摘 要:在公共管理工作中，存在許多對制度“做選擇、搞變通、打折扣”現(xiàn)象，使得制度“空轉(zhuǎn)”頻繁發(fā)生。制度“空轉(zhuǎn)”不僅會導(dǎo)致政府治理績效降低，而且也是腐敗現(xiàn)象背后的一大原因。根治制度“空轉(zhuǎn)”，需提升制度意識，強(qiáng)化對制度執(zhí)行的監(jiān)督問責(zé)。

關(guān)鍵詞:制度執(zhí)行 “空轉(zhuǎn)” 腐敗亂象

【中圖分類號】D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

制度“空轉(zhuǎn)”與腐敗亂象

所謂制度“空轉(zhuǎn)”是指黨和國家機(jī)關(guān)制定的法律、政令、規(guī)則、程序等規(guī)范，在實(shí)際公共管理工作中，或被束之高閣，或被視為無物，做選擇、搞變通、打折扣，使得制度的實(shí)施效果大打折扣，甚至無法發(fā)揮作用，達(dá)不到制度預(yù)期目標(biāo)的一種現(xiàn)象。下面兩個案例很好地說明了制度“空轉(zhuǎn)”的含義。

南方某鎮(zhèn)的一名股級干部，曾用虛假打卡、虛報項(xiàng)目等手段，十多年來間斷性或連續(xù)性冒領(lǐng)民政扶貧專項(xiàng)資金。按照當(dāng)?shù)匾?guī)定，扶貧資金的申請、審批、核發(fā)有一套較為嚴(yán)格的制度和流程。資金申請需要逐級審核簽名確認(rèn)，資金核發(fā)需要逐一核對后進(jìn)行發(fā)放，對實(shí)際發(fā)放的明細(xì)清單還需進(jìn)行對賬核實(shí)。這名干部的造假手段并不高明，然而竟一次次躲過層層審批審核。這是因?yàn)?，在?shí)際操作中，每個環(huán)節(jié)都自認(rèn)為前面有人把過關(guān)，于是便草草簽名了事，致使審核浮于形式，制度流于“空轉(zhuǎn)”。事后作案者本人都不敢相信：“開始沒想到能拿到錢，不知道為什么一直沒有人發(fā)現(xiàn)。”

中央某部的原政治部主任，仕途一路平坦，在2016年的中央巡視中落馬。經(jīng)查，犯罪人亦官亦商，金錢開道，在年齡、入黨材料、工作經(jīng)歷、學(xué)歷、家庭情況等方面全方位造假，一路邊拉關(guān)系、邊造假、邊買官晉升，從一名私營企業(yè)主一步步變身為副部級國家干部。同樣不可思議的是，黨和國家有健全的干部選拔任用制度，在提名、考察、政審、公示、任用、試用期等環(huán)節(jié)都作了嚴(yán)格的規(guī)定，此外還有個人事項(xiàng)報告制度、紀(jì)委“一票否決”制度等。然而犯罪人一路提拔任用，期間還有多次跨地區(qū)或跨行業(yè)的轉(zhuǎn)任考察、審查或調(diào)查，居然都一路綠燈，使得考察審查流于形式，制度多次流于“空轉(zhuǎn)”。多名提拔他的各層主管領(lǐng)導(dǎo)在被調(diào)查時表示：“沒想到他能升到副部級干部的地位，不可思議。”

上述兩個實(shí)例反映的都是由制度“空轉(zhuǎn)”引發(fā)的公職人員腐敗現(xiàn)象。實(shí)際上，“空轉(zhuǎn)”存在于公共管理的許多領(lǐng)域。例如，環(huán)境保護(hù)制度在改革開放之初就已基本確立并不斷完善，但幾十年來卻被很多地方政府及官員視為無物或真污假治，基本上一直都在“空轉(zhuǎn)”，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量直線下降，直到十八大以后環(huán)境保護(hù)制度才真正帶負(fù)荷地運(yùn)轉(zhuǎn)起來，終于換來現(xiàn)在環(huán)境質(zhì)量的實(shí)質(zhì)性改善。又如公共工程招投標(biāo)制度本十分健全，但在很多地方卻不被嚴(yán)格遵守和執(zhí)行，制度全方面或在若干環(huán)節(jié)上“空轉(zhuǎn)”，導(dǎo)致公共工程招投標(biāo)領(lǐng)域成為腐敗重災(zāi)區(qū)。此外，在安全生產(chǎn)、食藥監(jiān)管、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、優(yōu)撫救助等領(lǐng)域，都存在不同程度的制度“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。

