關(guān)鍵詞：權(quán)責清單  公共衛(wèi)生  治理現(xiàn)代化

【中圖分類號】D630              【文獻標識碼】A

影響公共衛(wèi)生治理效能的主要因素分析

當前正在進行的新型冠狀病毒肺炎疫情防控，是對我國公共衛(wèi)生治理體系和治理能力的一次大考。自“非典”之后，我國持續(xù)完善了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系與傳染病防控體系，先后出臺或修訂了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)，并相繼建成了基于互聯(lián)網(wǎng)的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報、重點傳染病專病監(jiān)測、傳染病早期自動預(yù)警、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理等系統(tǒng)，公共衛(wèi)生治理能力得到了大幅度提升。但不可否認的是，在這次新冠肺炎疫情發(fā)生的初期，疫情發(fā)生地的政府及其相關(guān)工作部門在應(yīng)急管理方面存在著信息發(fā)布遲緩、決策欠周、處置不力等問題，造成了新冠肺炎疫情難以得到及時控制、四處擴散的嚴重后果。

值得我們深刻反思的問題是：為什么在黨和政府對整個經(jīng)濟社會發(fā)展與安全風險防范與治理能力不斷提升的今天，仍會出現(xiàn)新冠肺炎疫情難以得到及時遏制的情況呢？歷史不能假設(shè)，但我們可以回溯推演一下：如果疫情發(fā)生地的政府及其相關(guān)工作部門在發(fā)現(xiàn)第一例新型傳染病開始，就立即啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對機制，成立應(yīng)急指揮部，并嚴格按照《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》所規(guī)定的對疫情進行預(yù)警公布、危機決策、應(yīng)急處置等，其結(jié)果必然與今大為不同。我們要追問的是：是什么因素導致疫情發(fā)生地的政府及其相關(guān)工作部門沒有嚴格按照法律、應(yīng)急預(yù)案辦事呢？從公共管理學與公共治理理論方面分析，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系中存在的權(quán)責不清問題，主要體現(xiàn)在以下三方面：

一是突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方面的權(quán)責不清現(xiàn)象。及時、準確、公開的信息發(fā)布是疫情防控的關(guān)鍵機制。但在誰能發(fā)布信息、發(fā)布什么信息方面，在各級政府衛(wèi)生部門之間卻存在權(quán)責不清的現(xiàn)象。2011年修訂的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十五條規(guī)定：“國家建立突發(fā)事件的信息發(fā)布制度。國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門負責向社會發(fā)布突發(fā)事件的信息。必要時，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門向社會發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的信息”，這一條款將信息發(fā)布主體確定為國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門及其授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門。2013年修訂的《傳染病防治法》第十九條規(guī)定：“國家建立傳染病預(yù)警制度。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預(yù)測，及時發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布”；同時該法第三十八條規(guī)定：“國家建立傳染病疫情信息公布制度。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。傳染病暴發(fā)、流行時，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息”，這就將信息發(fā)布主體確定為了國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十四條規(guī)定，發(fā)布三級、四級警報，宣布進入預(yù)警期后，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當根據(jù)即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點和可能造成的危害，及時向社會發(fā)布與公眾有關(guān)的突發(fā)事件預(yù)測信息和分析評估結(jié)果，并對相關(guān)信息的報道工作進行管理。這又將突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中的信息發(fā)布主體確定為“縣級以上地方各級人民政府”即“履行統(tǒng)一領(lǐng)導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府”。  

二是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對決策方面的權(quán)責不清現(xiàn)象。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對主要包括決策信息收集、決策咨詢、決斷等環(huán)節(jié)；這些環(huán)節(jié)分別由各級人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門、疾病控制機構(gòu)、決策咨詢委員會行使相應(yīng)權(quán)責。這一方面的權(quán)責不清主要體現(xiàn)在“何種級別的應(yīng)急決策由哪級政府決斷”“通過什么程序決策”等方面?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十六條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生后，衛(wèi)生行政主管部門應(yīng)當組織專家對突發(fā)事件進行綜合評估，初步判斷突發(fā)事件的類型，提出是否啟動突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的建議”，提出決策方案的權(quán)限是“衛(wèi)生行政主管部門”?！秶彝话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：“全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部負責對特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一指揮，作出處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重大決策”；“省級突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部由省級人民政府有關(guān)部門組成，實行屬地管理的原則，負責對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的協(xié)調(diào)和指揮，作出處理本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的決策，決定要采取的措施”，同時規(guī)定“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級衛(wèi)生行政部門負責組建突發(fā)公共衛(wèi)生事件專家咨詢委員會”，這就將決策權(quán)賦予了全國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部和省級突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部?！吨腥A人民共和國傳染病防治法》第十八條規(guī)定：“國家、省級疾病預(yù)防控制機構(gòu)負責對傳染病發(fā)生、流行以及分布進行監(jiān)測，對重大傳染病流行趨勢進行預(yù)測，提出預(yù)防控制對策，參與并指導對爆發(fā)的疫情進行調(diào)查處理，開展傳染病病原學鑒定，建立檢測質(zhì)量控制體系，開展應(yīng)用性研究和衛(wèi)生評價”，這就將重大傳染病預(yù)防控制對策的提議權(quán)賦予了國家、省級疾病預(yù)防控制機構(gòu)，但其中并沒有對國家疾病預(yù)防控制機構(gòu)和省級疾病預(yù)防控制機構(gòu)的決策提議權(quán)做出具體劃分，實踐中也往往容易導致權(quán)責不清與沖突。

