【摘要】基層公務(wù)員群體中普遍存在著異地調(diào)動(dòng)難問題，解決基層公務(wù)員異地調(diào)動(dòng)難需處理好基層公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定與流動(dòng)的辯證關(guān)系?；诒３只鶎庸珓?wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定和基層公共管理的有效開展需求，必須限制基層公務(wù)員隨意調(diào)動(dòng)、頻繁調(diào)動(dòng)。但是，基層公務(wù)員異地調(diào)動(dòng)難不利于公共部門人力資源優(yōu)化配置，而且使公務(wù)員交流制度這一關(guān)心和激勵(lì)公務(wù)員的制度規(guī)范被虛化。破解基層公務(wù)員異地調(diào)動(dòng)難，關(guān)鍵在于把握其中的平衡點(diǎn)。一方面，建立健全基層公務(wù)員異地調(diào)動(dòng)機(jī)制；另一方面，要建立健全對(duì)異地任職的基層公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】公務(wù)員 異地調(diào)動(dòng) 流動(dòng)機(jī)制 【中圖分類號(hào)】K828.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

從正式制度安排來看，基層公務(wù)員想實(shí)現(xiàn)異地調(diào)動(dòng)主要有兩種方式，即參加遴選考試和辦理調(diào)動(dòng)手續(xù)。但是，作為公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)部競爭性轉(zhuǎn)任和選拔方式的遴選考試競爭異常激烈，而比較煩瑣的調(diào)動(dòng)辦理流程使不少基層公務(wù)員“望而卻步”。于是，基層公務(wù)員群體中普遍存在著異地調(diào)動(dòng)難問題。

解決基層公務(wù)員異地調(diào)動(dòng)難需處理好基層公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定與流動(dòng)的辯證關(guān)系。基于保持基層公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定和基層公共管理的有效開展需求，必須限制基層公務(wù)員隨意調(diào)動(dòng)、頻繁調(diào)動(dòng)。比如，新招錄、剛剛轉(zhuǎn)正的公務(wù)員要調(diào)動(dòng)離開，不僅會(huì)抬高原單位用人成本，也不利于工作的承接和延續(xù)。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、工作艱苦的基層在人才爭奪戰(zhàn)中可能遭遇“馬太效應(yīng)”。如果調(diào)動(dòng)失序，必然會(huì)加劇當(dāng)?shù)毓珓?wù)員隊(duì)伍失血問題。但是，從流動(dòng)角度看，結(jié)束異地分居生活，實(shí)現(xiàn)事業(yè)與家庭、工作與生活的平衡，始終是異地就職基層公務(wù)員的心中向往。一方面，因?yàn)榉蚱揲L期分居兩地，子女撫養(yǎng)、老人贍養(yǎng)、缺少家庭陪伴等問題，使得異地任職的基層公務(wù)員有著一般人無法理解的苦衷和無奈；另一方面，基層公務(wù)員異地任職面臨著“身處異地的孤獨(dú)感”而難以融入，既缺乏歸屬感又面臨著“上升空間有限且難度大”的擠壓。這些都增加了一些基層公務(wù)員的心理負(fù)擔(dān)，使異地公務(wù)員的工作熱情邊際遞減。

基層公務(wù)員異地調(diào)動(dòng)難在何處

一方面，參加公務(wù)員遴選考試實(shí)現(xiàn)異地調(diào)動(dòng)不容易。作為公務(wù)員隊(duì)伍中“二次擇優(yōu)”的制度創(chuàng)新，公務(wù)員遴選考試是地(市)級(jí)以上國家機(jī)關(guān)從下級(jí)國家機(jī)關(guān)公開擇優(yōu)選拔和調(diào)任公務(wù)員的主要方式，通過建立縱向跨機(jī)關(guān)層級(jí)、橫向跨部門（系統(tǒng)）的交錯(cuò)式選人用人渠道，暢通了基層公務(wù)員的上行通道，部分解決了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍來源比較單一、經(jīng)歷比較簡單、素質(zhì)結(jié)構(gòu)不盡合理等突出問題，有助于優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。對(duì)于那些發(fā)現(xiàn)崗位工作與預(yù)期差距較大而造成心理落差，以及想夫妻團(tuán)聚或回到父母身邊的基層公務(wù)員而言，公務(wù)員遴選考試可謂一條可行且比較公平公正的異地調(diào)動(dòng)通道。但是，作為大部分基層公務(wù)員晉升的一種主要途徑，公務(wù)員遴選考試門檻高、條件要求高、名額有限，基本上會(huì)有年齡、最低工作年限、地域等限制。同時(shí)，由于一些用人機(jī)關(guān)面臨著“編制緊張”，對(duì)于那些想從各個(gè)縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)入市區(qū)的基層公務(wù)員，必然面臨著異常激烈的競爭。此外，一些基層黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)基于“愛惜人才”“穩(wěn)定隊(duì)伍”等考慮，往往并不支持單位里的基層公務(wù)員參加遴選考試。

