摘 要:打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是一項(xiàng)光榮而艱巨的歷史任務(wù)，寄托著中華民族數(shù)千年的夢(mèng)想。為高質(zhì)量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，要積極總結(jié)推出符合不同區(qū)域特點(diǎn)的脫貧政策，多方面著手提升產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)性，加強(qiáng)不同扶貧政策的統(tǒng)籌、結(jié)合和補(bǔ)位，依托學(xué)校福利供給有效解決未成年人貧困問(wèn)題，客觀評(píng)估社會(huì)兜底數(shù)量、充分發(fā)揮社會(huì)救助功能，制定地方脫貧后與鄉(xiāng)村振興的銜接發(fā)展計(jì)劃，以實(shí)現(xiàn)黨的十九大提出的“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì)”的莊嚴(yán)承諾。

關(guān)鍵詞:脫貧攻堅(jiān) 扶貧政策 高質(zhì)量脫貧

【中圖分類號(hào)】F323.8 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅(jiān)擺到治國(guó)理政的突出位置。到了決戰(zhàn)決勝、全面收官關(guān)鍵階段，困擾中華民族幾千年的絕對(duì)貧困問(wèn)題即將歷史性地得到解決，但一些地方的脫貧成果仍存在不穩(wěn)定、不鞏固、不持續(xù)、易反復(fù)的問(wèn)題，距離高質(zhì)量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)還存在一定現(xiàn)實(shí)差距。因此，在創(chuàng)新脫貧攻堅(jiān)方式方法方面需要繼續(xù)下功夫。

多方面著手提升產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)性

產(chǎn)業(yè)扶貧是最重要的減貧措施之一。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧是產(chǎn)業(yè)扶貧的主要內(nèi)容，需要從加工服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)防范等多方面著手，尤其需強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)性。

發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)被視為提高貧困地區(qū)自我發(fā)展能力的根本舉措，具有涉及范圍廣、覆蓋面積大的特征。特色產(chǎn)業(yè)的核心在于“特色”，所謂“特色”，即具有明顯的地方性特征。因此，應(yīng)立足于地理標(biāo)志產(chǎn)品和地方性特征，打造特色產(chǎn)品和特色品牌，提升相關(guān)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)價(jià)值。此外，產(chǎn)業(yè)扶貧面向的是欠發(fā)達(dá)的貧困地區(qū)和貧困人口，產(chǎn)業(yè)的選擇也應(yīng)有所傾向，應(yīng)選擇當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力能夠適應(yīng)、具有較強(qiáng)帶動(dòng)能力的勞動(dòng)密集型加工業(yè)和服務(wù)業(yè)等。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要同時(shí)具備技術(shù)、市場(chǎng)、交通、服務(wù)、勞動(dòng)力等多方面條件。農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)流通，需要有加工、儲(chǔ)藏、物流等多產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)。單一貧困戶很難做到有效整合資源、及時(shí)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)以及實(shí)現(xiàn)諸多配套服務(wù)，這將阻礙產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和穩(wěn)定發(fā)展。服務(wù)一定范圍農(nóng)戶的“小區(qū)域”產(chǎn)業(yè)服務(wù)，也是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容。建議以一定范圍的貧困區(qū)域?yàn)閱卧?，將農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)后商品化處理、加工、貯藏、流通等設(shè)備設(shè)施建設(shè)納入總體規(guī)劃，加強(qiáng)倉(cāng)庫(kù)、冷庫(kù)、電商平臺(tái)、物流運(yùn)輸、大型農(nóng)業(yè)市場(chǎng)等相關(guān)產(chǎn)后服務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)公共品的建設(shè)和供給，確保脫貧產(chǎn)業(yè)在大市場(chǎng)格局中占有一席之地并能長(zhǎng)期持續(xù)。

我國(guó)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目主要圍繞農(nóng)業(yè)而實(shí)施。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度依賴自然環(huán)境，且市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)薄弱，存在較大的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，建議依托農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)防范和抵御機(jī)制建設(shè)，預(yù)防貧困邊緣群體因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)而致貧，并防止脫貧群體因此返貧。具體而言，一方面，要擴(kuò)大保險(xiǎn)對(duì)象和豐富農(nóng)產(chǎn)品險(xiǎn)種。有些地方政府已給農(nóng)戶購(gòu)買了種養(yǎng)殖相關(guān)的保險(xiǎn)，但被保對(duì)象僅限于種植養(yǎng)殖農(nóng)戶，相關(guān)的具有帶動(dòng)作用的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體并不在受保范圍之內(nèi)，因此建議將保險(xiǎn)范圍拓展至相關(guān)農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體，如農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等。另一方面，要提高保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)。從多角度防范和降低各種風(fēng)險(xiǎn)性損失，防止致貧、返貧現(xiàn)象的發(fā)生。在應(yīng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)方面，針對(duì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的貧困戶，政府要在適當(dāng)時(shí)機(jī)進(jìn)行相應(yīng)的干預(yù)，確保發(fā)展產(chǎn)業(yè)的貧困戶都能從產(chǎn)業(yè)扶貧中有所獲益。

