【摘要】我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度，為監(jiān)督行政主體行為、保障行為人合法權(quán)益提供了法律支持，而行政主體、行為人的無(wú)效行為對(duì)行政復(fù)議的開(kāi)展造成一定影響。因此，可通過(guò)集中行政復(fù)議主體、對(duì)執(zhí)法告知做嚴(yán)格要求、允許存在“執(zhí)法容錯(cuò)率”、優(yōu)化負(fù)責(zé)行政復(fù)議工作人員隊(duì)伍水平等舉措有效規(guī)避行政復(fù)議中的無(wú)效行為。

【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議 無(wú)效行為 有效規(guī)避 【中圖分類(lèi)號(hào)】D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度運(yùn)行狀況

我國(guó)行政復(fù)議制度，從創(chuàng)立至今，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展逐漸完善，形成現(xiàn)今的行政復(fù)議模式——行為人有法可依，用法律法規(guī)維護(hù)自身合法權(quán)益。行政復(fù)議這一模式經(jīng)創(chuàng)立、磨合、發(fā)展至今，取得了有目共睹的成功、成就。以法律為約束，使行為人合法權(quán)益得到保證。一方面約束了政府機(jī)關(guān)主體的行政行為，對(duì)其作出行政決定、履行行政義務(wù)做自我監(jiān)察，另一方面賦予行政行為人法律救濟(jì)權(quán)利，將行為人的權(quán)益在法律層面上給予保障。

隨著法律的健全，行政復(fù)議機(jī)制逐步成熟，成功受理行政復(fù)議的數(shù)目也呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2017年度和2018年度國(guó)內(nèi)受理的行政復(fù)議總量分別為198505件和203112件，較2001年度行政復(fù)議總量80857件有了巨大提升。行政復(fù)議總數(shù)量連年上升，冗雜而繁多的行政復(fù)議內(nèi)容，相對(duì)較少的行政復(fù)議受理機(jī)關(guān)，造成了行為人和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)二者“供求不等”的矛盾，從而導(dǎo)致行政復(fù)議時(shí)間延長(zhǎng)、當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議過(guò)程不滿、行政執(zhí)行機(jī)關(guān)“受兩頭氣”等本可避免的無(wú)效行為發(fā)生。

行政復(fù)議中無(wú)效行為的產(chǎn)生原因

一是受理行政復(fù)議的機(jī)關(guān)不統(tǒng)一。我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議法規(guī)定，在行為人收到行政判決書(shū)之后，若不滿行政裁決，或?qū)λ艿奶幜P決定有異議的，可向該行政機(jī)關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，除該部門(mén)的直管機(jī)關(guān)外，也可向與開(kāi)具決定書(shū)機(jī)關(guān)同級(jí)的人民政府提起復(fù)議。受理行政復(fù)議的主體機(jī)關(guān)不一致，導(dǎo)致裁決復(fù)議權(quán)分散。而行政復(fù)議人則需做“選擇題”，下意識(shí)權(quán)衡去何種部門(mén)的“利弊得失”，既不利于行政復(fù)議的時(shí)效性，又使得行政復(fù)議權(quán)不集中。分散開(kāi)的受理權(quán)自然需要更多的科室受理、更多的人員提供，造成在受理行政復(fù)議機(jī)關(guān)主體上的無(wú)效行為時(shí)有發(fā)生。

二是在執(zhí)法者向被執(zhí)行人告知行政復(fù)議程序時(shí)，存在“格式化”現(xiàn)象。行政程序法中要求：在行政主體向行為人出具處罰決定書(shū)、告知書(shū)后，應(yīng)當(dāng)向被執(zhí)行人告知其享有的法律救濟(jì)程序，即行政復(fù)議程序。在實(shí)際操作中，行政主體在告知程序中，存在念文稿、“走過(guò)場(chǎng)”現(xiàn)象，將當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)了解的法律救濟(jì)程序“格式化”般告知，如：在60日內(nèi)可向我上級(jí)機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議，半年內(nèi)向法院提起行政訴訟。至于具體是何行政機(jī)關(guān)、何地區(qū)何種級(jí)別的法院并未詳細(xì)告知，行為人僅靠了解到的這些信息無(wú)法準(zhǔn)確、快速找到受理自己行政復(fù)議的部門(mén)機(jī)構(gòu)，由于這種無(wú)效告知行為影響，行為人需要二次或數(shù)次找尋受理自己行政復(fù)議行為的機(jī)構(gòu)，既不利于行政主體的公信力提升，又降低了行為人申請(qǐng)行政復(fù)議過(guò)程的效率。

