摘 要:中國正處于全面建成小康社會的決勝期，這一時期中國貧困治理面臨的實(shí)踐困境和挑戰(zhàn)巨大：不僅有區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡及其導(dǎo)致的貧困地區(qū)剩余人口內(nèi)生動力不足和地區(qū)貧困進(jìn)一步加劇，還有貧困治理在政策理念和實(shí)踐上的“短期效應(yīng)”，以及基層治理的弱化問題。完善治理生態(tài)構(gòu)建、完善貧困治理架構(gòu)，方能更好解決中國貧困治理問題。

關(guān)鍵詞:貧困治理 治理生態(tài) 鄉(xiāng)村振興

【中圖分類號】F3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

貧困，是全人類福祉的一大阻礙，“消除貧困”是全人類面臨的共同挑戰(zhàn)，被聯(lián)合國視為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，世界各國和國際組織都在積極探索終結(jié)貧困的有效治理辦法。新中國成立以來，黨和國家高度重視貧困治理問題，出臺了多項政策，貧困人口數(shù)量顯著減少，并將在2020年建成全面小康社會。做好全面脫貧后的貧困治理工作，對于國家整體戰(zhàn)略和公民個人福祉而言都具有重要意義。

中國貧困治理面臨的挑戰(zhàn)

中國整體治貧進(jìn)程可以劃分為五個時期：計劃經(jīng)濟(jì)體制下的生存型減貧期、體制改革主導(dǎo)的緩解貧困期、解決溫飽的開發(fā)式扶貧期、鞏固溫飽的全面扶貧期以及全面小康的精準(zhǔn)扶貧期。

目前中國正處于全面建成小康社會的脫貧攻堅決勝期，這一時期中國貧困治理面臨的實(shí)踐困境和挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)為：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，中國東部、中部、西部發(fā)展不平衡與地區(qū)貧困存在直接關(guān)系；區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致人口流動，貧困地區(qū)剩余人口內(nèi)生動力不足，也會進(jìn)一步加劇地區(qū)貧困；貧困治理在政策理念和實(shí)踐上還存在政策設(shè)想好但最后效果不盡如人意的“短期效應(yīng)”；此外，還有基層治理的弱化問題。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡引發(fā)貧困

改革開放以來，中國取得了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的巨大發(fā)展，居民收入得到大幅提高，但同時城鄉(xiāng)以及區(qū)域間差距也在逐漸拉大。如，東部地區(qū)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值接近高收入國家，中部地區(qū)糧食生產(chǎn)占全國產(chǎn)量的30%，工業(yè)發(fā)展加速，西部地區(qū)的增長率高于全國，從另一個方面說明了東部、中部、西部的發(fā)展差距。根據(jù)長期以來的治理經(jīng)驗，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以帶動地區(qū)脫貧，同樣，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的落后也會造成地區(qū)的貧困，而且這通常是范圍性的。因此，面對廣袤的中西部地區(qū)，如何進(jìn)行貧困治理不僅僅是范圍上的問題，更多的是發(fā)展背后的環(huán)境問題、戰(zhàn)略問題等：

自然環(huán)境的限制。中國在自然地理上呈現(xiàn)出自西向東逐漸降低的三級階段地勢，中西部地區(qū)整體高于東部地區(qū)，尤其是西部地區(qū)多以高原、山地地形為主。這樣的地形地貌極大限制了人類活動，且部分地區(qū)缺乏可供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)資料，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在這些片區(qū)難以發(fā)展，同時太陽能、風(fēng)能、地勢能等能源材料的使用要求過高，因此對于西部地區(qū)而言，自然環(huán)境的限制和生產(chǎn)資料的匱乏是阻礙當(dāng)?shù)匕l(fā)展的主要原因之一。

邊緣地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的整體性不足。邊緣（邊遠(yuǎn)地區(qū)）在戰(zhàn)略制定上沒有地緣優(yōu)勢，被長期忽略，發(fā)展受到較大的限制。

長期貧困帶來的惡性循環(huán)。長期貧困對一個地區(qū)的消耗是十分顯著的，不僅僅是客觀上的自然資源的消耗，還包括主觀上的貧困地區(qū)人民長期缺乏物質(zhì)和精神資料，導(dǎo)致其在思想和行為上都存在較大的局限性。這會使得地區(qū)和當(dāng)?shù)貏趧恿Χ枷鄬θ狈Ω偁幜?，在?dāng)前的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中很難通過競爭獲得發(fā)展，因此無法從貧困的惡性循環(huán)中跳出。