加強(qiáng)不同扶貧政策的統(tǒng)籌、結(jié)合和補(bǔ)位

一個(gè)家庭的致貧原因可能來(lái)源于某一個(gè)或幾個(gè)家庭成員，如因病致貧、因?qū)W致貧。從個(gè)體成員來(lái)講似乎原因單一，但家庭整體的社會(huì)需求實(shí)際上是多方面的。中央有關(guān)部門在最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)兩項(xiàng)制度銜接、醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)的銜接等方面制定了具體的程序規(guī)定，在涉農(nóng)資金縣級(jí)整合方面也進(jìn)行了廣泛的、有益的試點(diǎn)。一些地方政府在實(shí)踐中已探索出一些有效的做法，建議認(rèn)真總結(jié)推廣。

例如，將易地扶貧搬遷與退耕還林、扶貧車間相結(jié)合。一方面，鼓勵(lì)搬遷戶將承包的土地退耕還林，同時(shí)獲得退耕還林補(bǔ)償款；另一方面，在易地扶貧搬遷點(diǎn)附近設(shè)立扶貧車間，營(yíng)造良好的就業(yè)環(huán)境以促進(jìn)搬遷戶定居，多渠道保障貧困戶通過(guò)搬遷穩(wěn)定脫貧。實(shí)施“青年創(chuàng)業(yè)+家門口就業(yè)+公益性崗位”的三層次就業(yè)扶貧體系，使就業(yè)扶貧的適用對(duì)象覆蓋青年、留守婦女、中老年以及部分喪失勞動(dòng)能力的特殊群體。將生態(tài)保護(hù)和貧困戶脫貧相結(jié)合的“生態(tài)護(hù)林員”政策，一方面實(shí)現(xiàn)了一定數(shù)量的貧困戶脫貧，另一方面確保了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)安全。

現(xiàn)有減貧政策的部門化、條塊化和碎片化特征依然明顯，不同政策的實(shí)施過(guò)于細(xì)碎。扶貧政策的減貧作用可能因扶貧政策部門化、條塊化和碎片化而被限制，出現(xiàn)政策之間的資源浪費(fèi)或耗損，造成低效率。對(duì)此，一方面適當(dāng)打破政策的部門化限制，加強(qiáng)貧困地區(qū)相關(guān)政策的整合與制度的銜接，針對(duì)貧困區(qū)域和貧困人口的特征，強(qiáng)化不同政策間的結(jié)合和補(bǔ)位，提高扶貧措施的適用性、針對(duì)性和時(shí)效性，織好社會(huì)政策的安全網(wǎng)，使政策的減貧效益最大化，提升貧困人口脫貧的可持續(xù)性。另一方面建議依托并完善地方扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的綜合協(xié)調(diào)職能，形成多部門參與的貧困治理新格局，加強(qiáng)信息共享、資源整合，建立穩(wěn)定脫貧的長(zhǎng)效政策機(jī)制。

依托學(xué)校福利供給解決未成年人貧困問(wèn)題

在一些地方，貧困人口中未成年人占比相當(dāng)大，這些未成年人中大部分為在校學(xué)生或者接受學(xué)前教育的兒童。依托學(xué)校提升在校學(xué)生的救助與福利供給，解決貧困學(xué)生的“衣食住行”，可以有效地解決這部分人口的貧困問(wèn)題，也能大大緩解學(xué)生家庭的因?qū)W致貧，斬?cái)嘭毨У拇H傳遞。

對(duì)深度貧困地區(qū)學(xué)校的教育幫扶政策，特別是寄宿制教育不斷完善，如“兩免一補(bǔ)”“免費(fèi)午餐”“蛋奶工程”以及寄宿制等政策，有效降低了家庭的教育支出，改善了未成年人的生活條件。調(diào)查中，同學(xué)和家長(zhǎng)們普遍反映學(xué)校的伙食比在家好。然而，寄宿制跨地域就學(xué)的家庭并不能享受教育費(fèi)用減免的相關(guān)政策，而且由于學(xué)校與家鄉(xiāng)之間距離較遠(yuǎn)且交通不便，家長(zhǎng)探視、學(xué)生往返所產(chǎn)生的交通費(fèi)用較高。寄宿制學(xué)生的服裝和其他生活用品的支出對(duì)貧困家庭而言也是一筆不小的支出，會(huì)影響學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性。一些學(xué)校取暖等方面的支出壓力也非常大。在有些較為貧困的山區(qū)地帶，家長(zhǎng)陪讀已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象，陪讀過(guò)程中因?yàn)樽夥俊⑸畹确矫嫠a(chǎn)生的開(kāi)支費(fèi)用也成為導(dǎo)致部分家庭因?qū)W致貧的一大主要原因。

