【摘要】公共危機(jī)事件發(fā)生后，很多社會(huì)群體不依賴于正式應(yīng)急動(dòng)員機(jī)制，通過(guò)自發(fā)行為或立足本職崗位參與危機(jī)治理。在此次新冠肺炎疫情防控中，一些社會(huì)群體發(fā)揮了重要作用，他們事實(shí)上已經(jīng)成為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中重要的應(yīng)急支援力量。運(yùn)用“支持性治療”的社會(huì)治理理念，通過(guò)制度建設(shè)，將此次疫情中涌現(xiàn)出來(lái)的社會(huì)力量有序整合到國(guó)家治理體系中來(lái)，發(fā)揮他們?cè)趹?yīng)急管理中的組織性和機(jī)動(dòng)性，從而提升國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。
【關(guān)鍵詞】支持性治療 應(yīng)急支援力量 游隙群體 府兵制 國(guó)家治理體系
【中圖分類號(hào)】C915 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
突發(fā)公共衛(wèi)生事件作為一種高度不確定性的風(fēng)險(xiǎn)事件，以突發(fā)性、多變性和瞬時(shí)性為顯著特征，往往會(huì)對(duì)以確定性為基石的科層化治理體系帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)暴發(fā)，社會(huì)進(jìn)入應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)時(shí)，科層組織受限于規(guī)章制度的規(guī)范性要求，對(duì)危機(jī)出現(xiàn)的各種情況所采取的應(yīng)對(duì)舉措很難面面俱到，而能否從人民群眾中迅速動(dòng)員起一支應(yīng)急支援力量作為有益補(bǔ)充，則顯得尤為重要。
在新冠肺炎疫情防控中，有一些社會(huì)群體立足自身崗位、發(fā)揮職業(yè)優(yōu)勢(shì)，保障城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)疫情期間社會(huì)局勢(shì)的穩(wěn)定起到了關(guān)鍵作用，他們事實(shí)上已經(jīng)成為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中重要的應(yīng)急支援力量。這些社會(huì)群體包括快遞小哥、網(wǎng)約車司機(jī)、卡車司機(jī)、退役軍人、社會(huì)組織從業(yè)者等，他們?cè)诖舜我咔橹械谋憩F(xiàn)有其必然性，對(duì)于今后重大突發(fā)事件的應(yīng)急管理建設(shè)具有一定的普適意義。因此，如何總結(jié)汲取經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)制度建設(shè)，將此次疫情中涌現(xiàn)出來(lái)的社會(huì)力量有序整合到國(guó)家治理體系中來(lái)，發(fā)揮他們?cè)趹?yīng)急管理中的組織性和機(jī)動(dòng)性，是一個(gè)重大且迫切的課題。
“支持性治療”創(chuàng)新應(yīng)急管理范式
公共危機(jī)事件發(fā)生后，一方面需要大量的人力資源參與實(shí)施救助并維持社會(huì)秩序，來(lái)彌補(bǔ)政府力量的不足；另一方面大量人力資源的情緒高漲并突然集聚，若管理不到位，又可能引發(fā)次生災(zāi)害。人們對(duì)公共危機(jī)中自愿參與治理過(guò)程的社會(huì)力量往往給予很高的道德評(píng)價(jià)，但是對(duì)其管理和規(guī)范卻很少提出要求。由于制度尚不完善，一些社會(huì)力量的熱心參與不僅給自身生命財(cái)產(chǎn)帶來(lái)安全隱患，而且有時(shí)反而會(huì)加重或加速危機(jī)事件，甚至引發(fā)“二次危機(jī)”。因此，有必要對(duì)公共危機(jī)事件中各類社會(huì)群體的行為模式和思想動(dòng)態(tài)作分類梳理，將其中的積極力量有序整合到國(guó)家應(yīng)急管理體系中來(lái)。
第一，以社會(huì)群體為核心切入公共危機(jī)事件。公共衛(wèi)生事件對(duì)社會(huì)治理的挑戰(zhàn)，既來(lái)自于疾病給人民群眾生命健康帶來(lái)的重大危害，也來(lái)自疾病對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的巨大沖擊所帶來(lái)的復(fù)雜次生災(zāi)害，相比前者，后者甚至可能造成更大規(guī)模的社會(huì)騷亂乃至政治動(dòng)蕩。要應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，必須高度重視具有人群聚集性特征的潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)社會(huì)群體的風(fēng)險(xiǎn)防控和引導(dǎo)措施，是對(duì)危機(jī)治理有特殊意義的關(guān)鍵一環(huán)。在公共危機(jī)事件中，不僅需要考慮應(yīng)急管理的一般性問(wèn)題，更需要考慮特有的社會(huì)群體風(fēng)險(xiǎn)。
