摘 要：正確認識與把握當前可能存在的“因疫致貧、因疫返貧”風險，是確保高質量完成脫貧攻堅任務的內在要求。這一風險主要源自于全力應對疫情下，部分地區(qū)經濟社會發(fā)展重點、資源配置、管理策略等發(fā)生轉變，以及扶貧計劃實施受阻?；诖?，一方面，要在觀念上對“因疫致貧、因疫返貧”風險予以重視；另一方面，要通過統(tǒng)籌資源配置、適時調整策略、補齊農村短板等行之有效的治理策略，對風險進行系統(tǒng)性防范治理。
關鍵詞：因疫致貧 因疫返貧 風險因素 貧困治理
【中圖分類號】F04 【文獻標識碼】A
進入2020年后，我國面臨著完成脫貧攻堅任務以及應對新冠肺炎疫情的雙重挑戰(zhàn)。疫情發(fā)生后，我國通過對新冠肺炎患者的診療費用醫(yī)保報銷和政府財政補助等途徑，以最大限度減輕感染者及其家庭經濟負擔。但疫情對經濟社會發(fā)展以及脫貧攻堅的不利影響仍然客觀存在，且不可忽視。在確保如期實現全面小康的目標背景下，“因疫致貧、因疫返貧”風險尤其要引起高度重視。
在我國脫貧攻堅的關鍵時期，2020年中央1號文件《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》作出了“鞏固脫貧成果防止返貧”的特別要求。2020年2月23日，習近平總書記在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發(fā)展工作部署會議上特別指出，“要加快建立健全防止返貧機制，對因疫情或其他原因返貧致貧的，要及時落實幫扶措施，確保基本生活不受影響”。[1]在3月6日召開的決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上，習近平總書記再次強調，“要做好對因疫致貧返貧人口的幫扶，密切跟蹤受疫情影響的貧困人口情況”。[2]
在學理意義上，風險意味著某一事件發(fā)生的較高概率或可能性。在傳統(tǒng)自然災害風險及戰(zhàn)爭風險相關研究的基礎上，近年來，很多學者對由疾病及市場等因素帶來的風險展開了新的研究，并將其稱之為新風險。英國學者彼得·泰勒-顧柏提出，“成功地處理新風險越來越重要，特別是對于較弱勢群體，因為新風險涉及到更多的人，如果不能有效處理這些風險，對貧困、不平等以及未來生活將產生重大影響”。[3]新冠肺炎疫情在客觀上對人們的日常生活和工作都帶來了一定的風險，在扶貧方面尤為突出。
印度著名學者阿馬蒂亞·森曾提出，貧困的根本問題是權利貧困和基本能力的剝奪，表現為過早死亡、嚴重的營養(yǎng)不良、疾病流行以及其他方面的失敗等。[4]疾病對貧困的影響通常是直接的，它不僅會增加家庭經濟支出，而且會制約貧困者就業(yè)增收能力的提升與機會的獲得。針對疫情可能帶來的脫貧返貧風險，我國已有地方采取了一定措施。據報道，湖北省對所有新冠肺炎確診貧困人口，按每人1萬元幫扶資金的標準補貼。[5]目前武漢出臺就業(yè)扶貧十項舉措，以促進貧困者的就業(yè)脫貧。但如何正確認識這種風險并進行針對性、統(tǒng)籌性的治理，尚需進一步的分析研究。
可能引發(fā)“因疫致貧、因疫返貧”的風險因素
風險既是一種客觀存在，又是一種認知、評估和識別。對于貧困而言，需要多種維度和多種因素綜合進行解釋分析。[6]對“因疫致貧、因疫返貧”的風險認識亦需如此。
思想認知因素。思想認識在一定程度上直接影響和決定人的行為。在全力應對疫情的情況下，個體尤其是地方管理者在主觀上很容易產生“將應對疫情作為壓倒一切的首要任務”的認識，從而可能淡化對包括脫貧攻堅在內的其他任務的重視程度，進而產生懈怠行為。這種松懈不僅會影響脫貧攻堅的預期進程，而且很可能使既有的扶貧項目或計劃陷入停滯、半途而廢，從而增大“因疫致貧、因疫返貧”的風險。
資源配置因素。包括人力、物力、財力及時間精力等資源的投入及配置方式，直接影響了資源運用的實際績效。在全力應對疫情的情況下，資源配置勢必要向相關領域傾斜。如河北省2020年2月發(fā)布的《關于深化農村地區(qū)新冠肺炎疫情排查防控工作的若干措施》規(guī)定，村“兩委”要組織一支至少5人的專門隊伍，分小組開展設卡、巡邏、隔離、執(zhí)勤等工作。以上這些措施具有必要性，但也應看到，村“兩委”的資源通常都是有限的，如果缺乏正確的統(tǒng)籌觀念，很可能會打破既有的資源安排計劃與部署而顧此失彼，也勢必會影響既定扶貧工作中其他資源的投入，進而影響扶貧脫貧質量。在強大的脫貧考核壓力下，又會使違背扶貧初衷的“數字脫貧”[7]問題更為突出。