貧困人口的內(nèi)生動力不足

貧困人群是貧困治理實(shí)踐當(dāng)中的重要主體，是參與者也是受益者，因此要充分發(fā)掘貧困人口擺脫貧困、主動發(fā)展的內(nèi)生動力。

人口流動是內(nèi)生動力不足的重要原因之一：“人往高處走”，多數(shù)貧困地區(qū)勞動力為了謀求發(fā)展會主動往經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、收入水平較高、基礎(chǔ)設(shè)施完善的地區(qū)遷移，形成人口流動，并且這一部分的流動人口在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)的生活節(jié)奏后一般較少選擇返回原貧困地區(qū)。

人口流動與區(qū)域發(fā)展不平衡是具有雙向循環(huán)影響的：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡使得人口向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動，而勞動力的流失和流入進(jìn)一步拉大了發(fā)展差距。對于貧困地區(qū)人口而言，有意愿流動且有勞動能力的人口在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策的支持下較易地脫離貧困狀態(tài)，而剩余的貧困人口則大多因為內(nèi)生動力的限制在脫貧上具有較大困難，同時也相對依賴外界幫助。

貧困治理的“短期效應(yīng)”

短期效應(yīng)指的是政府治貧工作在理念和實(shí)踐中的短期化行為及其帶來的影響。具體而言，政策理念方面的短期效應(yīng)主要體現(xiàn)在干部人數(shù)不足與基層扶貧工作任務(wù)繁重之間的矛盾，導(dǎo)致最終扶貧效果不理想，甚至與最初的政策理念相背離。

政策實(shí)踐方面的短期效應(yīng)體現(xiàn)在當(dāng)?shù)胤鲐毟刹繉τ谡咴O(shè)置的落實(shí)情況上，與之相關(guān)的影響因素主要有：干部自身了解掌握當(dāng)?shù)刎毨顩r的程度和分析能力、與困難群眾的溝通能力、對政策的理解程度，以及將政策同實(shí)際情況相結(jié)合完成工作的能力。

基層治理的弱化

基層是貧困治理中最前線也是最重要的部分，其可以被劃分為政府、市場和社會三個部分：在政府部分主要存在地方政府權(quán)力劃分、政策連續(xù)性、領(lǐng)導(dǎo)干部的意志、人民主體思想以及干群關(guān)系方面的問題；在市場方面，探求市場參與貧困治理的多種形式十分必要，但目前的體制還沒有很好地引導(dǎo)市場參與到貧困治理實(shí)踐當(dāng)中；在社會方面則存在與市場主體相同的有效參與問題。

貧困治理生態(tài)構(gòu)建

我們可以從經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益三個方面來對治理生態(tài)進(jìn)行闡釋。作為一個全新的、成體系的理論，治理生態(tài)具有一定的特征：即開放性、整體性和特殊性。在治理生態(tài)這一理論的成型構(gòu)建中，“生態(tài)系統(tǒng)”中的不同“生物”發(fā)揮著不同的作用：政府、社會、人民群眾各司其職。治理生態(tài)首先包含了生態(tài)環(huán)境，二者之間主要存在兩方面的聯(lián)系：貧困治理的可持續(xù)性；治理生態(tài)這一理論內(nèi)部的相互聯(lián)系性。

治貧行動的可持續(xù)性。貧困地區(qū)人民在意識上的局限性可能導(dǎo)致對當(dāng)?shù)刭Y源的浪費(fèi)等不合理利用行為，且人口的不斷增長以及對土地的過度使用會加重環(huán)境壓力，產(chǎn)生生態(tài)問題，可以看出扶貧與生態(tài)環(huán)境治理是同向發(fā)展的。貧困作為一個復(fù)雜的社會現(xiàn)象受到的影響因素是多方面的，探尋治理生態(tài)概念就是將環(huán)境因素的考慮納入影響貧困治理的過程，也是將反貧困與環(huán)境保護(hù)生態(tài)治理協(xié)同考慮，這一過程涉及到三個方面的轉(zhuǎn)變。第一，在政策理念層面，扶貧方式由“救濟(jì)式”轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)與救助相結(jié)合的方式；第二，在宏觀戰(zhàn)略層面，以經(jīng)濟(jì)開發(fā)為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌發(fā)展。這一段時間的扶貧開發(fā)工作也主要以產(chǎn)業(yè)開發(fā)等帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舉措為主。同時，為了追求較高的經(jīng)濟(jì)效益，相對而言會忽視環(huán)境保護(hù)，難以達(dá)到科學(xué)發(fā)展的要求，但不可否認(rèn)的是經(jīng)濟(jì)效益確有提高的同時也推動了貧困治理工作的進(jìn)行，帶動大批貧困人口脫貧。進(jìn)入新世紀(jì)后，在扶貧理念和群眾觀念的轉(zhuǎn)變下，從政府到民眾層面都越來越關(guān)注環(huán)境問題，貧困治理也呈現(xiàn)出邊際化效應(yīng)，貧困人口基數(shù)降低但治貧難度卻在上升，因而新時期要求全面綜合考慮貧困治理的發(fā)展戰(zhàn)略，從以經(jīng)濟(jì)為主到全面統(tǒng)籌發(fā)展，尤其注意生態(tài)環(huán)境方面的因素；第三，在具體實(shí)施理念層面，以單向主導(dǎo)為主轉(zhuǎn)化為單向主導(dǎo)與互動參與并舉，即以國家政府為主導(dǎo)引導(dǎo)多元化主體參與貧困治理實(shí)踐，重視貧困群眾在治理活動中的主體地位，發(fā)展“參與式”扶貧。

