【摘要】新發(fā)傳染病是國家治理中的一種新興風險，對其監(jiān)測和預警是一個復雜過程，其中不僅涉及到檢測技術水平，更與風險認知、專業(yè)地位、法律規(guī)定、決策機制、領導擔當?shù)榷喾N因素相關。新冠肺炎等傳染病屬于漸變型危機，雖然在臨界點爆發(fā)，看似突如其來，但從危機生命周期看，都經(jīng)歷了醞釀期、不斷升級和最終爆發(fā)的過程。
【關鍵詞】國家治理 風險監(jiān)測 風險預警 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
新發(fā)傳染病是國家治理中的一種新興風險
人類文明與風險相伴而生，不管人類文明在化解風險威脅的過程中進步到何種程度，新興風險總是以令人出乎意料的形式挑戰(zhàn)著人類的文明進程，歷史上的鼠疫、霍亂等無一不在警示著人類對自然的敬畏和對文明的反思。新發(fā)傳染病無疑是一種新興風險，對其監(jiān)測和預警在防止危機擴大或升級方面有著不可替代的作用。但是，對新興風險的監(jiān)測和預警又是一個復雜過程，其中不僅涉及到檢測技術水平的高低，更與風險認知、專業(yè)地位、法律規(guī)定、決策機制、政治考量甚至領導擔當?shù)榷喾N因素相關。對新興風險的監(jiān)測需要專業(yè)人員通過檢測技術來確定其性質(zhì)和危害，為預警提供科學依據(jù)。很多情況下即使專業(yè)人員能夠基本確定或者確定新興風險的危害，并不意味著政府能夠及時把風險的危害轉(zhuǎn)化成對公眾相應級別的預警和加強自身的應急準備；在科技水平和有限理性的約束下，專業(yè)人員有時候甚至很難在短時間內(nèi)確定何種新興風險，但考慮到公眾對不明原因風險的恐慌、焦慮和擔心，即使無法確定，也需要通過預警向公眾提醒風險的性質(zhì)、可能的危害、自我防護措施和政府的應對準備等。
2003年的SARS事件帶來的沉痛教訓無需贅言。十年后發(fā)生的新型人感染H7N9禽流感病毒疫情再一次警示我們不要忽視對新興風險的預警。2013年2月，上海、安徽、江蘇先后發(fā)生不明原因重癥肺炎病例，經(jīng)過系列的檢測實驗，于3月30日確定為人感染H7N9禽流感確診病例，國家衛(wèi)計委（時稱）在3月31日正式宣布了人感染H7N9禽流感病毒是全球首次發(fā)現(xiàn)的新亞型流感病毒。作為最早發(fā)現(xiàn)病例的上海市在國家衛(wèi)計委宣布后，于4月2日啟動聯(lián)防聯(lián)控工作機制和流感大流行應急預案三級響應。上海市采取的應對措施起到了作用，4月21日后上海市無新發(fā)人感染H7N9禽流感病例報告，截至5月31日，我國內(nèi)地共報告確診病例131例，死亡39例?！蹲匀弧冯s志發(fā)表的題為《與禽流感之戰(zhàn)》社論說，中國對H7N9禽流感疫情反應迅速、措施得當，改變了過去應對疫情不力的負面形象。
一個月內(nèi)確定新型H7N9禽流感病毒充分證明了我國在SARS之后科技檢測水平大幅度提高。但在這一個月內(nèi)，各地相繼出現(xiàn)了人感染H7N9禽流感的患者，有的因治療無效死亡，當時對這種新興風險的恐慌在社交媒體開始呈現(xiàn)，微博上已經(jīng)有了所謂新病毒的“謠言”。在衛(wèi)計委正式宣布確定的H7N9禽流感病毒后，公眾和批評人士提出質(zhì)疑：如2月19日首例病人患病到公布病毒情況間隔較長，是否存在刻意隱瞞等？一種正式的解釋是，人感染H7N9禽流感病毒是全球首次發(fā)現(xiàn)的新亞型流感病毒，尚未納入我國法定報告?zhèn)魅静”O(jiān)測報告系統(tǒng)。一種可能的解釋是，在沒有確定病毒的性質(zhì)前不宜對外公布，擔心會引起社會恐慌。《自然》雜志的社論認為，在3月中旬僅憑少數(shù)嚴重肺炎病例，中國就迅速意識到了情況異常，這已經(jīng)是令人欽佩的。
幸運的是，這次人感染H7N9禽流感并沒有出現(xiàn)人與人之間的傳播。那么，這其中就有個非常關鍵的問題需要回答：面對不明原因的新興風險，如新型傳染病，假設通過各種檢測技術和實驗都不能在一定時間內(nèi)甚至很長時間內(nèi)，或者說就是永遠無法確認是哪一種病毒，那么是不是就保持沉默？直到確定是何種新型病毒后才對公眾公開和進行預警？歷史教訓給出的答案顯然是否定的。
疫情的監(jiān)測和預警：危機預警、應急預案及應急響應
