【摘要】新冠肺炎疫情具有全球大流行的特征，給包括中國在內(nèi)的全球大多數(shù)國家的突發(fā)公共衛(wèi)生體系帶來了嚴(yán)峻考驗(yàn)。本文將選取美國、日本、澳大利亞和新加坡四個(gè)國家作為研究對(duì)象，從組織結(jié)構(gòu)、管理系統(tǒng)、法律體系等方面對(duì)這些國家的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系展開比較分析。在完善我國突發(fā)公共應(yīng)對(duì)體系方面應(yīng)從常設(shè)決策指揮部門、完善相關(guān)法律法規(guī)、重視應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案的制定與更新、建立科學(xué)的應(yīng)急保障機(jī)制等方面著力。
【關(guān)鍵詞】突發(fā)公共衛(wèi)生事件 疫情防控 應(yīng)對(duì)體系
【中圖分類號(hào)】R129 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
當(dāng)前，新冠肺炎疫情肆虐全球，已經(jīng)影響到全球200多個(gè)國家和地區(qū)。2020年3月11日世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞宣布，新冠肺炎疫情具有全球大流行的特征，并表示這是首個(gè)冠狀病毒傳播引發(fā)的全球大流行。疫情的暴發(fā)給包括中國在內(nèi)的全球大多數(shù)國家的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系帶來了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。在此背景下，針對(duì)國外突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系開展比較研究，對(duì)于發(fā)現(xiàn)我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系的存在不足、進(jìn)而提升我國的應(yīng)對(duì)能力具有重要意義。
突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生、造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件，而其中又以重大傳染病最具危害性和最難防范。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、群體危害性和多變性的特點(diǎn)，相較于通用的突發(fā)事件應(yīng)急管理規(guī)范和流程，突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有一套獨(dú)立的應(yīng)對(duì)體系。
突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)是指為了公眾安全和健康，由特定的組織機(jī)構(gòu)針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件實(shí)施采取一系列預(yù)防控制措施的行為，不僅僅指事件發(fā)生后的應(yīng)對(duì)活動(dòng)，還包含針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生全過程的預(yù)防、緩解和恢復(fù)的行為措施。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)體系包括結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和功能系統(tǒng)，其中，結(jié)構(gòu)系統(tǒng)包括決策系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和保障系統(tǒng)四大處理系統(tǒng)，功能系統(tǒng)涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件周期性波動(dòng)的不同階段應(yīng)對(duì)措施。一個(gè)完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系應(yīng)該具備預(yù)先計(jì)劃和協(xié)調(diào)的快速反應(yīng)能力和專業(yè)且充足的應(yīng)急隊(duì)伍以及完善的問責(zé)和質(zhì)量改進(jìn)機(jī)制，同時(shí)，還應(yīng)該具備設(shè)計(jì)成熟的應(yīng)急管理體系、應(yīng)對(duì)組織架構(gòu)和應(yīng)急處置流程的能力。本文將選取美國、日本、澳大利亞和新加坡四個(gè)國家作為研究對(duì)象，從組織結(jié)構(gòu)、管理系統(tǒng)、法律體系等方面對(duì)這些國家的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系展開比較分析，以期為完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系提出啟示。
美國：突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系較為成熟和完善，形成了條塊清晰、職能明確的決策、信息、執(zhí)行和保障四大系統(tǒng)
