(kuò)大和未來的不可預(yù)期導(dǎo)致部分官員具有確保安全的超強(qiáng)避責(zé)動機(jī)。

有限注意力分配與相互模仿。從政府官員的角度看，巡視工作需要投入時間和精力，占用問責(zé)主體的注意力資源。那么，在巡視過程中重點(diǎn)關(guān)注誰，就涉及有限注意力如何分配的問題——一般而言，巡視組會將注意力優(yōu)先或更多分配在問題“顯示度”更高的官員身上。由于“劇場效應(yīng)”的存在，一旦有“既往病史”的部分官員被超強(qiáng)避責(zé)動機(jī)驅(qū)使，采取降低風(fēng)險的“空轉(zhuǎn)”策略，避免成為“槍打出頭鳥”的對象，那么其他官員也將在響應(yīng)速度、服從程度等方面與之看齊并相互模仿，力爭成為與所有人一樣的“平庸”者，從而令“空轉(zhuǎn)”行為得以擴(kuò)散。此外，相互模仿也是一種無組織的共謀行為，可以達(dá)到風(fēng)險共擔(dān)、法不責(zé)眾的效果，這反過來導(dǎo)致“空轉(zhuǎn)”行為的加速擴(kuò)散和普遍化。

關(guān)注焦點(diǎn)不固定與避責(zé)形式的演變。避責(zé)行為不僅有“面”上的模仿，還有“點(diǎn)”上的演變，即避責(zé)形式的縱深演變。問責(zé)主體在工作過程中也會不斷學(xué)習(xí)并調(diào)整關(guān)注焦點(diǎn)，以適應(yīng)形勢變化。政府官員惟有在形式上不斷變換，才有可能與關(guān)注焦點(diǎn)保持距離，持續(xù)避責(zé)。作為一種動態(tài)策略，這應(yīng)對的是避責(zé)與問責(zé)之間相互促進(jìn)的關(guān)系——事實上，“空轉(zhuǎn)”本身就是“不作為”“慢作為”等的演進(jìn)版本。所以，演進(jìn)動力首先來自于可能被問責(zé)的危機(jī)感。其次，避責(zé)與晉升并不完全沖突，當(dāng)同級別競爭者被“問責(zé)”而自己尚能保全時，便有可能獲得晉升。當(dāng)然，這不是因為脫穎而出，而是因為“生存者”寥寥無幾。這種潛在晉升機(jī)會為避責(zé)形式演進(jìn)提供了另一種動力。最后，由于在一般情況下，問責(zé)主體不會將有限的注意力過多分配給退休官員。所以有“既往病史”的臨退休官員，往往會采取各種避責(zé)形式來追求“平安著陸”，力圖將在職期間的權(quán)力收益保持至退休，這同樣也為避責(zé)形式演進(jìn)提供了額外動力。

解決地方政府局部“空轉(zhuǎn)”問題的對策建議

作為重塑單一制國家權(quán)威的保障性手段，巡視問責(zé)引發(fā)了作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的政府官員的“避責(zé)生存賽”，進(jìn)而導(dǎo)致“空轉(zhuǎn)”行為的出現(xiàn)和擴(kuò)散，形成具有一定普遍性的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。根據(jù)前文的分析，上述復(fù)雜過程的發(fā)生機(jī)制可簡化為如下三個等式：

●外部負(fù)向激勵+內(nèi)在安全需求=個體避責(zé)動機(jī)

●個體避責(zé)動機(jī)+自上而下的要求（響應(yīng)且服從）=個體“空轉(zhuǎn)”行為

●個體“空轉(zhuǎn)”行為+“生存賽”機(jī)制（“既往病史”+注意力分配+關(guān)注焦點(diǎn)調(diào)整）=普遍“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象

那么，在思想與行動一統(tǒng)的大前提下解決地方政府局部“空轉(zhuǎn)”問題，激發(fā)地方政府參與全面深化改革的積極性，就需要在不損失政權(quán)一統(tǒng)性的同時，盡可能地提升治理有效性。對策建議如下：

第一，調(diào)整對官員行為的激勵方向。馬克思提出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”樹立理想信念，培養(yǎng)擔(dān)當(dāng)精神固然重要；通過激勵，令官員個人目標(biāo)與組織目標(biāo)盡量一致亦必不可少。具體做法可以參照近年來在多地實施的公務(wù)員聘任制，將如“三公消費(fèi)”等隱性福利待遇，以及部分可以通過權(quán)力尋租而獲得的個人額外利益，以合法勞動報酬的形式發(fā)放，有效彌補(bǔ)制度化正向激勵的不足。

第二，進(jìn)一步完善巡視問責(zé)相關(guān)制度。通過“權(quán)力清單”等形式，將能做什么、不能做什么以制度形式確定下來。在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的同時，有效降低對“變通”是否違規(guī)的主觀解釋空間，讓官員對采取行動的后果有相對明確的預(yù)期。此外，應(yīng)該配套建立容錯機(jī)制，并在實踐中不斷完善，令官員由無限責(zé)任個體向有限責(zé)任個體過渡，不必因為政績不彰甚至失敗而承擔(dān)過重責(zé)任。還應(yīng)給予問責(zé)對象申辯機(jī)會，對問責(zé)失當(dāng)?shù)那闆r，不僅要及時澄清且可以考慮給予相應(yīng)補(bǔ)償?？傊?，要在制度機(jī)制安排上，為勇于擔(dān)當(dāng)、敢闖敢干的官員解除被不當(dāng)或過度問責(zé)的后顧之憂。

第三，積極培育社會力量，增加監(jiān)督問責(zé)過程中的公眾參與，并將公眾意見科學(xué)合理地納入考慮范圍。此舉的意義在于：一方面，改革是以人民為中心的改革，民意作為改革效果的“傳感器”，其反饋信息對巡視工作具有重要參考價值；另一方面，社會力量的增長與貢獻(xiàn)，也可以部分分擔(dān)當(dāng)前因為加強(qiáng)監(jiān)督控制而額外產(chǎn)生的政治和行政成本，增加改革的可持續(xù)性。

（作者分別為北京大學(xué)國家治理研究院研究員，北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院博導(dǎo)；北京大學(xué)國家治理研究院研究員，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博導(dǎo)）

【注：本文系教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項目“國家治理經(jīng)驗的評估研究”（項目編號：16JJD810001）；國家社會科學(xué)基金重大專項“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平研究：基于指標(biāo)體系構(gòu)建和績效評估的問題診斷和對策分析”（項目編號：18VZL001）階段性成果】

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責(zé)編/趙博藝 美編/李祥峰

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