【摘要】作為西方發(fā)達國家，意大利在面對新冠肺炎疫情這種重大公共安全危機時，既有西方文化結(jié)構(gòu)背后處理公共危機的方法印記，也不乏參考借鑒中國、新加坡等國的成功經(jīng)驗。意大利新冠肺炎疫情是全球化背景下的集體問題，在空間上呈現(xiàn)典型的傳染性沖突擴散模式。疫情“至暗時刻”既考驗也檢驗歐盟整體應(yīng)對公共突發(fā)事件能力、應(yīng)急響應(yīng)能力，給歐洲乃至世界帶來的影響深遠且復(fù)雜。

【關(guān)鍵詞】新冠肺炎疫情  意大利  歐洲    【中圖分類號】D5    【文獻標識碼】A

意大利是最早對新冠肺炎疫情作出反應(yīng)的國家之一，也是歐盟內(nèi)部最早宣布全國衛(wèi)生緊急狀態(tài)的國家，總理孔蒂于2020年1月31日信心十足夸口說：“意大利建立的預(yù)防體系是歐洲最嚴格的體系。”目前，意大利累計確診病例達13多萬例，其中死亡病例1.6萬多例，死亡率高達10%以上，遠高于全球平均水平。作為發(fā)達國家，意大利在2019年“全球健康安全指數(shù)”的“監(jiān)測疾病”“跨境應(yīng)對”兩項細則排名指數(shù)位列全球第一。然而在應(yīng)對本次新冠肺炎疫情中，意大利的表現(xiàn)卻并不如世界排名中那么優(yōu)秀，反而出現(xiàn)如此多的病例和高死亡率，原因究竟何在？本文力圖從歷史、現(xiàn)實國情以及歐盟等多視角加以梳理解答。

意大利傳染疫情歷史回望   

瘟疫歷史是一部人類災(zāi)難史。在意大利（古羅馬）漫長的歷史上，曾多次發(fā)生大的瘟疫災(zāi)害，一些重大流行傳染病也始于亞平寧半島。早在公元79年，在維蘇威火山爆發(fā)后，瘟疫迅速席卷了坎帕納平原，羅馬城內(nèi)大批的人死于致命瘟疫。意大利著名歷史學(xué)家塔西佗在《編年史》中說道：“羅馬城房屋內(nèi)堆滿了尸體，街道上到處都是殯儀的行列。”當(dāng)時的皇帝提圖斯也死于這場瘟疫。公元125年，在一次蝗災(zāi)之后，羅馬城瘟疫又一次暴發(fā)。教會歷史學(xué)家約翰見證了這次瘟疫：“尸體重疊著尸體，在角落里、街道上、庭院的門廊里以及教堂里腐爛。”公元165年，對羅馬帝國影響極為嚴重的“安東尼瘟疫”暴發(fā)，以天花為主要病毒的疫情席卷整個羅馬帝國，持續(xù)流行15年之久。這場瘟疫也拉開了羅馬帝國人口持續(xù)衰減的序幕，導(dǎo)致約500多萬人死亡在這場瘟疫，占全國人口的四分之一，兩位皇帝也不幸感染死去。隨后幾百年，天花病毒一直影響著羅馬帝國。公元250年暴發(fā)“西普里安瘟疫”、公元312年又暴發(fā)大瘟疫，這兩次瘟疫導(dǎo)致羅馬帝國日漸衰微。

14世紀中期，黑死病（鼠疫）作為一種烈性傳染病，肆虐歐洲。1347年9月，黑死病抵達歐洲的第一站——意大利南部西西里島的港口城市墨西拿，隨后又從意大利本土蔓延到西歐、北歐、俄羅斯和中東等地區(qū)。這場大瘟疫造成歐洲乃至人類歷史上的至暗時刻，大約2500萬人死亡，約占當(dāng)時歐洲人口的1/3，其中意大利受災(zāi)最為嚴重，而受災(zāi)最慘重的城市是佛羅倫薩，黑死病奪取80%的城市人口。