制度“空轉(zhuǎn)”危害及成因

制度“空轉(zhuǎn)”危害甚大，從上述案例中可看出，不僅會導(dǎo)致政府治理績效降低，而且也是腐敗現(xiàn)象背后的一大原因。黨和國家建章立制的目的在于使政府及官員的行為約束在預(yù)定軌道上，最大限度地抑制“惡念”，激發(fā)“善念”，從而實(shí)現(xiàn)公共的善。制度一旦“空轉(zhuǎn)”，政府及官員的行為就會脫離預(yù)定軌道，由此激發(fā)出人性中的“惡念”而抑制住了人性中的“善念”，自然會導(dǎo)致官德不修，腐敗叢生。無論從歷史上還是從現(xiàn)實(shí)中看，都已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。制度“空轉(zhuǎn)”導(dǎo)致腐敗已經(jīng)成為一條客觀規(guī)律。國家的長治久安依賴于一套科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)及有效運(yùn)行，這也是政權(quán)穩(wěn)定的根基所在。制度“空轉(zhuǎn)”是蠶食政權(quán)穩(wěn)定根基的主要因素。偶爾局部的“空轉(zhuǎn)”可能只是降低一點(diǎn)政府效能，弱化一點(diǎn)官員德行，產(chǎn)生一點(diǎn)腐敗，但長期的“空轉(zhuǎn)”就會削弱政府公信力，甚至對政權(quán)穩(wěn)定造成影響。

制度“空轉(zhuǎn)”的成因主要包括主觀和客觀兩個方面。主觀方面是干部對制度缺乏敬畏之心。有些領(lǐng)導(dǎo)干部，“土皇帝”意識濃厚，不把制度放在眼里，視制度為空氣，把制度當(dāng)擺設(shè)，我行我素。在這種主觀意識的支配下，工作中對制度選擇性執(zhí)行，于我有利的執(zhí)行，于我不利或無利的就不執(zhí)行；在制度實(shí)施中搞變通、打折扣，名曰是工作的靈活性或因地制宜，實(shí)則是不愿意嚴(yán)格執(zhí)行；不作為、不擔(dān)當(dāng)，抱著多一事不如少一事的心理，工作懶洋洋，不愿擔(dān)責(zé)，不主動作為?？陀^方面是制度執(zhí)行環(huán)境不良。具體來說，包括制度體系的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境。對內(nèi)表現(xiàn)為上級的不支持、同級的不配合和下級的不服從等方面；對外表現(xiàn)為利益集團(tuán)、社會輿論和社會文化的不良影響等。即使制度執(zhí)行者有嚴(yán)格執(zhí)行制度的意愿和決心，體系內(nèi)環(huán)境的“三不”和體系外環(huán)境的“三不”，無論是明顯的還是潛在的，都會實(shí)質(zhì)性地消解制度的執(zhí)行力，迫使制度流于“空轉(zhuǎn)”。

制度“空轉(zhuǎn)”的治理路徑

首先，最根本的治理途徑是要提升干部的制度意識。意識是行動的原動力，意識的自覺化是行動持續(xù)化的基礎(chǔ)。制度的強(qiáng)執(zhí)行力源于自覺的制度意識，但自覺制度意識的養(yǎng)成非一朝一夕之功，需要水滴石穿式的培養(yǎng)或教育過程。需要通過宣傳教育、培訓(xùn)學(xué)習(xí)、榜樣引路等方式方法對社會公民特別是黨員干部進(jìn)行制度意識培養(yǎng)，其中最重要的莫過于培養(yǎng)干部對制度的敬畏之心以及自覺尊崇制度的品質(zhì)。

其次，最直接有效的治理途徑是要強(qiáng)化對制度執(zhí)行的監(jiān)督問責(zé)。制度一旦制定，就要建立健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，其核心是要建立健全多元化的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。執(zhí)政黨通過黨紀(jì)檢查和管理領(lǐng)導(dǎo)干部等方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問責(zé)；民主黨派通過多種民主監(jiān)督方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問責(zé)；立法機(jī)關(guān)通過聽取報告、檢查法律實(shí)施情況、質(zhì)詢、專題調(diào)查、領(lǐng)導(dǎo)干部任免等方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問責(zé)；監(jiān)察機(jī)關(guān)通過日常的監(jiān)督檢查和對違法問題的調(diào)查實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問責(zé)；司法機(jī)關(guān)通過各種訴訟方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問責(zé)；媒體通過曝光黨員干部違法違紀(jì)行為實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問責(zé)；公民通過信訪、舉報、控告等方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督問責(zé)，等等。全面且高效的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制能夠快速治理制度“空轉(zhuǎn)”，取得立竿見影的效果。當(dāng)然，如果監(jiān)督問責(zé)制度也流于“空轉(zhuǎn)”的話，那其他領(lǐng)域的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象也就難以得到及時有效的治理，文章開頭的案例就很好地證明了這一點(diǎn)。

總之，強(qiáng)化制度意識和強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)兩條途徑相輔相成，共同作用，方能使制度“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象得到最根本的有效治理。

【本文作者為中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授】

參考文獻(xiàn)

[1]段相宇：《層層失守，在于制度“空轉(zhuǎn)”》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》，2018年11月28日。

責(zé)編：司文君 / 周素麗