依托義務(wù)教育學(xué)校，使之成為實(shí)現(xiàn)未成年貧困人口脫貧的基本平臺(tái)，成為解決代際貧困問(wèn)題的重要抓手。根據(jù)貧困群體的實(shí)際需求，擴(kuò)大農(nóng)村教育救助和福利供給，進(jìn)一步降低家庭的間接教育支出，依托義務(wù)教育學(xué)校提供更完整、水平更高的社會(huì)福利支持，如根據(jù)學(xué)生家庭到學(xué)校間的距離提供不同標(biāo)準(zhǔn)的交通補(bǔ)助，免費(fèi)提供四季校服、學(xué)習(xí)用具和學(xué)生日常起居的被褥和取暖設(shè)施等，給學(xué)校配備校車和更多的生活?yuàn)蕵?lè)設(shè)施，縮小農(nóng)村學(xué)校和城市學(xué)校在硬件方面的差距，使農(nóng)村學(xué)校成為對(duì)貧困人口最具吸引力的地方。

以義務(wù)教育學(xué)校為平臺(tái)，強(qiáng)化未成年人的社會(huì)救助和福利項(xiàng)目，既能更直接、更精準(zhǔn)地瞄準(zhǔn)未成年人的貧困問(wèn)題，也具有社會(huì)公平性，提升貧困未成年人學(xué)習(xí)積極性，加強(qiáng)貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力和能力，提高減貧政策的可及性、長(zhǎng)效性和持續(xù)性。

客觀評(píng)估社會(huì)兜底數(shù)量，發(fā)揮社會(huì)救助功能

中央明確規(guī)定了基層貧困退出標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際操作中，扶貧壓力可能層層加碼，退出標(biāo)準(zhǔn)層層拔高，導(dǎo)致基層實(shí)際操作的脫貧標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于中央的規(guī)定，地方政府和部門為達(dá)到既定的扶貧指標(biāo)，趨向于短期行為，無(wú)形中也會(huì)壓縮實(shí)際貧困人口的數(shù)量。如中央規(guī)定中部地區(qū)國(guó)家貧困縣的貧困退出需要滿足貧困發(fā)生率低于2%的標(biāo)準(zhǔn)，但經(jīng)過(guò)層層加碼后，落實(shí)到某貧困縣的實(shí)際貧困退出標(biāo)準(zhǔn)則壓縮至0.5%。中央規(guī)定的貧困退出標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)過(guò)合理測(cè)算而定的，但若按照層層加碼后的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際操作，基層政府可能為了達(dá)標(biāo)對(duì)貧困人口數(shù)量進(jìn)行壓縮，進(jìn)而擠壓社會(huì)救助群體的人口數(shù)量。然而，社會(huì)上總會(huì)存在因各種原因而難以完全擺脫貧困的群體，隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的快速推進(jìn)，剩余貧困人口的老弱病殘等生理性貧困特征突顯，短時(shí)間內(nèi)難以通過(guò)開(kāi)發(fā)式扶貧改變這一群體的貧困本質(zhì)，貧困人口中需要社會(huì)救助的貧困人口比例會(huì)上升，社會(huì)救助資金或成為這部分群體重要的家庭收入來(lái)源。過(guò)于壓縮脫貧指標(biāo)可能會(huì)導(dǎo)致部分群體的貧困狀況被掩蓋。對(duì)此，建議不能因考核等因素壓縮貧困人口數(shù)量，要充分考慮不同人群的特點(diǎn)，客觀、準(zhǔn)確地確定貧困狀況，實(shí)事求是地確定合理的兜底人群數(shù)量和退出標(biāo)準(zhǔn)。

社會(huì)救助政策往往是以直接性的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付方式而落實(shí)，尤其是低保政策。低保政策是脫貧攻堅(jiān)期間的兜底性減貧政策，一些地方政府將低保政策作為脫貧攻堅(jiān)期間最主要的臨時(shí)性減貧政策，貧困戶脫貧后則不可享受相關(guān)政策。然而，多數(shù)低保對(duì)象在短時(shí)間內(nèi)難以改變貧困的本質(zhì)，缺乏低保政策的支持會(huì)使這部分群體再次陷入貧困。地方政府應(yīng)建立穩(wěn)定的低保政策減貧機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)救助政策的兜底性作用，穩(wěn)定社會(huì)救助政策的減貧功能。