治理生態(tài)理論內(nèi)部的相互聯(lián)系性。治理生態(tài)具有完整的系統(tǒng)架構(gòu)，主要的構(gòu)成要素為系統(tǒng)中的主體和環(huán)境要素，各主體和各要素相互聯(lián)系、相互作用構(gòu)成動態(tài)的貧困治理生態(tài)系統(tǒng)，體現(xiàn)出系統(tǒng)內(nèi)部的相互聯(lián)系性。

在此可以總結(jié)出貧困治理生態(tài)系統(tǒng)的以下特點(diǎn)：第一，開放性。貧困作為一個社會現(xiàn)象，其治理過程雖然為政府所主導(dǎo)，但還需引入多元化主體參與，因此開放性原則應(yīng)為貧困治理生態(tài)中的重要特征，具體可以體現(xiàn)為政府行動的規(guī)范、對市場企業(yè)和社會力量的引入和指導(dǎo)。第二，整體性。在中國龐大的人口基數(shù)、廣袤的國土和復(fù)雜的社會環(huán)境下，貧困治理是一個非常困難且充滿挑戰(zhàn)的過程，依據(jù)唯物辯證法的聯(lián)系觀和整體與部分的關(guān)系原理，構(gòu)建中國的貧困治理生態(tài)系統(tǒng)需要考慮全局的整體性。第三，特殊性。同樣從馬克思主義矛盾觀的普遍性與特殊性看待問題，貧困問題在成因上有普遍性也有其特殊性，具體表現(xiàn)在自然地理環(huán)境方面如氣候、地質(zhì)因素差異或社會文化條件方面如思想、人力素質(zhì)因素方面，因而在考慮構(gòu)建貧困治理生態(tài)時不能一概而論。

治理生態(tài)的主體

從主體上來看，政府因其在資源配置上的權(quán)威性及公共性，在治理中處于主導(dǎo)地位，成為貧困治理的總指揮和主抓手。作為貧困治理生態(tài)系統(tǒng)的奠基者，政府決定整體扶貧行動的格局和架構(gòu)，也決定著參與行動的主體及參與程度。要達(dá)成良好的治理效果需要多元化主體的參與，因而政府還需要引導(dǎo)并促成全社會貧困治理的合力。為了使多主體作用更好地發(fā)揮，政府需要主導(dǎo)建立全社會扶貧治理生態(tài)的信息網(wǎng)絡(luò)，最大程度上避免信息不對稱造成的如資源浪費(fèi)、效率低下等不良后果。同時要推動貧困治理手段機(jī)制方法的創(chuàng)新，探尋更有效的治理機(jī)制來完善貧困治理生態(tài)系統(tǒng)。

作為多元化主體的一員，社會在“專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧”的“三位一體”扶貧大格局中獨(dú)占一席，以其獨(dú)特的方式來促進(jìn)貧困治理實(shí)踐的發(fā)展，推動系統(tǒng)架構(gòu)建設(shè)。社會力量更多地具象化在如非營利組織、全國性扶貧支持組織、國際組織、基層發(fā)展型社區(qū)組織上。貧困人群自身也是貧困治理生態(tài)的主力軍和監(jiān)督員。貧困治理及生態(tài)的架構(gòu)不能脫離群眾，同時還需要群眾的積極參與和監(jiān)督。