三是受理行政復(fù)議的人員并非專(zhuān)人專(zhuān)位。隨著法制社會(huì)的推進(jìn)，我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議程序制度，對(duì)行政復(fù)議受理人員的能力要求越發(fā)嚴(yán)格?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》等規(guī)定，2018年起，首次擔(dān)任政府機(jī)關(guān)行政復(fù)議、行政審批人員，應(yīng)當(dāng)通過(guò)司法考試。法考的含金量高，通過(guò)率低，每個(gè)行政機(jī)關(guān)均配備一名專(zhuān)職負(fù)責(zé)行政復(fù)議人員難度大，人員配備明顯不足導(dǎo)致行政復(fù)議工作效率達(dá)不到預(yù)期水平。

四是存在行政復(fù)議影響的“評(píng)分制度”。各級(jí)政府機(jī)關(guān)部門(mén)在受理行政復(fù)議案件時(shí)，以公安機(jī)關(guān)為例，若行為人復(fù)議通過(guò)，對(duì)辦案民警執(zhí)法考核存在一定影響。該制度可以認(rèn)為是提醒辦案人“防患于未然”，從根源上不出紕漏，便不會(huì)出現(xiàn)行政復(fù)議申請(qǐng)行為。但是一旦確實(shí)是辦案人自身對(duì)案件分析有誤、證據(jù)收集不足等造成對(duì)行為人的行政處罰有失偏頗，行為人提起復(fù)議，在復(fù)議機(jī)構(gòu)對(duì)該案件進(jìn)行復(fù)核時(shí)，由于“評(píng)分制度”影響，國(guó)家對(duì)相關(guān)人員追責(zé)力度愈發(fā)增大，若行政復(fù)議通過(guò)，對(duì)辦案人會(huì)造成一定負(fù)面影響。

五是行為人存在“撞大運(yùn)式”的心態(tài)申請(qǐng)復(fù)議。我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度只規(guī)定了政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，對(duì)行為人并未做明顯約束。而申請(qǐng)行政復(fù)議，除去時(shí)間成本外，無(wú)需任何其他投入。故而存在部分行為人“撞大運(yùn)式”申請(qǐng)行政復(fù)議，該現(xiàn)象大多出現(xiàn)在處以罰金的行政處罰行為上。這一部分行為人在面對(duì)執(zhí)法者時(shí)，對(duì)自身違法行為并無(wú)有效申訴辯解言辭，但申請(qǐng)行政復(fù)議又無(wú)需投入其他成本，便在收取到處罰決定書(shū)之后，到開(kāi)具決定書(shū)的法制部門(mén)申請(qǐng)復(fù)議。申請(qǐng)復(fù)議的理由千奇百怪，若復(fù)議僥幸通過(guò)，便可免除罰金處罰，有人通過(guò)自媒體渠道、微信群等傳播速率高、傳播范圍廣的方式，散發(fā)此類(lèi)信息“顯擺”自己逃避處罰行為，會(huì)誤導(dǎo)更多行為人效仿此種方式，對(duì)本就緊張的復(fù)議機(jī)構(gòu)資源造成不必要的損耗。

行政復(fù)議中的無(wú)效行為如何有效規(guī)避

第一，集中行政復(fù)議主體。我國(guó)目前除山東外，行為人提出行政復(fù)議均可選擇不同部門(mén)申請(qǐng)。主體不統(tǒng)一，導(dǎo)致行政復(fù)議權(quán)利分散，拖慢行政復(fù)議進(jìn)程?？尚Х鲁晒υ圏c(diǎn)省份，除了國(guó)家安全機(jī)關(guān)外，將行政復(fù)議權(quán)交由各級(jí)政府部門(mén)履行，各級(jí)單位的執(zhí)行機(jī)關(guān)不再受理行政復(fù)議申請(qǐng)。行政復(fù)議權(quán)利集中、復(fù)議機(jī)構(gòu)部門(mén)厘清，既能減輕執(zhí)行機(jī)構(gòu)工作壓力，又能提升行政復(fù)議工作速率。