另一方面，辦理異地調(diào)動(dòng)手續(xù)更難。為了培養(yǎng)、鍛煉國家公務(wù)員，推進(jìn)廉政建設(shè)發(fā)展，增長國家公務(wù)員才干，提高政府工作效能，《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定：公務(wù)員可以通過調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職的方式實(shí)現(xiàn)內(nèi)部交流。公務(wù)員交流制度有助于通過適當(dāng)調(diào)整在職公務(wù)員工作和職位，使其聰明才智、潛能得到最大程度發(fā)揮，達(dá)到人與事的最佳結(jié)合，從而提高工作質(zhì)量和工作效率；同時(shí)，這一制度規(guī)范能夠幫助那些背井離鄉(xiāng)的基層公務(wù)員解決遠(yuǎn)離家庭、父母等面臨的“忠孝難兩全”之困境，從而使他們能夠全身心地投入到工作中去。但是在實(shí)踐運(yùn)行中，基層公務(wù)員要實(shí)現(xiàn)異地調(diào)動(dòng)，必須滿足三個(gè)基本條件：第一，原用人單位批準(zhǔn)調(diào)動(dòng)；第二，擬調(diào)入單位有空缺崗位；第三，辦理正式調(diào)動(dòng)手續(xù)需要加蓋各個(gè)單位印章。事實(shí)上，異地調(diào)動(dòng)需要的手續(xù)極其復(fù)雜，人事關(guān)系轉(zhuǎn)移涉及不同地區(qū)的多個(gè)不同部門，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會(huì)導(dǎo)致調(diào)任擱淺。特別是基層普遍面臨著“事務(wù)繁雜而人手緊缺”，基層公務(wù)員想要真正實(shí)現(xiàn)異地調(diào)動(dòng)比較困難。具體而言，首先，基層公務(wù)員面臨著在異地找到合適崗位且愿意接收的“信息搜尋”“溝通”等居高不下的成本壓力；其次，基層公務(wù)員異地調(diào)動(dòng)不僅需要編辦、黨委組織部過會(huì)研究，而且需要當(dāng)?shù)胤止苋耸碌狞h政領(lǐng)導(dǎo)同意，冗雜的操作環(huán)節(jié)不僅會(huì)使運(yùn)作過程充滿著“不確定性”“復(fù)雜性”“隨機(jī)性”，也使辦理者望而卻步。

基層公務(wù)員異地調(diào)動(dòng)難的原因探析

首先，由于城鄉(xiāng)、區(qū)域、部門、行業(yè)、身份、相關(guān)管理制度等的束縛，導(dǎo)致公務(wù)員難流動(dòng)。近年來，一些制約公務(wù)員橫向流動(dòng)的不利因素正在隨著全面深化改革而逐步減少，但是戶籍、身份、學(xué)歷、人事關(guān)系等仍在客觀上限制著公務(wù)員橫向流動(dòng)。在縱向?qū)用嫔?，在職公?wù)員崗位領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)少，導(dǎo)致縱向晉升流動(dòng)也非常困難。至于基層公務(wù)員向體制外流動(dòng)，附加在公務(wù)員身份上的職務(wù)職級(jí)、工資福利、職稱、編制等往往成為無法釋懷的“后顧之憂”。

其次，基層公務(wù)員交流機(jī)制不完善。目前，根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》，基層公務(wù)員可以調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉方式在公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)部交流，也可以在與國有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體中從事公務(wù)的人員交流。但從具體運(yùn)作實(shí)踐來看，大多集中在地市級(jí)以上的國企和黨政機(jī)關(guān)之間，基層公務(wù)員通過交流實(shí)現(xiàn)異地調(diào)動(dòng)的可謂鳳毛麟角。一方面，相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善，不能有效保障基層公務(wù)員交流機(jī)制的正常運(yùn)行。在實(shí)踐中，基層公務(wù)員異地交流仍然以傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)簽字調(diào)動(dòng)為主，未形成制度。另一方面，不同層級(jí)之間公務(wù)員雙向交流的壁壘還沒有打破，有的基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)公務(wù)員交流工作的認(rèn)識(shí)還存在局限性等。甚至一些地方，掌握了交流提名權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)基于“避免人才損失”乃至“一己之私”而限制基層公務(wù)員交流。