當(dāng)前治理生態(tài)體系的構(gòu)建中存在的問題

第一，如上文所言，貧困治理是一項復(fù)雜的整體性的工作，因而在這一過程中，要做到對各主體進(jìn)行有效的引導(dǎo)、管理和整合，因此需要較強(qiáng)的綜合協(xié)調(diào)能力，而這正是當(dāng)前貧困治理中所缺乏的，政府部門與部門間的溝通交流較為僵化是構(gòu)建體系時的一大限制問題。第二，“網(wǎng)格化”治理過程中給部分貧困群眾帶來“較差的”政策體驗，如個人在信息透明方面的顧慮。第三，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的能力不足。“綠水青山就是金山銀山”。在目前綠色發(fā)展理念已納入公共價值考慮范疇的情況下，以犧牲環(huán)境為代價的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不再是人民追求的發(fā)展，因此要兼顧環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)效益，相應(yīng)的管理能力還須提升。第四，在貧困地區(qū)，扶貧生態(tài)體系概念的推廣、理念還須進(jìn)一步宣傳。第五，扶貧生態(tài)的整體架構(gòu)：上至上層建筑頂層設(shè)計，下至實(shí)踐層面的具體工作還有待進(jìn)一步完善。

貧困治理生態(tài)架構(gòu)的進(jìn)一步完善

到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口將全部實(shí)現(xiàn)脫貧。屆時，中國的扶貧政策需要適時轉(zhuǎn)變。無法滿足溫飽等生存需求的絕對貧困已被消滅，需要面對的是相對貧困，即貧富差距過大的問題，因此，未來貧困治理的政策走向?qū)⒊绾螠p少相對貧困、縮小貧富差距，把重點(diǎn)放在面向未來、全面攻堅、全面小康進(jìn)行轉(zhuǎn)型。在這樣的客觀情況的要求下，進(jìn)一步提出完善中國貧困治理的建議十分有必要。

政府、社會力量和貧困人口都是貧困治理的主體

政府要大力引入社會力量參與貧困治理實(shí)踐并完善其參與機(jī)制，同時，貧困人口參與脫貧工作中也更值得重視，即“參與式發(fā)展”。這主要包括了：

第一，貧困人口在治貧政策制定、決策和選擇過程中的參與，體現(xiàn)了對于人民主體地位的重視，由人民自己選擇認(rèn)可的政策在推行時會受到更小的阻力。雖然部分貧困地區(qū)的人口在參與過程中可能會囿于自身知識能力水平的限制，往往不懂得、也沒有意識進(jìn)行決策過程參與，但這并不能成為這一部分人口在決策制定過程中缺位的理由。因此政府應(yīng)當(dāng)積極拓寬言路，聽取基層前線貧困群體的意見和建議，在制定決策過程中加以考慮，尊重其選擇。盡力保證決策過程的透明性和公開性，讓民眾產(chǎn)生責(zé)任感，充分獲得參與感，這樣在決策推行的過程中，民眾就會自覺履行、遵守相關(guān)規(guī)定甚至是主動宣傳相關(guān)政策，這將有利于整個貧困治理的推進(jìn)過程。第二，盡力做到權(quán)力與責(zé)任的匹配，即權(quán)責(zé)統(tǒng)一，這是對政府部門和貧困群眾雙方而言的。第三，要尊重和積極創(chuàng)新地方性知識，這更多的可以理解為“因地制宜”。除去極端自然條件高度限制人類發(fā)展的地區(qū)外，在扶貧工作中應(yīng)尊重當(dāng)?shù)氐胤綏l件，“靠山吃山，靠海吃海”，將地方定位納入脫貧戰(zhàn)略的制定中考慮。第四，建立利益共享機(jī)制，即建立利益共享的內(nèi)生的社會組織，在利益的驅(qū)動下促進(jìn)貧困群體內(nèi)生動力的產(chǎn)生。第五，完善民主與法制，完善再分配制度在保障效率的同時兼顧公平，提高貧困人口勞動力素質(zhì)，提高其就業(yè)生產(chǎn)的競爭力。

要逐步推進(jìn)立法進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)由政策扶貧向側(cè)重制度扶貧的轉(zhuǎn)變

梳理中國目前治貧工作的組織架構(gòu)，雖有專門化的機(jī)構(gòu)（扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組），但其尚不是固定政府部門，時效特性明顯，缺乏長效化的扶貧監(jiān)測管控機(jī)制，責(zé)任主體分散，尚停留在政策階段而沒有轉(zhuǎn)化為長期制度階段。另一方面，時效性的領(lǐng)導(dǎo)小組在政策上劃分具體量化的扶貧任務(wù)，在急躁“趕工”的情況下往往會產(chǎn)生扶貧工作質(zhì)量欠佳，出現(xiàn)“表面化”扶貧的弊端，因此建立制度化的科學(xué)扶貧機(jī)制是非常有必要的。在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，制度化的體制需要法律的保障，就要相應(yīng)完善扶貧工作在法律領(lǐng)域的設(shè)置，在法律上進(jìn)行制度保障，明晰主體責(zé)任，形成制度化鼓勵社會參與的渠道。