1629年10月，意大利米蘭又暴發(fā)鼠疫，米蘭成為名副其實的“恐怖之城”，當(dāng)時擁有13萬人口的米蘭，約一半人口6萬多人死于此次瘟疫。不久疫情傳播至威尼斯、那不勒斯、倫巴等北部城市，最終這場發(fā)源于米蘭的大瘟疫，共造成意大利28萬人死亡。

歷史上意大利暴發(fā)的瘟疫，一方面是因為隨著農(nóng)業(yè)社會發(fā)展，城市開始形成大規(guī)模的人口聚集。在意大利沒有實現(xiàn)國家統(tǒng)一之前，由零零散散的城市邦國組成，這些城邦位于地中海沿岸，大多是連接歐洲和世界各地的貿(mào)易通道，人口稠密且密集流動，容易成為瘟疫傳染的中介。另一方面，戰(zhàn)爭對瘟疫的流行影響十分巨大。早期羅馬帝國疆土的快速擴張，在新的地區(qū)贏得戰(zhàn)爭的同時，一些病菌也被帶回意大利本土，加之近代以前生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，醫(yī)療條件匱乏，很難開展有效的國際合作，導(dǎo)致瘟疫爆發(fā)。

意大利新冠肺炎疫情嚴重的原因

第一，意大利社會老齡化嚴重。根據(jù)意大利國家統(tǒng)計局年度政府通報資料顯示，截止2019年，意大利老齡人口接近1400萬，22.6%的人口都是65歲以上的老年人，高居歐盟第一，整體老齡化程度僅次于日本，位居全球第二。老年人免疫功能減弱，慢性病等基礎(chǔ)性疾病患病率高，是傳染病的易感人群和高危易發(fā)人群。而本次新冠肺炎疫情的危重患者中老年人居多，死亡率也最高。據(jù)意大利政府?dāng)?shù)據(jù)顯示，死者大多數(shù)年紀約在80至90歲，并且在檢測到新冠病毒感染之前，就已有嚴重的健康問題，包括癌癥或其他慢性疾病。

第二，經(jīng)濟發(fā)展不景氣影響公共醫(yī)療發(fā)展。疫情是否會擴散，取決于病毒傳播的速度和社會基本醫(yī)療體系的篩檢能力。2008年以來，意大利先后遭到國際金融危機、歐洲主權(quán)債務(wù)危機等沉重打擊，經(jīng)濟持續(xù)下滑，政府不得不削減財政預(yù)算，公共醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)預(yù)算也受到很大影響。最近5年，意大利有758家醫(yī)療機構(gòu)關(guān)門；2009年至今，醫(yī)生缺口是5.6萬人，護士缺口是5萬人。新冠肺炎確診人數(shù)的持續(xù)劇增給意大利醫(yī)療系統(tǒng)帶來極大壓力，醫(yī)護人員超負荷工作，醫(yī)院病床出現(xiàn)緊缺。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，本病需要ICU住院的重癥比例接近10-20%，病死率3-5%，容易誘發(fā)醫(yī)療資源的擠兌，出現(xiàn)病死率的快速上升。意大利目前病例數(shù)破萬，預(yù)估有2000例重癥，而全國的總ICU床位只有約5000張，重癥ICU資源已出現(xiàn)擠兌，很多患者只能在醫(yī)院走廊接受治療。醫(yī)療條件匱乏甚至導(dǎo)致意大利麻醉學(xué)和重癥監(jiān)護學(xué)會3月8日發(fā)布“臨床倫理學(xué)”建議，提出醫(yī)療人員應(yīng)將“更長的預(yù)期壽命”作為評估中優(yōu)先考慮的因素，而不一定需要按照“先到先得”原則來處理。也就是說，一旦醫(yī)療資源出現(xiàn)短缺，醫(yī)生很有可能會優(yōu)先救治年輕人，而老年人的生命則被放棄，西方人權(quán)捍衛(wèi)者的形象蕩然無存。