要客觀評(píng)估社會(huì)救助對(duì)象的貧困狀況和數(shù)量，建立穩(wěn)定的社會(huì)救助政策減貧機(jī)制，如此才能既防止“一兜了之”，也能防止片面壓縮低保救助人口的數(shù)量。應(yīng)該指出，一定數(shù)量的社會(huì)救助群體的存在，并不影響脫貧工作的成效，反而是當(dāng)前大扶貧格局的實(shí)際反映。

制定地方脫貧后與鄉(xiāng)村振興的銜接發(fā)展計(jì)劃

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打響以后，扶貧工作成為地方政府的首要工作內(nèi)容。面對(duì)艱巨的扶貧任務(wù)，基層干部忙于扶貧的檔案管理、資料整理、數(shù)據(jù)更新、項(xiàng)目落實(shí)和頻繁的迎接檢查工作，進(jìn)而逐漸把精力聚焦在了應(yīng)對(duì)事務(wù)和“指標(biāo)扶貧”上，一些地方扶貧工作“只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林”，疏于對(duì)地方整體發(fā)展和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的考慮和謀劃。

貧困問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是發(fā)展問(wèn)題，貧困問(wèn)題的解決離不開(kāi)地方社會(huì)環(huán)境的影響和帶動(dòng)，這與城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興等工作也息息相關(guān)。地方政府的工作職責(zé)不只局限于解決貧困問(wèn)題，更在于促進(jìn)地方長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，特別是在當(dāng)前大量資金注入貧困村的發(fā)展格局下，還要考慮平衡貧困村與非貧困村的發(fā)展。

基層政府一定要避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的做法，樹(shù)立全局觀念和長(zhǎng)遠(yuǎn)觀念，在應(yīng)對(duì)繁瑣的日常工作的同時(shí)，考慮制定全面的基層扶貧規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃，并形成相應(yīng)的政府文件，以指導(dǎo)地方未來(lái)發(fā)展。當(dāng)前大量農(nóng)民外出務(wù)工，但這部分貧困人口的勞動(dòng)力素質(zhì)和社會(huì)保障水平相對(duì)不高，年齡也逐漸趨大，一旦遭遇市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)事故，便會(huì)面臨失業(yè)而返貧的問(wèn)題。因此，地方政府需要考慮：如何為農(nóng)民工群體建立長(zhǎng)效的服務(wù)工作機(jī)制和貧困戶減貧增收動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，如何提供良好的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障，以良好的發(fā)展環(huán)境促進(jìn)這一群體穩(wěn)定脫貧和增收。低收入群體或邊緣群體收入水平不高且收入來(lái)源不穩(wěn)定，同時(shí)缺乏社會(huì)政策扶持，具有較高的脆弱性，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較差，很容易滑入貧困。因此，需要將如何有效防止低收入群體陷入貧困這一議題納入地方整體規(guī)劃的考量范圍。

地方在脫貧攻堅(jiān)中一些好的做法，也應(yīng)通過(guò)政策固定下來(lái)，如地方制定的醫(yī)療兜底等政策，如一些信貸扶貧項(xiàng)目要轉(zhuǎn)化成面向低收入人口的長(zhǎng)期的小額貸款政策，如把基層公共服務(wù)下放到村組一級(jí)，如地方性的資產(chǎn)收益扶貧項(xiàng)目等，以形成地方對(duì)貧困人口穩(wěn)定的制度性政策支持，避免在脫貧后隨著地方領(lǐng)導(dǎo)特別是縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)更換而造成政策改變，使得一部分人因此而返貧。

處于關(guān)鍵時(shí)刻的脫貧攻堅(jiān)，需要秉持精細(xì)、耐心和用心的原則，需要當(dāng)?shù)卣婉v村工作人員堅(jiān)持“久久為功”、提高扶貧成效。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的目標(biāo)，需要各扶貧主體深刻認(rèn)識(shí)和充分估計(jì)脫貧工作的難度和任務(wù)的艱巨性。減貧工作仍將在路上，脫貧攻堅(jiān)的政策研究也在路上，只有及時(shí)地總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)，不斷創(chuàng)新脫貧攻堅(jiān)模式和政策，才能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量脫貧，實(shí)現(xiàn)黨的十九大提出的“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì)”的莊嚴(yán)承諾。

【本文作者為中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授；本文系研究闡述十九大精神國(guó)家社科基金重大專項(xiàng)課題“實(shí)現(xiàn)‘脫真貧’、‘真脫貧’跟蹤評(píng)估研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18VSJ099）階段性成果】

責(zé)編：王茂磊 / 楊 陽(yáng)