管理策略因素。管理策略涉及到政府在完成各項復雜工作、任務時所確定的具體目標，以及為完成預定目標而采取的具體方式、步驟及績效評價的思路方法等。在全力應對疫情的情況下，政府管理策略的核心主要基于有效防控疫情而確定，為實現此目標甚至需要采取一些非常措施，如控制人員流動，一些疫情較嚴重的農村地區(qū)甚至會采取完全封閉管理等強制措施。在這種情況下，正常農業(yè)生產及外出務工無疑會受到一定影響。同時，不少地方實行鄉(xiāng)、村一級抓一級，屬地管理、層層壓實的管理措施，并要求快查快處疫情防控中的不落實行為。這就容易使當前的績效考核中出現過度重視疫情的防范效果，而忽視對脫貧攻堅任務完成情況的嚴格細化考核的情況，從而給如期高質量完成脫貧攻堅任務帶來一定難度。
因疫情造成的扶貧計劃實施受限因素。疫情對經濟層面，尤其是產業(yè)發(fā)展與務工就業(yè)帶來的不利影響，也會使扶貧計劃實施受到限制或制約。在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上，習近平總書記指出，疫情對脫貧攻堅的影響主要表現在外出務工受阻、產業(yè)扶貧困難、扶貧項目停工及幫扶工作受到影響等方面。[2]這些影響可能是暫時的，也可能是長期性的。例如，一旦貧困家庭中有成員感染新冠肺炎，繼而就可能面臨勞動力缺失，家庭收入減少，高齡失能老人、幼齡兒童、殘障人士無人照看等問題。在此情形下，貧困家庭的兜底扶貧需求尤其迫切。
“因疫致貧、因疫返貧”風險化解治理之道
對于當前可能存在的“因疫致貧、因疫返貧”風險既需要在觀念上予以重視，更需要有行之有效的治理策略。習近平總書記在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時強調，“黨中央確定的各項任務目標都要完成。疫情特別嚴重的地區(qū)要集中精力抓好疫情防控工作，其他地區(qū)要在做好防控工作的同時統(tǒng)籌抓好改革發(fā)展穩(wěn)定各項工作，特別是要抓好涉及決勝全面建成小康社會、決戰(zhàn)脫貧攻堅的重點任務，不能有緩一緩、等一等的思想”。[8]在具體的實踐過程中，可從以下方面入手：
在應有風險意識下積極探尋治理之策
一方面應破除扶貧可緩、可等或可變通等不正確觀念；另一方面應強化“因疫致貧、因疫返貧”風險意識，并通過評估加以具體化，以作為風險治理決策的重要依據。在這一過程中，需要有針對性地開展教育，使各個扶貧參與主體形成正確的風險認知。同時，要樹立完全能夠戰(zhàn)勝困難和成功治理風險的堅定信心，既不能回避問題，也不能被問題和困難嚇倒，而是要通過更多的實地調研對風險進行客觀的分析判斷，積極尋求有效的治理策略與方法。例如，對返貧或出現脫貧新困難的貧困者要進行針對性幫扶，用活、用足社會救助與扶貧開發(fā)政策解決實際問題。同時，繼續(xù)按照深化扶志扶智，激發(fā)貧困人口內生動力的政策精神，幫助貧困人口樹立自身的風險觀念和主體觀念，形成長效脫貧的觀念保障。
以統(tǒng)籌優(yōu)化配置實現資源運用協同效應
一方面，需要結合疫情防控工作進程及成果保障需求，繼續(xù)進行必要的資源投入，防止疫情在個別地區(qū)出現反復；另一方面，隨著疫情逐步得到控制與好轉，應統(tǒng)籌資源分配, 提升資源安排的公平與效率，發(fā)揮資源運用的協同效應，確保必要的人力、物力和時間精力用于高質量完成脫貧攻堅任務。此外，還要全力支持和組織推動參與脫貧攻堅的特色企業(yè)復工復產。為此，一是要重視勞務輸出地和輸入地的精準對接，幫助貧困勞動力有序返崗，支持扶貧龍頭企業(yè)、扶貧車間盡快復工，吸納當地就業(yè)。[1]二是要加大金融支持力度，給予一定的優(yōu)惠政策，防范受疫情沖擊的特色企業(yè)出現資金鏈斷裂的現象。三是要加大企業(yè)復產用工的保障力度，解決好相關企業(yè)用工難、用工貴問題。四是要強化對困難群眾的兜底保障，努力克服疫情影響，切實保障基本民生。在有條件的地方可以適當提高價格臨時補貼標準，對患者特別是有親人罹難的家庭要重點照顧，安排好基本生活。[1]
適時調整策略以增強風險治理能力