最后，基層公務(wù)員異地調(diào)動(dòng)機(jī)制不健全。一方面，公務(wù)員交流有基本的法律規(guī)范，但始終缺乏完備的基層公務(wù)員異地調(diào)動(dòng)機(jī)制。具體體現(xiàn)在：一是不同地區(qū)在公務(wù)員管理的政策方面可能存在差異，導(dǎo)致地區(qū)間調(diào)動(dòng)機(jī)制不對(duì)接。雖然有一些地區(qū)出臺(tái)了基層公務(wù)員異地調(diào)動(dòng)政策，但缺乏政策整合依然使地區(qū)間與部門間存在差異，最終某地區(qū)或某部門的政策只能輻射本地本部門而無法對(duì)接外地。二是“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)下的組織間橫向聯(lián)系弱化導(dǎo)致基層公務(wù)員實(shí)現(xiàn)異地調(diào)動(dòng)的溝通成本相對(duì)較高，基層公務(wù)員異地調(diào)動(dòng)中很難找到人崗適配的接收單位。三是基層公務(wù)員辦理調(diào)動(dòng)手續(xù)涉及的層級(jí)、部門多，程序煩瑣，溝通協(xié)調(diào)成本居高不下。四是單向流動(dòng)多而雙向交流少。由于區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，縱向?qū)蛹?jí)之間環(huán)境條件與發(fā)展空間差異明顯，交流勢必導(dǎo)致那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好、環(huán)境條件較好的單位滿員，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差、環(huán)境條件較差的單位嚴(yán)重空崗。另一方面，基層一些地方條件艱苦、待遇不高，客觀存在著“人心不穩(wěn)”“人心思走”的情況。一些地區(qū)擔(dān)心一旦開了調(diào)動(dòng)的“口子”，會(huì)加劇基層公務(wù)員流失、不利于基層公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定，因此便出現(xiàn)了當(dāng)?shù)厝耸虏块T或領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)行“卡人”現(xiàn)象，一些偏遠(yuǎn)地區(qū)甚至凍結(jié)人事調(diào)動(dòng)。于是，有的基層公務(wù)員與妻兒相隔幾千里、家鄉(xiāng)父母生病需要照顧，也只能“執(zhí)手相看淚眼”。

破解基層公務(wù)員異地調(diào)動(dòng)難的對(duì)策

破解基層公務(wù)員異地調(diào)動(dòng)難，關(guān)鍵在于把握其中的平衡點(diǎn)。一方面，建立健全基層公務(wù)員異地調(diào)動(dòng)機(jī)制。首先，要暢通公務(wù)員流動(dòng)機(jī)制。公務(wù)員合理有序流動(dòng)，是公務(wù)員隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)新陳代謝、增強(qiáng)生機(jī)和活力的重要途徑。為此，應(yīng)該完善相關(guān)機(jī)制：一是完善有序流動(dòng)機(jī)制。必須以黨管干部為前提，以法規(guī)制度作保障，做到基層公務(wù)員“流”有正確方向、“動(dòng)”有法律規(guī)章。二是架設(shè)有序流動(dòng)橋梁。完善公務(wù)員職位分類管理，建立黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、和社會(huì)各類人才相貫通的職位評(píng)價(jià)體系和職業(yè)間崗位參照體系，搭建人才資源有序流動(dòng)的立交橋。三是緩解流動(dòng)之憂。要全面深化改革戶籍制度、身份制度、檔案管理制度、薪酬福利制度，完善社會(huì)保障制度等，減少人才有序有效流動(dòng)的阻礙。