危機的產(chǎn)生來自于風險尤其是新興風險。危機可以根據(jù)不同風險事件的危害性隨時間的變化分為突發(fā)型危機和漸變型危機。突發(fā)型危機指的是一旦發(fā)生就會造成非常大的危害，如汶川地震等；漸變型危機指的是隨著時間發(fā)展，造成的危害不斷累積，到了臨界點危機突然爆發(fā)，如SARS、甲型H1N1流感等。新冠肺炎等傳染病屬于漸變型危機，雖然在臨界點爆發(fā)，看似突如其來，但從危機生命周期看，都經(jīng)歷了醞釀期、不斷升級和最終爆發(fā)的過程。因此，做好對新冠肺炎等新型傳染病的監(jiān)測和預警是避免危機發(fā)生的首要任務。鮮活的事實證明，不重視預警，就會受到嚴厲的懲罰。
綜合媒體報道、記者采訪、社交媒體、期刊文獻和政府發(fā)布的信息等資料看，無論是2019年12月27日向疾控部門報告疫情的張繼先醫(yī)生，還是八位“造謠”醫(yī)生通過社交媒體發(fā)出的警示信息，亦或是公眾顯示出的擔心，再或是專業(yè)期刊的科學研究證據(jù)，公眾質(zhì)疑的是新型冠狀病毒的傳染性并不像是武漢市衛(wèi)健委在2019年12月31日—2020年1月20日通報的情況那樣：未發(fā)現(xiàn)明確的人傳人證據(jù)，未發(fā)現(xiàn)醫(yī)務人員感染；不能排除有限人傳人的可能，但持續(xù)人傳人的風險較低。在這樣的信息內(nèi)容引導下，公眾自然無法樹立風險意識，也不需要做好防護，另外，這種公告形式僅僅是簡單的信息公開，還沒有上升到預警層面。因此，公眾質(zhì)疑的核心問題是監(jiān)測到了新冠肺炎這種新興風險的危害，但是并沒有及時把這種危害轉(zhuǎn)化為對公眾的預警和加強政府應急準備，尤其是八位醫(yī)務工作者向熟人圈發(fā)布警示信息而被界定為“謠言”且遭到“訓誡”的事實公開后，公眾的質(zhì)疑或者說不滿可謂達到了頂點。
面對新冠肺炎疫情這種新興風險的威脅，武漢市政府究竟如何來做？從2014年頒布的《武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》（以下簡稱《預案》）還是可以找到“處方”的。實事求是地評價武漢市的《預案》質(zhì)量還是比較高的，《預案》對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級，日常準備與預防，監(jiān)測、預警與報告，應急響應等有著詳細的規(guī)定。新冠肺炎疫情屬于哪一級別的突發(fā)公共衛(wèi)生事件呢？根據(jù)《預案》的規(guī)定：Ⅰ級特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，包括“發(fā)生新傳染病或者我國尚未發(fā)現(xiàn)的傳染病發(fā)生或者傳入，并有擴散趨勢，或者發(fā)現(xiàn)我國已消滅的傳染病重新流行”；Ⅱ級重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件包括“我國尚未發(fā)現(xiàn)的傳染病發(fā)生或者傳入，尚未造成擴散”。如果從武漢市衛(wèi)健委2019年12月31日以來的公告內(nèi)容看，截至2020年1月5日8時，共報告符合不明原因的病毒性肺炎診斷患者59例，其中重癥患者7例，病例最早發(fā)病時間為2019年12月12日，最晚發(fā)病時間為12月29日；已經(jīng)追蹤到163名密切接觸者并進行醫(yī)學觀察等。1月6日—10日沒發(fā)布公告；11日恢復發(fā)布公告后的內(nèi)容顯示1月10日0時—15日24時的密切接觸者中沒有新病例，相關的解釋是確診標準發(fā)生了變化。這個時候，不明原因的病毒性肺炎沒有擴散，構(gòu)不成Ⅰ級特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。比照《預案》中Ⅱ級的標準，新冠肺炎疫情是我國尚未發(fā)現(xiàn)的傳染病，在武漢市構(gòu)成重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應該是沒問題的。根據(jù)《預案》規(guī)定，市衛(wèi)健委要向市政府報告監(jiān)測信息和提出建議，市政府根據(jù)市衛(wèi)健委提出的建議，向本市發(fā)出公共衛(wèi)生事件預警，分別采用紅色、橙色、黃色和藍色表示特別嚴重、嚴重、較重和一般四個預警級別。按照新冠肺炎疫情為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的界定，市政府應該對公眾發(fā)出橙色嚴重預警并提出采取相應措施建議等。預警發(fā)布后，市、區(qū)各相關部門要做好相關應急技術、隊伍與物資準備，加強對公眾的健康教育與衛(wèi)生宣傳等工作。但從公開的應對過程看，武漢市政府并沒發(fā)出預警信息，武漢市和湖北省的“兩會”如期舉行，1月18日舉辦了百步亭4萬余家庭共吃團年飯活動。從突發(fā)事件應對的流程看，預警意味著風險的迫近，讓公眾和政府都做好準備，但這關鍵的一步并沒有完成。