習近平總書記在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時指出，這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結經驗、吸取教訓。要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力”。[8]應急治理能力在很大程度取決于能否針對具體問題，及時采取最合理的治理策略。無論是疫情還是扶貧任務，每天都在發(fā)生新的變化，需要適時調整策略，選擇最優(yōu)治理方案。因此，應在疫情防控與脫貧發(fā)展兩不誤的原則下，充分發(fā)揮各個地方的積極主動性和能動性，將不漏一戶、不落一人的疫情排查與貧困人群脫貧情況的細致排查有機結合，提升工作效率；疫情防控期間應注重簡化程序、下放審批權限。通過引入有效的激勵和懲罰機制，使基層干部將更多精力投入到疫情防控和脫貧攻堅第一線，并結合實際情況，不斷細化完善不作為、亂作為、不會干及不能干的干部責任承擔制度。
以疫情防治為契機加快補齊農村脫貧短板
應以此次疫情為契機，加快補齊農村脫貧攻堅中的短板和不足，進一步提升扶貧工作質量。具體包括：利用疫情排查機會，更加及時準確地收集此次疫情對扶貧家庭、個人、村莊及區(qū)域造成的經濟、勞動就業(yè)、身體、心理等方面的影響的具體信息及數據，為疫情信息共享和防控策略協調作出貢獻；準確把握參與扶貧的中小企業(yè)面臨的生產經營困難、延緩投資項目建設進度等問題，并根據實際情況，考慮將陷入困難的企業(yè)納入脫貧攻堅任務列表，給予必要的幫扶；針對這次疫情應對中暴露出來的農村公共衛(wèi)生安全、慢性疾病防治和環(huán)境治理等“貧病循環(huán)”問題，加大治理力度。通過加快鄉(xiāng)村醫(yī)務室建設，提高鄉(xiāng)村醫(yī)生待遇，促進農村公共衛(wèi)生體系建設等方式，更好為農村居民身體健康、生命安全保駕護航。補齊這些短板，無論對推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施還是農村扶貧長效機制建設，都是至關重要的。
【本文作者為華中科技大學社會學院教授】
注釋
[1]習近平：《在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發(fā)展工作部署會議上的講話》，新華網，http://www.xinhuanet.com/2020-02/23/c_1125616016.htm，2020年2月23日更新。
[2]習近平：《在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上的講話》，新華網，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-03/06/c_1125674559.htm，2020年3月6日更新。
[3][英]彼得·泰勒-顧柏編著，馬繼森譯：《新風險新福利：歐洲福利國家的轉變》，北京：中國勞動社會保障出版社，2010年，第7頁。
[4][印度]阿馬蒂亞·森，任賾、于真譯：《以自由看待發(fā)展》，北京：中國人民大學出版社，2012年，第98頁。
[5]《湖北：新冠肺炎確診貧困人口每人補助1萬元》，人民網，http://cq.people.com.cn/n2/2020/0323/c365403-33895593.html，2020年3月23日更新。
[6][英]安東尼·哈爾、[美]詹姆斯·梅志里著，羅敏、范酉慶等譯：《發(fā)展型社會政策》，北京：社會科學文獻出版社，2006年，第135-136頁。
[7]左成林：《警惕個別地區(qū)把全面脫貧變成數字脫貧》，《中國鄉(xiāng)村發(fā)現》，2018年第1期，第153-155頁。
[8]習近平：《在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話》，求是網，http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2020-02/15/c_1125572832.htm，2020年2月15日更新。
責編：臧雪文 / 羅 婷
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