第二，作出行政決定后，要對(duì)執(zhí)法告知做嚴(yán)格要求。在行政主體作出行政處罰、行政決定之后，要保證行政主體向行政行為人明確、詳細(xì)告知其可申請(qǐng)行政復(fù)議的流程。包括法律允許的最后提起申請(qǐng)期限、受理該行政復(fù)議行為的部門(mén)機(jī)構(gòu)名稱(chēng)及準(zhǔn)確地址。同時(shí)在開(kāi)具的行政處罰決定書(shū)、告知書(shū)的末尾，明確標(biāo)注提起行政復(fù)議、行政訴訟的方式，做到信息公開(kāi)、權(quán)利對(duì)等，使行為人在申請(qǐng)行政復(fù)議過(guò)程中，能夠“找對(duì)門(mén)、走對(duì)路”，縮短行政復(fù)議流程前期所需要的時(shí)間，提升處理效率。

第三，優(yōu)化負(fù)責(zé)行政復(fù)議工作人員隊(duì)伍水平?，F(xiàn)行法律要求，從事行政復(fù)議的工作人員需考取相關(guān)資質(zhì)，這對(duì)行政復(fù)議制度完善、推進(jìn)法治建設(shè)具有積極影響。對(duì)各級(jí)政府機(jī)關(guān)加強(qiáng)法治培訓(xùn)，尤其針對(duì)行政復(fù)議工作人員，要定期進(jìn)行鍛煉考核，旨在使其擁有過(guò)硬的業(yè)務(wù)素質(zhì)，優(yōu)中擇優(yōu)，避免在行為人申請(qǐng)復(fù)議時(shí)，因?yàn)樾姓?fù)議工作者的自身能力欠缺，出現(xiàn)明知行政主體所作出的處罰、決定合理合法，卻無(wú)法將法律法規(guī)講解透徹，無(wú)法使得當(dāng)事人對(duì)其所受的處罰、決定心服口服。

第四，允許存在“執(zhí)法容錯(cuò)率”。政府部門(mén)可對(duì)自身的追責(zé)模式做出修改，改變“一刀切”，如果一出現(xiàn)復(fù)議通過(guò)的現(xiàn)象就均問(wèn)責(zé)當(dāng)事工作人員，一定程度上會(huì)打擊政府機(jī)關(guān)執(zhí)行人員的工作積極性。因此，不應(yīng)對(duì)出現(xiàn)復(fù)議通過(guò)的執(zhí)行人員一律啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制。可結(jié)合實(shí)際情況，由于執(zhí)行對(duì)象千變?nèi)f化，“容錯(cuò)率”的存在，既能保證執(zhí)行人員在執(zhí)行過(guò)程中不必膽戰(zhàn)心驚、瞻前顧后，又能保證在行為人提起復(fù)議程序階段，復(fù)議機(jī)構(gòu)不必考慮因問(wèn)責(zé)機(jī)制對(duì)執(zhí)行者造成的負(fù)面影響而作出不合理的判決決定。

第五，對(duì)行政行為人做好宣傳教育工作。由于行政復(fù)議法中對(duì)行為人并無(wú)約束，只對(duì)行政決定的執(zhí)法者有著一定影響，導(dǎo)致了一部分行為人即使對(duì)自身違法行為無(wú)異議，也去申請(qǐng)履行行政復(fù)議程序。行政復(fù)議的無(wú)成本、高時(shí)效性，對(duì)于心存僥幸的行為人來(lái)講，用少許的時(shí)間成本便可免除或減輕行政處罰，是值得一“搏”的。然而，行政復(fù)議機(jī)制是國(guó)家法律規(guī)定的法律救濟(jì)程序，不是因?yàn)橹饔^上想逃避處罰而可肆意妄為的工具，要對(duì)行為人切實(shí)做好宣傳教育工作，從而規(guī)避此種浪費(fèi)公共法律資源的無(wú)效復(fù)議行為。

（作者為河南社會(huì)主義學(xué)院講師）

【參考文獻(xiàn)】

①姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京：北京大學(xué)出版社，2015年。

②周漢華：《行政復(fù)議司法化：理論、實(shí)踐與改革》，北京：北京大學(xué)出版社，2005年。

責(zé)編/孫娜 美編/楊玲玲

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