其次，暢通基層公務(wù)員流動(dòng)渠道，完善基層公務(wù)員異地調(diào)動(dòng)的相關(guān)制度性安排。通過定期遴選、簡化調(diào)動(dòng)流程等方式，把解決基層公務(wù)員兩地分居問題作為關(guān)心關(guān)愛基層公務(wù)員的重要措施，按照既體現(xiàn)人文關(guān)懷又促進(jìn)實(shí)際工作的原則，做好基層公務(wù)員動(dòng)態(tài)管理。一是堅(jiān)持合理流動(dòng)原則，積極提倡、鼓勵(lì)和支持異地就職公務(wù)員向艱苦貧困地區(qū)和基層調(diào)動(dòng)，避免形成偏遠(yuǎn)落后地區(qū)基層公務(wù)員失血問題。為此，要完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)，在工資待遇、職務(wù)晉升、職稱評(píng)定、成長平臺(tái)等方面向基層一線進(jìn)行傾斜，同時(shí)加大住房保障、醫(yī)療保健、子女入學(xué)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入，積極改善基層環(huán)境，鼓勵(lì)和引導(dǎo)公務(wù)員向基層一線流動(dòng)。二是把異地調(diào)動(dòng)與人才引進(jìn)工作有機(jī)結(jié)合。如各地相繼出臺(tái)了“高層次人才引進(jìn)計(jì)劃”“在外就職公務(wù)員回鄉(xiāng)計(jì)劃”，讓很多異地任職的基層公務(wù)員，特別是夫妻雙方分隔兩地、獨(dú)生子女和父母分隔兩地的調(diào)動(dòng)多了一種可能。三是要完善基層公務(wù)員流動(dòng)長效機(jī)制。要暢通基層公務(wù)員流動(dòng)渠道和流動(dòng)機(jī)制，給基層異地公務(wù)員調(diào)動(dòng)提供更多機(jī)會(huì)。應(yīng)建立全國性基層公務(wù)員調(diào)動(dòng)意向信息平臺(tái)，推動(dòng)符合條件者相互對(duì)調(diào)；結(jié)合實(shí)際情況完善相應(yīng)制度措施，如欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間雙向流動(dòng)的“硬杠杠”、基層與機(jī)關(guān)之間掛職交流的各項(xiàng)制度、企事業(yè)單位與黨政部門之間跨領(lǐng)域任職規(guī)定等，并出臺(tái)相應(yīng)的配套措施以規(guī)范流動(dòng)單位之間的銜接以及流動(dòng)時(shí)公務(wù)員的管理、考核、提拔使用等。

另一方面，要建立健全對(duì)異地任職的基層公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制。基層黨政機(jī)關(guān)通過人盡其才、關(guān)心激勵(lì)等方式，為異地任職公務(wù)員提供干事創(chuàng)業(yè)舞臺(tái)、為其家人提供就業(yè)入學(xué)等便利，激發(fā)基層公務(wù)員扎根異地建設(shè)的積極性、主動(dòng)性。首先，從物質(zhì)和精神兩個(gè)層面關(guān)愛異地任職的基層公務(wù)員，讓他們在異地干得安心、順心，匯聚更多幸福感與獲得感。物質(zhì)層面，要為身處異地的基層公務(wù)員工作生活提供力所能及的便利。比如，從提高基層公務(wù)員福利待遇、適當(dāng)給予異地公務(wù)員來往交通費(fèi)用報(bào)銷等方面入手，有效提升其“獲得感”“幸福感”。精神層面，對(duì)深處異地他鄉(xiāng)的基層公務(wù)員在日常工作中多關(guān)懷、在細(xì)節(jié)處多留意、在生活中多關(guān)照，營造安全感、信任感、歸屬感。例如，逢年過節(jié)給予異地公務(wù)員體貼關(guān)懷、經(jīng)過調(diào)休方式增加異地公務(wù)員回家團(tuán)聚時(shí)間等。其次，拓寬異地任職的基層公務(wù)員“上升”通道，打破“論資排輩”潛規(guī)則，建立“重能力、重實(shí)績、重公認(rèn)”的“五湖四海”選拔機(jī)制，讓他們在異地同樣能實(shí)現(xiàn)職業(yè)規(guī)劃和職業(yè)抱負(fù)。通過“職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤”的“雙梯制”晉升體制改革，以報(bào)償那些真正埋頭干實(shí)事的基層公務(wù)員。在提拔任用公務(wù)員時(shí)，把基層工作經(jīng)歷作為重要依據(jù)并對(duì)基層工作經(jīng)歷年限作出明確規(guī)定，對(duì)缺少基層工作經(jīng)歷或經(jīng)歷年限不足者一律不予提拔使用。最后，公開遴選基層公務(wù)員向異地任職者傾斜。中央、省、市各級(jí)黨政機(jī)關(guān)應(yīng)加大推行公開遴選異地任職的基層公務(wù)員傾斜力度，既有助于解決異地任職的基層公務(wù)員面臨的“工作與生活、事業(yè)與家庭失衡”之苦，又有助于讓更多在異地工作出色的基層優(yōu)秀公務(wù)員能夠到更高層次平臺(tái)上發(fā)揮積極作用。

（作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院、中山大學(xué)新華學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

① 張海源：《公務(wù)員流動(dòng)分析》，《人力資源管理》，2018年第3期。

②貢世康、杜曉輝：《淺析我國基層公務(wù)員交流制度》，《法制與社會(huì)》，2017年第25期。

③上官酒瑞：《基層公務(wù)員需要怎樣的上升通道》，《新聞晨報(bào)》，2015年1月23日。

責(zé)編/李一丹 美編/王夢雅

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。