學(xué)者普遍認(rèn)為美國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系較為成熟和完善。美國是一個(gè)聯(lián)邦制國家，州政府和聯(lián)邦政府在體制上沒有對(duì)應(yīng)關(guān)系，州政府不是聯(lián)邦政府的下屬，各州享有自主權(quán)，因此美國各州建立有獨(dú)立的公共衛(wèi)生應(yīng)急體系。州內(nèi)公共衛(wèi)生事件由州政府作出應(yīng)對(duì)，承擔(dān)其轄區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生應(yīng)急工作。然而，當(dāng)美國宣布發(fā)生全國性突發(fā)事件或重大災(zāi)害事件時(shí)，聯(lián)邦政府就會(huì)介入，指揮并協(xié)助州政府的公共衛(wèi)生的應(yīng)急工作。
美國針對(duì)各種突發(fā)事件設(shè)有基于聯(lián)邦層面的綜合性應(yīng)對(duì)機(jī)制——聯(lián)邦反應(yīng)框架（NRF），由國土安全部統(tǒng)籌管理，摒棄了傳統(tǒng)的分災(zāi)種、分部門的單一管理模式。美國聯(lián)邦反應(yīng)框架（NRF）分為12個(gè)領(lǐng)域，每一領(lǐng)域都有一個(gè)主要職能機(jī)構(gòu)，而突發(fā)公共衛(wèi)生事件屬于第8項(xiàng)緊急支援功能——衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)功能（ESF8），美國健康與人類服務(wù)部（HHS）是負(fù)責(zé)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主要職能機(jī)構(gòu)。美國健康與人類服務(wù)部在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)由其內(nèi)部的疾病預(yù)防控制中心（CDC）、衛(wèi)生資源和服務(wù)管理局（HRSA）、藥物濫用和心理健康服務(wù)監(jiān)督管理局（SAMHSA）和食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）四個(gè)部門參與執(zhí)行。此外，美國國防部、退伍軍人事務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、勞工部、能源部等機(jī)構(gòu)會(huì)配合健康與人類服務(wù)部在《斯塔福減災(zāi)及緊急事件援助法案》和《公共衛(wèi)生服務(wù)法案》兩個(gè)支持法案的框架下共同應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件。
美國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系形成了條塊清晰、職能明確的決策、信息、執(zhí)行和保障四大系統(tǒng)。決策系統(tǒng)的核心是總統(tǒng)和國家安全委員會(huì)應(yīng)急辦公室，屬于應(yīng)對(duì)體系的中樞系統(tǒng)。信息系統(tǒng)以美國聯(lián)合信息中心為核心，覆蓋疾病監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、癥狀監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和臨床公共衛(wèi)生協(xié)作系統(tǒng)，保障在公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，相關(guān)機(jī)構(gòu)能夠進(jìn)行早期識(shí)別和快速的縱向溝通。執(zhí)行系統(tǒng)由縱向系統(tǒng)和橫向系統(tǒng)組成，從縱向看，包括三級(jí)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)，一級(jí)是由美國聯(lián)邦疾病預(yù)防控制中心（CDC）主導(dǎo)的聯(lián)邦疾病預(yù)防與控制系統(tǒng)，主要職能包括制定全國性的疾病預(yù)防和控制戰(zhàn)略、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)和預(yù)警、資源整合和公共衛(wèi)生領(lǐng)域工作人員的培養(yǎng)；二級(jí)是由美國州和地方的衛(wèi)生資源和服務(wù)中心（HRSA）主導(dǎo)的地區(qū)/州醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)，主要職能是提高州和地方醫(yī)院、門診中心和其它保健部門應(yīng)急救援能力，執(zhí)行其區(qū)域內(nèi)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件各項(xiàng)措施；三級(jí)是由大都市醫(yī)療應(yīng)急指揮系統(tǒng)（MMRS）主導(dǎo)的地方城市醫(yī)療應(yīng)對(duì)系統(tǒng)，主要職能是應(yīng)對(duì)恐怖事件和其他造成大規(guī)模人員傷亡、需要專業(yè)護(hù)理能力人員的公共衛(wèi)生緊急事件，該系統(tǒng)可在州或聯(lián)邦應(yīng)急響應(yīng)前行動(dòng)。