由于沒有預警，社會和政府的各種活動仍然如火如荼地進行，雖然有“謠言”和“小道信息”的傳播，但公眾并沒有意識到一場巨大的危機將要爆發(fā)，武漢市政府也沒有做好應對這場危機的準備。從公開的資料看，2020年1月6日，中國疾控中心內(nèi)部啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅱ級應急響應，1月15日，中國疾控中心內(nèi)部啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級應急響應。武漢市《預案》規(guī)定，根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件級別，市、區(qū)人民政府突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮部組建突發(fā)公共衛(wèi)生事件現(xiàn)場應急指揮部，組織協(xié)調(diào)有關部門參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理。特別重大（Ⅰ級）和重大（Ⅱ級）突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急響應，是在湖北省人民政府的指揮下，武漢市突發(fā)公共衛(wèi)生事件現(xiàn)場應急指揮部具體組織實施應急處置工作。但作為具有屬地責任的武漢市在1月20日之前并沒有啟動應急響應來應對新冠肺炎疫情。
2020年1月20日是應對疫情的關鍵點，習近平總書記對新冠肺炎疫情防控工作作出重要指示。國家衛(wèi)健委發(fā)布1號公告，將新冠肺炎疫情納入《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施。也就在同日，武漢市成立新冠肺炎疫情防控指揮部，統(tǒng)一領導、指揮全市疫情防控工作，才開始了正式而倉促的應急響應。1月22日，湖北省啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅱ級應急響應，以后的防控進程證明了這個時候武漢市和湖北省啟動應急響應無論是對武漢市還是湖北省甚至整個中國而言都已經(jīng)悔之晚矣，已經(jīng)錯過了防控疫情的黃金期。1月23日凌晨武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部發(fā)布第1號通告：武漢全市城市公交、地鐵、輪渡、長途客運暫停運營；無特殊原因，市民不要離開武漢；機場、火車站離漢通道暫時關閉。公眾在以前沒有風險意識的情況下突然遭遇到“封城”，這種從一個極端走向另一個極端的應急響應帶來的恐慌和失序已經(jīng)呈現(xiàn)在世人面前。因疫情而“封城”的代價極其沉重，這也是新中國歷史上首次因應對危機而采取的不得已之舉。
總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓：困境中如何改進
2003年SARS后，為預防類似事件發(fā)生，我國在科技研發(fā)和傳染病監(jiān)測信息系統(tǒng)等方面投入重金。十七年后，仍然出現(xiàn)新冠肺炎疫情的危機，是因為沒能從過去的危機中充分吸取教訓。2020年2月3日，習近平總書記在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話中指出：“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓。”新冠肺炎疫情作為特別重大的危機事件肯定會進入到今后改進的政策議程，需要痛定思痛去反思這次疫情應對中暴露出來的短板和不足。
一是平衡政治壓力與科學應對之間的沖突。政治壓力在任何政治體制下都是存在的，尤其在面臨新興風險的時候，很多地方政府都面臨著如何在政治壓力和科學應對之間平衡的問題。但從實際情況看，政治壓力往往成為地方政府官員優(yōu)先考慮的因素，如在信息不充分的情況下，實行應對措施如果錯了怎么辦？會不會耽誤目前的核心工作？會不會造成社會的恐慌？會不會成為“狼來了”的笑柄等？過多考慮政治壓力就會扭曲地方政府領導者的思維和應對行為。由于新興風險和危機事件的演變具有不確定性，如何平衡政治壓力和科學應對之間的沖突，做到充分尊重科學，這是現(xiàn)實工作中需要深入思考的問題。