要及時調(diào)整貧困瞄準(zhǔn)機(jī)制

這一建議充分展示了中國在以往扶貧階段發(fā)展中的選擇：從大片區(qū)的貧困地區(qū)到小片區(qū)的縣市、鄉(xiāng)、村再到貧困戶和貧困個體，進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧階段要求精準(zhǔn)識別貧困人口，做到政策資源的有效對接，現(xiàn)在更是細(xì)化到個體識別，要避免客觀環(huán)境的限制和主觀因素的影響。這進(jìn)一步表明了扶貧政策應(yīng)時而變，依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況的改變而改變，根據(jù)不同時期的貧困工作開展?fàn)顩r和成果調(diào)整瞄準(zhǔn)機(jī)制，大面積有大面積的應(yīng)對政策，小面積有小面積的治理方法，就目前的貧困治理情況具體而言，就是要落實(shí)“建檔立卡”動態(tài)管理工作、以及摘帽退出的順利進(jìn)行，確保結(jié)果的準(zhǔn)確性和真實(shí)性，同時要加強(qiáng)高層政府對于下級政府乃至基層政府的監(jiān)管功能，及時、準(zhǔn)確、真實(shí)地反映各項工作的開展情況。

要全面改變投入方式

實(shí)現(xiàn)由物質(zhì)資本投資為主向物質(zhì)資本與人力資本投資相結(jié)合，注重人力資本、社會資本投資的轉(zhuǎn)變，即改變中國長期以來在扶貧工作中注重物質(zhì)投放的“輸血式”“救濟(jì)式”的扶貧觀念。這一理念的高頻出現(xiàn)也從一定程度上反映出轉(zhuǎn)變治貧理念“扶智”、激發(fā)貧困群體內(nèi)生動力的重要性。

要探索整體性的貧困治理模式

這是推進(jìn)目前農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧可持續(xù)發(fā)展的必由之路。與整體化概念相對的是碎片化，碎片化是目前貧困治理面臨的一大問題，主要體現(xiàn)在：政府、市場企業(yè)、社會組織和貧困戶個體在貧困治理中的碎片化，未能形成完整高效的合作治貧模式；扶貧資源分配的碎片化導(dǎo)致扶貧行為偏差執(zhí)行的再碎片化；前兩種碎片導(dǎo)致的扶貧方式、制度和政策的碎片化，導(dǎo)致整體扶貧效果受到限制，因此要應(yīng)對以上碎片化問題，就需要探尋多元化主體的整體性貧困治理模式。

中國貧困治理的未來展望

中國絕對貧困治理歷程發(fā)展至全面建成小康社會前夕已趨近完整。在脫貧攻堅的最后決勝階段，把握最后一部分精準(zhǔn)化的治貧任務(wù)對中國進(jìn)入社會主義現(xiàn)代化新階段具有至關(guān)重要的意義。在可以預(yù)見的未來，中國將繼續(xù)堅定不移地走在社會主義現(xiàn)代化道路上，堅持解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展[1]。在絕對貧困人口全部如期脫貧之后，中國的扶貧工作將邁入一個新階段。在這個新階段，作為治貧主體的政府要持續(xù)跟進(jìn)原有貧困工作的后期效果，防止返貧現(xiàn)象的發(fā)生，杜絕新貧困現(xiàn)象產(chǎn)生的苗頭。

另一方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在新階段的發(fā)展進(jìn)程中占有越來越重要的地位。“三農(nóng)”問題始終是中國共產(chǎn)黨全黨工作的重中之重。2017年10月，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為一個概念在十九大報告中首次被提出，當(dāng)年12月提出鄉(xiāng)村振興“三步走”具體時間表，并且于2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中被完整闡釋。重視鄉(xiāng)村發(fā)展，重視作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)的發(fā)展，體現(xiàn)出國家對于統(tǒng)籌發(fā)展及科學(xué)發(fā)展的考量、對到本世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的決心。這也是中國貧困治理的目標(biāo)方向。

【本文作者為北京大學(xué)貧困地區(qū)發(fā)展研究院院長、北京大學(xué)光華管理學(xué)院二級教授；北京大學(xué)光華管理學(xué)院研究生姚昕言、曹思和對本文亦有貢獻(xiàn)】

注釋

[1]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2017年10月28日01版。

責(zé)編：李 懿 / 董 楠（見習(xí)）