執(zhí)行系統(tǒng)從橫向看包括公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)、公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室快速診斷應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、流行病學(xué)調(diào)查控制機(jī)動(dòng)隊(duì)伍和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、全國大都市醫(yī)學(xué)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和全國醫(yī)藥器械應(yīng)急物品救援快速反應(yīng)系統(tǒng)。保障系統(tǒng)由資金保障系統(tǒng)、物資保障系統(tǒng)、職業(yè)安全保障系統(tǒng)和社會(huì)心理保障系統(tǒng)組成，通過法律法規(guī)明確規(guī)定各系統(tǒng)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不同發(fā)展階段的工作內(nèi)容。此外，為了保障管理系統(tǒng)的有效運(yùn)行，美國在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面建立了較為完備的法律體系，于1988年出臺(tái)了《斯塔福減災(zāi)及緊急事件援助法案》，用于指導(dǎo)救災(zāi)減災(zāi)工作。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)方面，1994年通過了聯(lián)邦法律《公共衛(wèi)生服務(wù)法》，該法案對(duì)于嚴(yán)重傳染病的界定、傳染病控制條例的制定、檢疫官員的職責(zé)等有明確的規(guī)定。不僅如此，美國法律還賦予了各州高度自治的權(quán)力，州、縣等也制定了防范流行性傳染病的法律、法規(guī)，對(duì)于應(yīng)對(duì)突發(fā)性傳染病提供了有力的法律保障。
日本：建立了完善的從中央到地方的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系，擁有完善的法律框架來應(yīng)對(duì)國家緊急情況
日本是自然災(zāi)害頻發(fā)的島國，在長(zhǎng)期的實(shí)踐過程中，建立了完善的從中央到地方的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系。該體系建立在其三級(jí)分權(quán)治理體系的基礎(chǔ)上，包括國家政府、47個(gè)縣和1719個(gè)直轄市，都在其管轄范圍內(nèi)負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任，并根據(jù)國家指導(dǎo)方針制定行動(dòng)計(jì)劃?！痘緸?zāi)害管理計(jì)劃》和《全國大流行性流感和新發(fā)傳染病行動(dòng)計(jì)劃》指導(dǎo)著政府的工作，并在全國每個(gè)州和直轄市具有同樣效力。內(nèi)閣總理大臣是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的最高指揮官，內(nèi)閣官房負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)，并通過安全保障會(huì)議等決策機(jī)構(gòu)制定應(yīng)對(duì)危機(jī)的策略。
日本應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的執(zhí)行機(jī)構(gòu)由兩大系統(tǒng)和三級(jí)政府組成，兩大系統(tǒng)包括國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急系統(tǒng)和地方衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)。作為國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急系統(tǒng)核心的厚生勞動(dòng)省，其成員包括8個(gè)派駐地區(qū)分局、13家檢疫所、47所國立大學(xué)醫(yī)學(xué)院及其附屬醫(yī)院、5家國立研究所、62家國立醫(yī)院和125家國立療養(yǎng)院；地方衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)由都道府縣的衛(wèi)生健康局、衛(wèi)生試驗(yàn)所、保健所、縣立醫(yī)院和市町村的保健中心組成。此外，日本在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，警察、消防、醫(yī)療機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)、醫(yī)師會(huì)、電力、通信、鐵道等部門都會(huì)予以配合執(zhí)行。