二是改進突發(fā)公共衛(wèi)生事件風險監(jiān)測的預警法律和體制。在新冠肺炎疫情的風險監(jiān)測和預警過程中，目前雖然還很難確定到底哪個環(huán)節(jié)出了問題，但法律體制中一定存在不足和短板。如武漢市長周先旺表示：“這次我們的疫情其實各方面對我們信息的披露是不滿意的，我們既有披露不及時的一面，也有我們利用很多有效信息來完善我們的工作不到位的一面。前面這個披露的不及時，這一點大家要理解，因為它是傳染病，傳染病有傳染病防治法，它必須依法披露，作為地方政府，我獲得這個信息以后，授權(quán)以后，我才能披露，所以這一點在當時很多不理解。”SARS后建立的傳染病監(jiān)測信息系統(tǒng)，有地方網(wǎng)絡直報中央功能，可以對法定傳染性疾病實時網(wǎng)絡監(jiān)測、對不明原因肺炎病例監(jiān)測與跟蹤等，我國傳染病監(jiān)測信息系統(tǒng)建設取得長足進步。但是，再先進的系統(tǒng)本身不會作決策，作決策的是受法律和體制約束的人，而不是機器。我們習慣于應對確定的突發(fā)事件，而不擅長應對不確定性的風險。現(xiàn)有法律規(guī)定下，尤其難以對新型傳染病進行及時預警。SARS之后再出現(xiàn)新冠肺炎疫情危機，需要對《傳染病防治法》中新型傳染病的監(jiān)測、定級、發(fā)布和預警等內(nèi)容進行改進。2007年制定的《突發(fā)事件應對法》中雖然有預警的規(guī)定，但該法更多是指導性和原則性的，并沒有被賦予“可操作性”，實踐中幾乎得不到實施，同樣需要進行改進。新型傳染病的監(jiān)測和預警涉及到一線醫(yī)生、地方疾控中心、地方衛(wèi)健委、地方市委市政府、國家疾控中心、國家衛(wèi)健委這些主體，在體制上如何設計多元主體之間激勵相容的制度安排亦是需要改進的重要內(nèi)容。
三是更加重視應急預案的作用。2003年抗擊SARS的教訓之一是重視應急預案建設。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，應急預案在預防和應對各類突發(fā)事件中發(fā)揮了一定作用，但客觀地說，應急預案還沒能得到足夠的重視和更好地發(fā)揮作用。武漢市《預案》對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分級，日常工作與預防，監(jiān)測、預警與報告，應急響應，組織機構(gòu)與職責等有著規(guī)范要求，但是沒有得到落實。其實很多地方對應急預案抱著“紙上畫畫、墻上掛掛”的態(tài)度，應急預案的編制存在“任務化”趨向，即滿足于完成制定預案的任務，沒有把預案真正當作“法定”的規(guī)章來執(zhí)行，應急預案的嚴肅性、權(quán)威性沒有得到很好尊重。另外，如果對相關人員沒有進行及時、真實和全面的培訓與演練，也會導致預案的功效難以發(fā)揮。雖然應急預案不是萬能和一勞永逸的，但是如果真正把握好預案的編制、培訓、演練、評估和修訂等環(huán)節(jié)，重視預案的執(zhí)行力，一定會提高應對危機的能力和水平。
四是激勵領導者勇于擔當和提升危機領導力。“風險社會”中，擔心人身安全、健康以及集體安全已經(jīng)上升到社會和政治議程的頂端，公眾日益迫切地要求領導者對危機進行有效預防、準備和響應。新興風險往往帶來“黑天鵝”事件，面對風險的不確定性，一些領導者還不敢勇于擔當，缺乏危機領導力。很多領導者沒有處理過危機事件，在長期安定的環(huán)境下存在麻痹心理，對風險缺乏警惕性，沒有及時采取預防措施；存在僥幸心理，對風險預防主動性不足，認為危機發(fā)生的概率很小，不可能發(fā)生；存在觀望和不敢作為心理，面對風險的威脅甚至急于解決的危機習慣于級級請示、層層匯報，把風險上交、聽從上級指令，甚至不敢匯報壞消息、不敢擔當決策，在觀望等待中錯過決策良機。當然，勇于擔當需要有擔當?shù)哪芰ΓI導者需要提升壓力下的危機領導力，就是直面風險、快速適應變化、解決復雜問題的能力，其中比較重要的是風險識別預警能力和危機決策能力。面對風險的挑戰(zhàn)，如何激勵領導者敢于擔當和勇于決策，不但需要提升領導者個人的危機領導力，也需要在決策體制上探討如何進行調(diào)整。
（作者為山東大學國家治理研究院研究員，政治學與公共管理學院教授、博導，山東大學風險治理與應急管理研究中心主任）
【參考文獻】
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⑥《新冠病毒何以至此》，《財新周刊》，2020年第4期。
⑦韓挺：《武漢時間：從專家組抵達到封城的謎之20天》，經(jīng)濟觀察網(wǎng)，2020年2月7日。
責編/趙橙涔 美編/李祥峰
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