三是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置方面的權(quán)責不清現(xiàn)象。這一方面主要體現(xiàn)在各級人民政府、衛(wèi)生行政部門、醫(yī)療機構(gòu)、疾病預(yù)防控制機構(gòu)等機構(gòu)權(quán)責不清晰上。我國的突發(fā)事件應(yīng)對體系主要由自然災(zāi)害、公共安全與社會突發(fā)事件、突發(fā)公共衛(wèi)生事件組成，其中自然災(zāi)害、公共安全與社會突發(fā)事件應(yīng)急處置由應(yīng)急管理部負責，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置由衛(wèi)生部門負責。但是，在實際運作過程中，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置不僅是衛(wèi)生部門一個部門或系統(tǒng)的事情，往往需要應(yīng)急管理部門的強力配合?！吨腥A人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》規(guī)定，我國的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系由基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、醫(yī)院、專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)等組成；其中,“醫(yī)院主要提供疾病診治，特別是急危重癥和疑難病癥的診療，突發(fā)事件醫(yī)療處置和救援以及健康教育等醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”；“專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)主要提供傳染病、慢性非傳染性疾病、職業(yè)病、地方病等疾病預(yù)防控制和健康教育、婦幼保健、精神衛(wèi)生、院前急救、采供血、食品安全風險監(jiān)測評估、出生缺陷防治等公共衛(wèi)生服務(wù)”。但在實際運行過程中，醫(yī)院承擔的公共衛(wèi)生職能定位不明確，醫(yī)療系統(tǒng)和公共衛(wèi)生系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)和配合機制不完善、臨床醫(yī)學與公共衛(wèi)生相割裂、存在“防治”分離現(xiàn)象；同時，各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)協(xié)同性不強，疾病預(yù)防控制職責不清，特別是在應(yīng)急隊伍、醫(yī)藥儲備與裝備儲備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置、善后評估等方面的權(quán)責劃分不清晰。

完善權(quán)責清單制度是提升公共衛(wèi)生治理效能的重要途徑

突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布、應(yīng)對決策、應(yīng)急處置等方面存在的權(quán)責不清現(xiàn)象，是制約公共衛(wèi)生治理效能的重要因素。要解決權(quán)責不清的問題，必須完善權(quán)責清單制度。第一，權(quán)責清單制度是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和保障。黨的十九屆三中全會指出：“全面推行政府部門權(quán)責清單制度，規(guī)范和約束履職行為”。第二，權(quán)責清單制度通過梳理相應(yīng)的法律法規(guī)，明確權(quán)力的行使主體，同時編制權(quán)力運行流程圖，明確責任事項、責任主體和追責情形，可以減少甚至消除行政過程中的相互推諉扯皮、責任不清、難以問責等問題，從而落實相應(yīng)的法律與制度，真正地將治理優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。第三，權(quán)責清單制度可以將權(quán)力、責任與部門、崗位直接聯(lián)系起來，權(quán)責人、權(quán)責崗相配，可以最大限度減少僥幸心理，激發(fā)廣大干部應(yīng)對突發(fā)事件、維護人民健康安全的激情。

完善公共衛(wèi)生治理權(quán)責清單制度，可以從以下三方面著手：一是對公共衛(wèi)生治理方面的法律法規(guī)、預(yù)案體系進行全面梳理，對法律條文之間存在明顯差異與沖突的提出修法建議，加快完善公共衛(wèi)生治理法律體系。二是全流程梳理突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理涉及的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)，對相應(yīng)的權(quán)力主體進行準確的劃分，理順不同層級政府之間、不同政府部門之間的權(quán)責關(guān)系。具體而言，在信息發(fā)布方面，明確屬地管理責任，縣級以上政府及其衛(wèi)生行政部門要第一時間公開發(fā)布客觀信息，并隨著應(yīng)急處置的進展隨時公開相關(guān)信息；在應(yīng)急決策方面，明確疾病預(yù)防控制機構(gòu)提出預(yù)防控制對策、衛(wèi)生行政部門提出決策預(yù)案、應(yīng)急指揮部進行決斷的應(yīng)急決策機制；在應(yīng)急處置方面，要健全應(yīng)急管理部門與衛(wèi)生部門緊密配合的機制，健全專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)、綜合醫(yī)院和?？漆t(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)“三位一體”的疾病預(yù)防控制機制，推進防治結(jié)合。三是詳細繪制公共衛(wèi)生治理權(quán)力流程圖，明確權(quán)力運行的崗位與具體負責人、啟動要件、程序、時限等要求，并將權(quán)力運行流程納入電子監(jiān)察系統(tǒng)與大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，列出權(quán)力清單并全部向社會公開，隨時接受社會與公眾監(jiān)督。

本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）教授、公共行政教研室主任

責編：賀勝蘭 / 董 楠