在信息提供方面，日本不斷使用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)監(jiān)測(cè)突發(fā)公共衛(wèi)生事件潛在風(fēng)險(xiǎn)，從疾病暴發(fā)監(jiān)測(cè)到信息共享平臺(tái)，日本不斷進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，及時(shí)發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件并迅速評(píng)估潛在公共衛(wèi)生后果?，F(xiàn)階段，日本在大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的快速發(fā)展，也進(jìn)一步提高了應(yīng)急信息的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。在保障體系方面，主要包括人員儲(chǔ)備、基礎(chǔ)設(shè)施保障和物資保障等。人員儲(chǔ)備主要是建立了專業(yè)醫(yī)護(hù)人員和接受專業(yè)培訓(xùn)的志愿者相結(jié)合的應(yīng)急隊(duì)伍；基礎(chǔ)設(shè)施保障方面，厚生勞動(dòng)省在每個(gè)二級(jí)醫(yī)療區(qū)域建立了至少一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施完善的應(yīng)急醫(yī)院，用于接收患者；物資保障方面，制定了針對(duì)疾病暴發(fā)的醫(yī)療儲(chǔ)備政策，如果儲(chǔ)備物資不足，都道府縣知事可向指定行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求提供物資，市町村長(zhǎng)也可向所在都道府縣的知事請(qǐng)求提供物資。“物資”除了疫苗和抗流感病毒藥物以外，還包括口罩、消毒藥品等醫(yī)療物資和食品等。在法律體系方面，日本擁有完善的法律框架來應(yīng)對(duì)國家緊急情況及其對(duì)公共衛(wèi)生的影響，明確規(guī)定了在傳染病大流行和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)各部委、州和市政府的作用和職責(zé)。日本制訂了一系列法律法規(guī)，以保障突發(fā)事件應(yīng)急管理的順利實(shí)施。1947年制定了《災(zāi)害救助法》，并在此基礎(chǔ)上出臺(tái)了《災(zāi)害對(duì)策基本法》，該法案是日本在防災(zāi)應(yīng)急方面的主要法律，首次將應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害的對(duì)策進(jìn)行了體系化。此外，《大流行性流感和新傳染病的防范和應(yīng)對(duì)特別措施法》規(guī)定了國家和地方政府、公共機(jī)構(gòu)和商業(yè)經(jīng)營者應(yīng)對(duì)流行性疾病的責(zé)任以及對(duì)策；《傳染病控制法》根據(jù)疾病的傳染性和癥狀的嚴(yán)重程度將其分類，并且制定了監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和傳染病控制措施；為了應(yīng)對(duì)2009年暴發(fā)的甲型H1N1流感，日本于2012年頒布了《新型流感等對(duì)策特別措施法》，該法案設(shè)立了由首相領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急總部，用于指導(dǎo)各級(jí)政府建立應(yīng)急指揮部并制定行動(dòng)計(jì)劃，考慮到風(fēng)險(xiǎn)因素的演變，這一法律框架會(huì)定期完善。
澳大利亞：應(yīng)急法律體系具有層級(jí)性，不同級(jí)別政府都具有相關(guān)的法律，以實(shí)現(xiàn)各組織機(jī)構(gòu)和政府間的有效合作
澳大利亞在應(yīng)急管理和抗災(zāi)政策方面的領(lǐng)導(dǎo)和治理機(jī)構(gòu)是警察和應(yīng)急管理部長(zhǎng)級(jí)理事會(huì)（MCPEM），該機(jī)構(gòu)由澳大利亞政府、州和領(lǐng)地以及新西蘭的警察和應(yīng)急管理部長(zhǎng)組成。澳大利亞-新西蘭應(yīng)急管理委員會(huì)（ANZEMC）是負(fù)責(zé)應(yīng)急管理的最高政府委員會(huì)，由內(nèi)政部和一名輪換的州/領(lǐng)地代表共同主持，向警察和應(yīng)急管理部長(zhǎng)級(jí)理事會(huì)提交報(bào)告，主要職能是通過影響和倡導(dǎo)國家政策來減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，最大程度降低潛在危害并維護(hù)公眾對(duì)應(yīng)急管理安排的信任和信心。
澳大利亞-新西蘭應(yīng)急管理委員會(huì)（ANZEMC）與澳大利亞衛(wèi)生部及其警察、消防、國家安全部門、緊急事件服務(wù)機(jī)構(gòu)等協(xié)同工作，共同應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件。澳大利亞健康保護(hù)委員會(huì)（AHPPC）是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)鍵決策委員會(huì)，它由所有州和地區(qū)的首席衛(wèi)生官員組成，并由澳大利亞首席衛(wèi)生官員擔(dān)任主席。2011年澳大利亞衛(wèi)生保護(hù)委員會(huì)發(fā)布了《國家衛(wèi)生應(yīng)急反應(yīng)安排》，概述了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的執(zhí)行部門、責(zé)任、安排和機(jī)制，使國家衛(wèi)生部門能夠?qū)以斐捎绊懙木o急情況作出協(xié)調(diào)一致的反應(yīng)。