新冠肺炎疫情暴發(fā)后，我們可以看到，社會(huì)群體風(fēng)險(xiǎn)已深深嵌入政府的應(yīng)對(duì)舉措之中。作為中國(guó)重要的交通樞紐、物流中心和人才聚集地，武漢素有“九省通衢”之稱，各類典型群體高度匯聚于此。其中：自我期待高、文化水平高的“高知”群體多，如國(guó)家部委所屬眾多科研機(jī)構(gòu)以及80余所高校的教師和學(xué)生；發(fā)聲欲望強(qiáng)、社會(huì)動(dòng)員廣的“新社會(huì)階層”群體多，如新媒體從業(yè)者、社會(huì)組織從業(yè)者、自由職業(yè)者等；此外，還有大量以快遞小哥、網(wǎng)約車司機(jī)為代表的服務(wù)業(yè)靈活就業(yè)者以及外籍來(lái)華留學(xué)和工作人員。上述群體混居共處，在此次疫情中共享著相似的情感體驗(yàn)與情緒共鳴。武漢的社會(huì)群體是幾乎全國(guó)所有重要群體的壓縮形態(tài)和復(fù)雜表征，不同群體間交融互動(dòng)，在疫情中構(gòu)成了命運(yùn)共同體。不同社會(huì)群體在疫情期間的心理狀態(tài)和輿情動(dòng)向，關(guān)系到整個(gè)疫情防控工作的大局。
中外無(wú)數(shù)案例表明，公共危機(jī)事件的整體風(fēng)險(xiǎn)絕不是組成危機(jī)各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)的簡(jiǎn)單疊加和線性組合。當(dāng)前危機(jī)治理的線上線下邊界逐漸消失，各種場(chǎng)景交融混雜，高度多元和高度分化的群體需求，使得傳統(tǒng)的條塊分治和標(biāo)準(zhǔn)化的網(wǎng)格管理都難免有所疏漏，無(wú)法精準(zhǔn)捕捉到不同群體的變化動(dòng)態(tài)。因此，危機(jī)治理必須超越單純事件治理的思路，回歸到“人”這個(gè)核心上來(lái)。醫(yī)療水平和科技力量有助于降低公共衛(wèi)生事件中的重癥率和死亡率，切斷病毒傳播的通道，但疫情的好轉(zhuǎn)并不必然導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的下降，甚至可能會(huì)出現(xiàn)疫情逐漸消退，但社會(huì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)反而升高的悖論。
當(dāng)前不同群體在資源占有、輿論關(guān)注等方面并不均衡，尤其是在危機(jī)事件中，應(yīng)急政策的出臺(tái)已經(jīng)不可能對(duì)所有社會(huì)群體都形成相同效應(yīng)，政策效果將從危機(jī)前的“帕累托改進(jìn)”突變至一方得利一方受損的動(dòng)態(tài)博弈。如若此時(shí)，某個(gè)群體對(duì)應(yīng)急政策產(chǎn)生較強(qiáng)的相對(duì)剝奪感或社會(huì)不公感，加之移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)帶來(lái)的動(dòng)員便利性和指數(shù)級(jí)傳播力，會(huì)極大增強(qiáng)社會(huì)中的怨氣和戾氣，以涌現(xiàn)性和非線性形成連鎖反應(yīng)。因此，在危機(jī)治理中，要更好地結(jié)合群體形態(tài)，研判各類群體的潛在風(fēng)險(xiǎn)，做好社會(huì)群體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)化解的預(yù)案，避免“蝴蝶效應(yīng)”式的社會(huì)情緒失控。
第二，“支持性治療”理念的提出。應(yīng)急管理要緊緊圍繞著“人”展開(kāi)，其出發(fā)點(diǎn)必須是基于不同群體的特點(diǎn)，在治理中更好地結(jié)合群體形態(tài)，發(fā)動(dòng)其中的積極力量，穩(wěn)定其中的搖擺力量，化解其中的消極力量。只有滿足差異化需求的危機(jī)治理，才能吸引更多的利益主體共同參與。在公共危機(jī)事件中，不同社會(huì)群體參與危機(jī)治理的積極性、發(fā)揮的作用以及參與的方式并不相同。從此次新冠肺炎疫情來(lái)看，有三個(gè)維度的群體分化較為重要：一是疫區(qū)人口和疫區(qū)外人口的分化；二是管理者和被管理者的分化；三是感染者和非感染者的分化。這三個(gè)維度的分化，現(xiàn)有的危機(jī)治理及政策設(shè)計(jì)都有所關(guān)注，但側(cè)重點(diǎn)均是以“救治”為主線，組織力量被動(dòng)“應(yīng)戰(zhàn)”。在這一思路下，社會(huì)肌體遭遇重大創(chuàng)傷，社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)能力急劇下降，使得“應(yīng)戰(zhàn)”力量的支撐逐漸削弱。要破解這一問(wèn)題，必須盡可能維持社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)肌體運(yùn)行，創(chuàng)造持續(xù)穩(wěn)定的后方支撐，這就需要運(yùn)用“支持性治療”的思維方式。