第三，聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)分權(quán)模式引發(fā)的央地關(guān)系失調(diào)成為意大利早期防疫乏力的重要原因之一。意大利是聯(lián)邦共和國，地方權(quán)力很大，中央政府相對羸弱，面對突發(fā)公共安全衛(wèi)生事件，各方利益較難協(xié)調(diào)，中央政府的政策在地方也較難落實。例如，疫情暴發(fā)后，中央政府與倫巴第大區(qū)政府在測試標準上出現(xiàn)較大分歧。大區(qū)政府認為無癥狀的人需檢測，并需要把無癥狀的陽性被試者算入確診患者的數(shù)據(jù)里。但中央政府援引世衛(wèi)組織的標準稱，由于無癥狀的人并非疫情加劇的主要原因，因此不需測試無癥狀者。中央和地方在關(guān)鍵防控時刻的分歧，互相指責(zé)對方不作為的行為導(dǎo)致防控錯失了窗口期。

第四，意大利多黨派共存的政黨制度使疫情應(yīng)對效率難以得到保障。意大利政府是多黨聯(lián)合執(zhí)政，在出臺一些政策的時候各黨派意見一時難以統(tǒng)一，效率大打折扣。在本次疫情暴發(fā)初期，一些反對黨人士就公開表達對政府作為的不滿，撕裂第一時間統(tǒng)一全國意識的可能性。意大利北部的倫巴第、威尼托大區(qū)長期由極右翼政黨“聯(lián)盟黨”掌權(quán)。2019年，“聯(lián)盟黨”黨魁、意大利民粹政客薩爾維尼被現(xiàn)任意大利總理孔特執(zhí)掌的新內(nèi)閣踢出執(zhí)政聯(lián)盟，雙方矛盾升級。疫情暴發(fā)之后，聯(lián)盟黨就開始向執(zhí)政黨孔特政府發(fā)難，薩爾維尼多次批評孔特“處理這次危機的方式是個災(zāi)難”， “沒有能力保護意大利人”，他“應(yīng)盡早辭職”。意大利議會政客們還為需不需要動員民眾戴口罩爭論不休，而大部分議員認為沒有發(fā)病癥狀的人不需要戴口罩。這種基于政黨利益的爭論，極大地延誤了疫情防控。

第五，意大利特有的生活風(fēng)俗文化為病毒的滋生提供了土壤。意大利人對于傳染病的固有認知和一貫的生活方式，導(dǎo)致未能很好地配合管控。意大利人很重視親情和友情，親人和朋友見面不僅會擁抱、施貼面禮，還有親吻面頰的習(xí)慣。此外，廣場文化也是意大利一個非常重要的民俗習(xí)慣。意大利人十分健談，而且特別喜歡到廣場上圍在一起聊天，客觀上為病毒傳播提供了條件。包括意大利在內(nèi)的很多西方民眾注重個人權(quán)益維護，崇尚自由，很多人認為，除了醫(yī)護人員，只有生病的人才需要戴口罩，沒病就不用戴口罩，繼續(xù)聚會、吃飯、聊天。而本次新冠肺炎存在潛伏期和無感癥狀，沒有恰當(dāng)?shù)谋Ｗo措施，后果會非常嚴重。

第六，無法從外界、特別是歐洲盟友那里獲得及時有效的援助，是意大利繼續(xù)身陷疫情泥潭的外部原因。由于這次疫情暴發(fā)突然，在感染人數(shù)加速增長狀態(tài)下，歐洲多國暴露不同程度的醫(yī)療人員不足、核酸檢測試劑和個人防護設(shè)備緊缺、公共可控經(jīng)費有限等問題。當(dāng)意大利嘗試通過歐盟民事防護機制向歐盟請求防護物資的支援時，包括德國在內(nèi)的大部分歐盟國家加強了對醫(yī)療器械的出口限制，回絕意大利請求。友邦們甚至還戲劇性地上演“搶口罩”“截物資”等，對歐盟的核心價值觀和公信力產(chǎn)生強烈沖擊。這種以國家私利為出發(fā)點的“自掃門前雪”行為導(dǎo)致意大利傳統(tǒng)慣性的以歐盟集體協(xié)調(diào)應(yīng)對的援助思維出現(xiàn)短路。