澳大利亞衛(wèi)生保護(hù)委員會(huì)（AHPPC）是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)計(jì)劃、準(zhǔn)備和協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的執(zhí)行機(jī)構(gòu)包括澳大利亞國家衛(wèi)生部、衛(wèi)生防護(hù)辦公室、州和領(lǐng)地衛(wèi)生局。衛(wèi)生部對(duì)衛(wèi)生工作起全面領(lǐng)導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)各部門做好應(yīng)對(duì)緊急情況，對(duì)衛(wèi)生人力資源、物資進(jìn)行協(xié)調(diào)，持續(xù)監(jiān)測(cè)國際和國內(nèi)衛(wèi)生防護(hù)事件和威脅；衛(wèi)生防護(hù)辦公室負(fù)責(zé)制定預(yù)防政策議程，進(jìn)行常規(guī)的疾病預(yù)防項(xiàng)目管理；州和領(lǐng)地衛(wèi)生局負(fù)責(zé)制定完善的應(yīng)急管理預(yù)案，根據(jù)制定好的應(yīng)急管理法案，進(jìn)行綜合應(yīng)急管理安排，在事件發(fā)生地轄區(qū)的衛(wèi)生局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)衛(wèi)生設(shè)施，協(xié)調(diào)救護(hù)車等后勤保障服務(wù)，監(jiān)測(cè)各自管轄范圍內(nèi)的公共衛(wèi)生事件和威脅。此外，澳大利亞突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系的組成機(jī)構(gòu)還包括澳洲醫(yī)療援助隊(duì)（AMAT）、災(zāi)害心理衛(wèi)生工作組（DMHWG）、公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)（PHLN）、澳洲傳染病網(wǎng)絡(luò)（CDNA）和國家醫(yī)療儲(chǔ)備(NMS)等。澳洲醫(yī)療援助隊(duì)（AMAT）是衛(wèi)生保護(hù)委員會(huì)監(jiān)督下的一個(gè)國家民間醫(yī)療援助小組，負(fù)責(zé)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)的救援任務(wù)；災(zāi)害心理衛(wèi)生工作組（DMHWG）在國家緊急狀態(tài)下為衛(wèi)生保護(hù)委員會(huì)提供維護(hù)居民心理健康和福利恢復(fù)方面的建議；公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)（PHLN）是一個(gè)由州和領(lǐng)地衛(wèi)生部門提名的病理學(xué)和獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室組成的協(xié)作小組，在國家緊急狀態(tài)下，為衛(wèi)生保護(hù)委員會(huì)就緊急情況的實(shí)驗(yàn)室診斷和監(jiān)測(cè)方面提供建議；澳洲傳染病網(wǎng)絡(luò)（CDNA）在全國性突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，為衛(wèi)生保護(hù)委員會(huì)就突發(fā)事件中的傳染病、傳染病和感染控制方面提供建議；國家醫(yī)療物資儲(chǔ)備所（NMS）是戰(zhàn)略藥品和醫(yī)療設(shè)備的貯藏地，在緊急情況下為居民提供基本藥物和設(shè)備，將物資迅速部署到受影響的轄區(qū)，以保護(hù)澳大利亞人免受重大傳染病暴發(fā)的影響。
在法律體系方面，澳大利亞的應(yīng)急法律體系具有層級(jí)性，不同級(jí)別政府都有相關(guān)的法律，以實(shí)現(xiàn)各組織機(jī)構(gòu)和政府間的有效合作。在聯(lián)邦層面，1908年頒布了《檢疫法》，用來防止特定疾病在澳大利亞傳入和境內(nèi)傳播；2003年頒布了《災(zāi)難管理法》，規(guī)定了州和其他機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)災(zāi)害時(shí)響應(yīng)、協(xié)調(diào)合作的機(jī)制；2007年頒布了《國家衛(wèi)生安全法》，指明了對(duì)公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)的具體實(shí)施要求；此外，《澳大利亞危機(jī)管理法》規(guī)定了政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)的職責(zé)、權(quán)力和程序。在地方層面，各州（領(lǐng)地）也制定了獨(dú)立的法規(guī)、條例以有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，比如1989年新南威爾士州頒布的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的《新南威爾士州突發(fā)事件與援救管理法》和2003年昆士蘭州頒布的《昆士蘭州災(zāi)難管理法》等。為了更好地實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦和地方政府的有效合作，澳大利亞還出臺(tái)了《國家衛(wèi)生安全協(xié)定》，該協(xié)定支持聯(lián)邦政府發(fā)布的《國家衛(wèi)生安全法》，為國家應(yīng)對(duì)突發(fā)衛(wèi)生事件的決策響應(yīng)制定框架。
新加坡：建立了能夠適應(yīng)環(huán)境變化的指揮系統(tǒng)和組織結(jié)構(gòu)，可以根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)展而迅速重組，以應(yīng)對(duì)疫情發(fā)展帶來的不確定性
與美國、日本、澳大利亞不同，新加坡沒有設(shè)立獨(dú)立的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)系統(tǒng)，而是建立了一個(gè)能夠適應(yīng)環(huán)境變化的指揮系統(tǒng)和組織結(jié)構(gòu)，這種指揮系統(tǒng)和組織結(jié)構(gòu)可以根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)展而迅速重組，以應(yīng)對(duì)疫情發(fā)展帶來的不確定性。
新加坡抗擊SARS疫情期間的組織結(jié)構(gòu)分為部際委員會(huì)(IMC)、核心執(zhí)行小組(CEG)和部際行動(dòng)委員會(huì)(IMOC)三級(jí)。部際委員會(huì)(IMC)由九名內(nèi)閣成員組成，由民政事務(wù)總署署長(zhǎng)擔(dān)任主席，主要履行制訂防治SARS的策略計(jì)劃、批準(zhǔn)主要決定、實(shí)施應(yīng)對(duì)SARS的措施、機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)、監(jiān)督其他各部及其附屬機(jī)構(gòu)的活動(dòng)的職能；核心執(zhí)行小組(CEG)由衛(wèi)生部、國防部(MoD)和外交部(MFA)組成，負(fù)責(zé)調(diào)配國內(nèi)外人力、物資、信息資源應(yīng)對(duì)疫情；部際行動(dòng)委員會(huì)(IMOC)負(fù)責(zé)執(zhí)行部際委員會(huì)(IMC)發(fā)布的防控措施并聯(lián)系衛(wèi)生部與所有衛(wèi)生保健機(jī)構(gòu)。在SARS流行之后，新加坡對(duì)上述組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了修訂，建立了家園危機(jī)管理系統(tǒng)(HCMS)，家園危機(jī)管理系統(tǒng)(HCMS)是一個(gè)強(qiáng)大的危機(jī)管理框架，它可以協(xié)調(diào)國家對(duì)策并進(jìn)行資源配置。與此同時(shí)，核心執(zhí)行小組(CEG)和部際行動(dòng)委員會(huì)(IMOC)被合并到家園危機(jī)執(zhí)行小組 (HCEG)，由內(nèi)政部常務(wù)秘書主持，成員包括各部委和政府機(jī)構(gòu)的高層政策決策者，為重大危機(jī)的管理提供戰(zhàn)略決策和政策指導(dǎo)。
2009年甲型H1N1流感暴發(fā)期間，新加坡成立了國內(nèi)流感危機(jī)部長(zhǎng)委員會(huì)(HCMC- FLU)，各部委和機(jī)構(gòu)還成立了危機(jī)管理工作組(CMGs)，危機(jī)管理工作組（CMGs）是一個(gè)涉及內(nèi)政部、衛(wèi)生部、外交部、國防部等部門的跨部門組織，主要職能包括處理危機(jī)期間的所有醫(yī)療問題，提供應(yīng)急醫(yī)療服務(wù)，制定疾病暴發(fā)反應(yīng)系統(tǒng)(DORS)以應(yīng)對(duì)醫(yī)療危機(jī)，為相關(guān)機(jī)構(gòu)提供政策指導(dǎo)和建議。疾病暴發(fā)反應(yīng)系統(tǒng)(DORS)分為五級(jí)，依次以綠、黃、橙、紅、黑五個(gè)顏色為訊號(hào)表示。應(yīng)急反應(yīng)根據(jù)不同預(yù)警級(jí)別采取對(duì)應(yīng)措施。此外，衛(wèi)生部還建立了一個(gè)由關(guān)鍵決策者、公共衛(wèi)生從業(yè)人員、高級(jí)臨床醫(yī)生和傳染病專家共同組成的特別小組，由衛(wèi)生部常任秘書長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)執(zhí)行所有公共衛(wèi)生管制措施。
法律體系方面，為了給突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備和災(zāi)害管理活動(dòng)提供法律支持，新加坡早在1986年就頒布了《民防法》(CDA)，該法案為宣布緊急狀態(tài)以及動(dòng)員和部署準(zhǔn)備就緒的國家救援人員提供法律依據(jù)。此后，新加坡于1977年頒布了《傳染病法》(IDA)，作為新加坡應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的第一部法律，由衛(wèi)生部和國家環(huán)境局共同執(zhí)行。《傳染病法》不僅規(guī)定了特定傳染病的通報(bào)要求，而且為傳染病患者的醫(yī)療檢查、治療以及流行病學(xué)調(diào)查提供了有力的法律保障?！睹穹婪ā泛汀秱魅静》ā窞樾录悠略谘杆賾?yīng)對(duì)傳染病疫情方面發(fā)揮了重要作用。此外，新加坡政府各部門與民間合作伙伴、利益相關(guān)者在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件期間能夠密切協(xié)商并迅速修訂《傳染病法》，以確保在公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)中各部門繼續(xù)保持有效的合作。