意大利應(yīng)對疫情的舉措

首先，確立首長負責(zé)制，成立以總理為核心主體和決策中樞的危機管理權(quán)力機構(gòu)。意大利一直比較重視對突發(fā)公共事件的應(yīng)對工作。1992年內(nèi)政部成立國家民事救援辦，2001年國家民事救援辦從內(nèi)政部脫離，由總理直接領(lǐng)導(dǎo)，負責(zé)全國范圍的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)和救援工作。2002年成立國家應(yīng)急委員會，負責(zé)重大應(yīng)急事件救援決策的協(xié)商。2004年意大利建立新的指揮中心大樓，建立應(yīng)對突發(fā)事件決策指揮系統(tǒng)、應(yīng)急救援信息共享系統(tǒng)資源配置體系和聯(lián)合辦公機制等。意大利在發(fā)現(xiàn)第一例病例之前，就已開始相關(guān)準備，政府成立了跨部門工作小組，統(tǒng)籌防疫措施。隨著疫情蔓延發(fā)展，成立總理為核心的快速反應(yīng)小組，逐步升級防控舉措，從“封城”到“封國”。此外，意大利執(zhí)法部門和軍隊人員也參與防控工作，主要負責(zé)人員流動管控，其中包括意大利武裝部隊的正式分支“意大利國家憲兵”負責(zé)管理其他國家遣返人員，實施隔離和檢疫。

其次，危機事前學(xué)習(xí)機制，注重平時演習(xí)訓(xùn)練和理性國民危機意識培養(yǎng)。意大利重視培養(yǎng)公眾的危機意識，通過宣傳、培訓(xùn)和演習(xí)、構(gòu)建各種專家?guī)斓仁侄蝸硭茉旃姷奈C應(yīng)對品質(zhì)，提高社會的應(yīng)對能力。在中國疫情暴發(fā)之前，在意大利很多城市的街頭發(fā)放市民應(yīng)急指南小冊子，為市民提供危機應(yīng)對知識。國民危機意識的強弱直接關(guān)系到政府危機管理的效果。理性的國民危機意識是一種寶貴的精神財富，也是整個社會危機管理的基礎(chǔ)。許多國家不僅注重強化公共危機管理者的危機意識，而且不惜花費巨資對國民進行經(jīng)常性的危機意識教育和培養(yǎng)。

再次，多元文化下的艱難應(yīng)對。疫情短期內(nèi)急劇改變意大利國民生活軌跡，多元文化背景下的一些國家制度的可持續(xù)性遭受強有力的沖擊。意大利是一個文化多元的國家。例如，米蘭就是一個高度分散的多種族城市，包括華裔、阿拉伯裔、西班牙裔、菲律賓人、印第安人、還有一些羅馬尼亞人和斯拉夫人，以及來自各個地區(qū)的意大利人。在這這種多元文化下，當(dāng)疫情來臨時，不同種族展現(xiàn)了團結(jié)一致，攜手抗擊疫情的精神狀態(tài)。醫(yī)療資源不因種族身份等出現(xiàn)差異。

又次，采取相對“柔性”的封城舉措。不同于中國武漢等城市“封城”的嚴格管理，意大利封城較為靈活，更多的目的是的減少聚集，減少大型活動，避免人員的區(qū)域性流動。公共交通、銀行、郵局這樣的基礎(chǔ)公共服務(wù)還繼續(xù)運營。米蘭、威尼斯等地市民只要帶上自己簽名的承諾書，保證自己有充分理由出門在外，依然可以在城里自由活動。不過，隨著疫情日趨嚴峻，封城的舉措也更為嚴格。

最后，媒體和社會力量積極介入，協(xié)同建立社會公共安全聯(lián)動工作機制。社會突發(fā)事件的處理和應(yīng)對中，政府與媒體之間的良性互動關(guān)系至關(guān)重要。在疫情特殊期間，媒體成為傳播政府決策的途徑，公眾獲取正確信息的渠道和官民共同解決危機的橋梁。疫情暴發(fā)以來，整體上政府與媒體良性互動，信息公開透明。在疫情初期，意大利舉行記者招待會，第一時間公開疫情情況，杜絕社會上的猜測和不良傳聞。意大利國內(nèi)主要媒體《晚郵報》《共和報》等開辟專欄，及時報道疫情情況。此外，在充分發(fā)揮政府指揮中心權(quán)威性、專業(yè)性重要作用的同時，引導(dǎo)包括NGO在內(nèi)的社會力量積極參與進來，形成統(tǒng)一的溝通、協(xié)調(diào)聯(lián)動管理機制。