國外突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系對(duì)我國的啟示
盡管我國在行政體制上與美國、日本、澳大利亞、新加坡等國家存在明顯的差別，衛(wèi)生體系及公共衛(wèi)生體系的發(fā)展模式也不盡相同，并且也并無證據(jù)表明以上這些國家的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系就一定優(yōu)于我國，但是在“完善體制機(jī)制提高應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力”的政策要求下，以上這些國家在建設(shè)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系方面仍有部分經(jīng)驗(yàn)是值得我國借鑒的。本研究認(rèn)為具體可從以下四點(diǎn)提供參考。
第一，在各級(jí)政府常設(shè)突發(fā)公共衛(wèi)生事件決策指揮部門。我國于2018年4月16日正式組建應(yīng)急管理部，負(fù)責(zé)常見突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)，其主要職能包括“建立災(zāi)情報(bào)告系統(tǒng)并統(tǒng)一發(fā)布災(zāi)情，統(tǒng)籌應(yīng)急力量建設(shè)和物資儲(chǔ)備并在救災(zāi)時(shí)統(tǒng)一調(diào)度，組織災(zāi)害救助體系建設(shè)”，這些職能覆蓋了火災(zāi)、地震、安全生產(chǎn)及汛情和旱情，也設(shè)置了相對(duì)應(yīng)的常設(shè)議事機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)決策與指揮，但是并未包涵突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急。在國家衛(wèi)生健康委員會(huì)的機(jī)構(gòu)中，雖設(shè)置有衛(wèi)生應(yīng)急辦公室，但是其指揮調(diào)度能力有限，僅限于衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部資源的指揮。回顧本次新冠肺炎疫情的防疫應(yīng)對(duì)過程，我們可以明顯看出當(dāng)國家及各級(jí)地方政府成立臨時(shí)疫情防控指揮部之后，應(yīng)急管理措施的效果與效率均有明顯改善。不僅如此，縱觀美國、澳大利亞的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系，均常設(shè)有統(tǒng)一決策指揮機(jī)構(gòu)，如美國的國家安全委員會(huì)、澳大利亞衛(wèi)生保護(hù)委員會(huì)。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)過程中，統(tǒng)一的決策與指揮系統(tǒng)占據(jù)著核心地位，因此我國可考慮在臨時(shí)疫情防控指揮部的基礎(chǔ)上發(fā)展成立常設(shè)機(jī)構(gòu)。
第二，進(jìn)一步完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)的相關(guān)法律法規(guī)。關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，我國目前僅有兩部法律條例，即《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理?xiàng)l例》，這兩部法律條例對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理過程中各項(xiàng)職能的法律保障能力有限。在本次新冠肺炎疫情的應(yīng)對(duì)過程中就表現(xiàn)出局限性，疾控預(yù)防控制中心作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防和控制的主要職能部門，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公眾和決策部門提供準(zhǔn)確信息，然而受制于技術(shù)服務(wù)型事業(yè)單位的定位，由于缺乏相應(yīng)的行政權(quán)力，導(dǎo)致在本次新冠肺炎疫情的應(yīng)對(duì)早期，疾控中心成為了輿論批評(píng)的焦點(diǎn)。通過立法來保障突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)的各項(xiàng)措施的正常開展，在緊急情況下賦予相應(yīng)職能機(jī)構(gòu)一定的行政權(quán)力，這是國際通行做法。如美國具備較為完善的法律體系，通過《斯塔福減災(zāi)及緊急事件援助法案》和《公共衛(wèi)生服務(wù)法案》兩個(gè)支持法案支撐著突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)，日本和澳大利亞同樣如此。因此，進(jìn)一步完善相關(guān)的法律法規(guī)是我國下一階段突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，也是依法治國指導(dǎo)思想的具體體現(xiàn)。