疫情的外溢：歐盟集體協(xié)調(diào)的“失調(diào)”

在全球化背景下的經(jīng)濟生產(chǎn)體系中，民族國家的邊界概念被進一步削弱。疫情“至暗時刻”既考驗也檢驗歐盟整體應(yīng)對公共突發(fā)事件能力、應(yīng)急響應(yīng)能力。隨著塞浦路斯3月9日首次確診新冠肺炎病例，27個歐盟國家無一“免疫”。德國、法國、西班牙均已有過千確診，新冠疫情是2015年難民危機之后歐洲國家共同面臨的最大挑戰(zhàn)，疫情給歐洲乃至世界帶來的影響是深遠且復(fù)雜的。

首先，疫情危機在一定程度上沖擊了歐洲一體化成果，分裂了“團結(jié)”的歐洲。二戰(zhàn)后，反思希特勒德國的教訓(xùn)基礎(chǔ)上，歐洲開始走上一體化的議程，逐步實現(xiàn)跨邊境活動、統(tǒng)一使用歐元，歐盟似乎朝一個國家的方向發(fā)展。但是，2008年的次貸危機打破了歐洲人的幻想，圍繞債務(wù)問題陷入分裂。2011年，隨著敘利亞大批難民遷往歐洲，歐盟再次面臨各自為政的分歧，也直接導(dǎo)致歐盟主要經(jīng)濟體英國在2016年宣布“脫歐”。歐盟作為一個整體，在疫情逐步升級時，表現(xiàn)零散，各個國家之間難以形成醫(yī)用物資的共享與合作，并沒有表現(xiàn)出共同面對危機的共同體意識和協(xié)同應(yīng)對能力，而更多的是分歧與互不信任。鑒于歐盟在疫情中沒能給意大利足夠支持，意大利國內(nèi)主張“脫歐”的聲音估計會越來越強。此外，德國、法國作為歐盟發(fā)動機，沒有起到領(lǐng)導(dǎo)者的核心作用。德國本被歐洲其他國家寄以厚望，但卻發(fā)布口罩出口禁令，先后兩次扣押瑞士拍下的口罩。同樣法國也發(fā)布征用所有口罩的行政令。如果以德、法為核心的歐盟不能很好協(xié)調(diào)各國應(yīng)對此次疫情，將重挫民眾對歐盟的信心。

其次，疫情危機沖擊歐洲共同庇護體系，削弱歐盟協(xié)同治理能力。從歐盟形成的法理基礎(chǔ)和權(quán)力分配結(jié)構(gòu)來看，在資金、物資以及關(guān)閉邊境等問題上，歐盟起到協(xié)調(diào)組織作用，“權(quán)力有限性”導(dǎo)致歐盟整體應(yīng)急機制的遲緩與低效面對疫情，歐盟層面缺乏相關(guān)法律與政策的指導(dǎo)，各國只能各行其是，各自為戰(zhàn)，無法形成應(yīng)對疫情的合力。作為一個超國家組織，衛(wèi)生安全政策“是國家職能，而非歐盟職能”，歐盟不能干涉成員國是否停飛、是否封城、如何調(diào)配防疫物資，歐盟僅起組織協(xié)調(diào)作用?！渡旮鶇f(xié)議》確立了歐洲人員流動自由的共同庇護根本原則，本次疫情導(dǎo)致自由邊境等很多政策遭遇毀滅性打擊。例如，斯洛文尼亞、奧地利管制邊界，對意大利來往車輛實行禁運；捷克、波蘭也對德國進行邊境管制，破壞《申根協(xié)定》邊境開放重要原則。

再次，疫情加重歐盟國家財政危機，拖累歐洲經(jīng)濟的復(fù)蘇。美國等多國宣布對歐洲國家的旅行禁令、入境管制措施，重創(chuàng)歐洲的航空運輸、旅游消費、制造業(yè)以及對外貿(mào)易，汽車、運輸設(shè)備、機械設(shè)備等出口占比較大的行業(yè)將首當(dāng)其沖，本已低迷的歐洲經(jīng)濟將雪上加霜。不可低估本次疫情對歐洲經(jīng)濟沖擊的嚴峻性、復(fù)雜性及后續(xù)影響。英國“脫歐”本已給歐盟財政赤字增加壓力，本次疫情對歐洲的資本市場與投資環(huán)境帶來不利影響，經(jīng)濟和金融市場遭受的大規(guī)模突發(fā)性沖擊、政府舉債的借貸成本與國債收益率螺旋式上升，以及經(jīng)濟放緩侵蝕債務(wù)可持續(xù)性導(dǎo)致的債務(wù)違約風(fēng)險，可能為新一輪歐債危機再埋隱患。面對不斷蔓延的疫情，緊縮政策和擴張政策之間的兩難角力或?qū)⒃俅渭觿。?jīng)濟受到嚴重沖擊需財政刺激，但無疑會加劇債務(wù)系統(tǒng)性風(fēng)險。

最后，疫情危機暴發(fā)導(dǎo)致右翼政治勢力抬頭，增添政治格局變動的可能性。近年來，由于不滿政府在處理難民問題上的低效與無能，右翼勢力逐漸獲得部分民眾的支持，成為歐洲危險的政治力量。而本次疫情，歐洲一些國家極右翼政黨利用疫情導(dǎo)致民眾焦慮的情緒大做文章，疫情成為攻擊執(zhí)政當(dāng)局應(yīng)對疫情不力的武器。法國極右翼政黨“國民陣線”前主席瑪麗娜·勒龐多次要求法國政府關(guān)閉法意邊境；意大利極右翼領(lǐng)袖薩爾維尼企圖阻止沒有確診病例的非洲難民船停靠西西里；希臘、德國和西班牙等極右翼團體都借機宣揚民粹主義情緒，將防范疫情蔓延而采取的封鎖邊境問題政治化，將排外主義合理化，并通過反對移民的承諾為自己爭取支持。歐洲極右翼政黨勢力以疫情之機追求政治資本，勢必導(dǎo)致民粹主義情緒在歐洲進一步蔓延，未來政治格局走向更趨復(fù)雜多變。

每次重大災(zāi)難都會推進社會變革。歐洲中世紀黑死病結(jié)束后，歐洲人回歸理性，宗教勢力讓位于科學(xué)與醫(yī)學(xué)。而這次新冠肺炎疫情，同樣對歐洲未來發(fā)展有啟發(fā)意義。盡管當(dāng)前歐盟國家在醫(yī)用物資、開放邊界等問題上存在矛盾分歧，但抗擊疫情需要各國攜手應(yīng)對，各國在信息共享、共同研發(fā)藥物以及長期防控機制上有著合作的內(nèi)在需求，而歐盟也恰好可以扮演組織協(xié)調(diào)的角色。歐洲人在歷史上積累的嚴謹科學(xué)精神與在危機面前爆發(fā)的一體化凝聚力，有理由相信歐洲在不久的將來能夠戰(zhàn)勝疫情?？傊?，新冠肺炎疫情是全人類的悲劇，包括歐盟在內(nèi)的世界各國唯有加強合作，以理性的方式應(yīng)對，才是出路。

（作者為北京市社會科學(xué)院外國問題研究所所長、研究員）

【參考文獻】

①《醫(yī)療條件優(yōu)良應(yīng)對迅速，意大利何以被疫情肆虐至此？》，《界面新聞》，2020年3月10日。

②《意大利疫情暴發(fā)之謎，意大利疫情為什么暴發(fā)的這么快？》，《北京日報》，2020年3月9日。

責(zé)編/韓拓    美編/李祥峰

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。