第三，重視應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案的制定與更新。應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案是整個(gè)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)的指導(dǎo)手冊(cè)，對(duì)于及時(shí)、有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件至關(guān)重要。根據(jù)前文可看出，在預(yù)案制定方面，發(fā)達(dá)國家的做法較為成熟，如日本的《基本災(zāi)害管理計(jì)劃》根據(jù)國家指導(dǎo)方針制定了行動(dòng)計(jì)劃，澳大利亞的《國家衛(wèi)生應(yīng)急反應(yīng)安排》概述了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的執(zhí)行部門、責(zé)任、安排和機(jī)制。在本次新冠肺炎防控階段，我國于2006年制定的《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》暴露出了一定程度的不適用，但是我國在實(shí)際的應(yīng)對(duì)過程中，探索出了一系列高效且適用于當(dāng)前國情的應(yīng)對(duì)措施，而這些寶貴的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)都值得去總結(jié)分析，從而制定出更加科學(xué)且符合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展水平的應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案。
第四，建立科學(xué)的應(yīng)急保障機(jī)制。從本次新冠肺炎疫情的應(yīng)對(duì)過程來看，我國在應(yīng)急保障機(jī)制方面優(yōu)勢(shì)和不足同樣明顯。優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在，本次疫情防控中我國展現(xiàn)出了較強(qiáng)的工業(yè)生產(chǎn)能力和快速動(dòng)員能力，醫(yī)保和財(cái)政部門及時(shí)制定了應(yīng)急資金啟動(dòng)和支持計(jì)劃，以及充分調(diào)動(dòng)了各項(xiàng)社會(huì)資源參與全面的應(yīng)急保障。不足之處在于，我國衛(wèi)生應(yīng)急部門未很好地落實(shí)防護(hù)物資的儲(chǔ)備計(jì)劃，紅十字會(huì)對(duì)于大量物資的統(tǒng)一調(diào)配管理能力已無法較好地滿足現(xiàn)代應(yīng)急管理的要求。借鑒日本在應(yīng)急保障系統(tǒng)建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)在總結(jié)本次新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)過程中保障系統(tǒng)暴露出的不足的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立起適合我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和工業(yè)水平的應(yīng)急保障機(jī)制，做到及時(shí)響應(yīng)，精確保障。
（作者為西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授）
【注：本文系陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“陜西省基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)及改善策略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2017S024）及西安交通大學(xué)中央基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“新型冠狀病毒疫情背景下突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)制與應(yīng)對(duì)策略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：xzy032020030）的階段性成果】
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責(zé)編/李一丹 美編/宋揚(yáng)
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