支持性治療（Supportive Treatment）是一個(gè)醫(yī)學(xué)術(shù)語(yǔ)，它是指在沒(méi)有特效藥物的情況下，利用包括液體攝入、氧氣吸入、降溫處理、糾正電解質(zhì)紊亂、維護(hù)心肝腎功能等醫(yī)療手段來(lái)增強(qiáng)患者自身免疫力，從而與病毒形成相互對(duì)抗的態(tài)勢(shì)，最終戰(zhàn)勝病毒的療法。也就是說(shuō)，雖然暫時(shí)沒(méi)有辦法從根本上消滅病毒感染，但可以通過(guò)“治標(biāo)”來(lái)維持人體的生理機(jī)能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而為免疫系統(tǒng)戰(zhàn)勝病毒贏得寶貴時(shí)間。反之，如果沒(méi)有特效藥，再放棄支持性治療，那么病毒損害的身體機(jī)能及其并發(fā)癥，就可能讓人體的免疫系統(tǒng)失去與病毒抗?fàn)幍臋C(jī)會(huì)。當(dāng)前，世界上許多沒(méi)有特效藥的急性病毒感染主要依靠支持性治療。一個(gè)優(yōu)秀的醫(yī)療體系，往往在于使用以支持性治療為基礎(chǔ)的臨床方案控制并激發(fā)自身免疫系統(tǒng)對(duì)抗病毒感染。此次新冠肺炎疫情，因?yàn)闆](méi)有特效抗病毒藥物，且病毒引發(fā)患者自身疾病的癥狀較為復(fù)雜嚴(yán)重，使得支持性治療方案更凸顯其重要價(jià)值。
“支持性治療”為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危機(jī)治理提供了新的觀察視角。危機(jī)事件發(fā)生后，除了國(guó)家傳統(tǒng)應(yīng)急力量被緊急動(dòng)員起來(lái)“應(yīng)戰(zhàn)”以外，還可組織一批可以積極“迎戰(zhàn)”的社會(huì)有生力量，尤其是在危機(jī)治理中有可能發(fā)揮更大作用的一些關(guān)鍵人群，通過(guò)他們來(lái)激發(fā)社會(huì)自身“免疫力”。這些群體有別于軍隊(duì)、警察、基層干部、醫(yī)護(hù)人員等國(guó)家常備應(yīng)急力量，他們雖屬“預(yù)備役”部隊(duì)，但在各自領(lǐng)域十分活躍，具有較好的組織協(xié)同能力，又處于暢通經(jīng)濟(jì)社會(huì)“血脈”的“主干道”，且有較強(qiáng)的意愿參與危機(jī)救助。比如此次新冠肺炎疫情中發(fā)揮重要社會(huì)功能的快遞小哥、網(wǎng)約車司機(jī)、卡車司機(jī)、退役軍人等。這些社會(huì)群體在此次疫情中積極發(fā)揮自身聯(lián)接廣泛、專業(yè)性強(qiáng)、機(jī)動(dòng)靈活的特點(diǎn)，深入社會(huì)各個(gè)層面，精準(zhǔn)滿足群眾多樣化和差異化的需求。在既有的政治安排中，這些群體大多屬于體制外或已脫離體制，規(guī)范性弱、不確定性高，在很大程度上是管理服務(wù)的工作對(duì)象，他們與傳統(tǒng)治理方式之間存在很強(qiáng)的不對(duì)稱性，平常管控難度極大，強(qiáng)力的行政管理手段不僅難以介入，也不適合介入；但在應(yīng)急狀態(tài)下，可將工作對(duì)象轉(zhuǎn)化為工作力量，秉承“平時(shí)可用、戰(zhàn)時(shí)可控；反應(yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)；立足應(yīng)急、長(zhǎng)期準(zhǔn)備”的原則，將日常生產(chǎn)和應(yīng)急處置有機(jī)結(jié)合起來(lái)，將這些建制外群體打造成為國(guó)家重要的戰(zhàn)略應(yīng)急支援力量。
為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面，要建立與這些群體的經(jīng)常性聯(lián)系溝通機(jī)制，改變管理的片斷化、碎片化及被動(dòng)化，將其納入到日常管理和動(dòng)員體系中來(lái)；另一方面，在應(yīng)急狀態(tài)下積極發(fā)揮這些群體在保障社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助等方面的作用，減少斥力，形成合力，穩(wěn)住基本盤，形成對(duì)危機(jī)事件的抗衡態(tài)勢(shì)，為最終取得勝利贏得時(shí)間?？梢?jiàn)，以“支持性治療”理念構(gòu)筑國(guó)家應(yīng)急支援力量，不僅可以節(jié)約危機(jī)治理成本，增強(qiáng)危機(jī)治理效能，而且有助于做好“節(jié)點(diǎn)性”和“樞紐型”社會(huì)群體的日常安全穩(wěn)定工作，提升國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。
應(yīng)急支援力量典型群體分析——快遞小哥
由于篇幅所限，本文不能一一詳述在此次疫情中發(fā)揮作用的社會(huì)群體，僅以快遞從業(yè)人員（簡(jiǎn)稱“快遞小哥”）為例，洞察應(yīng)急支援力量在危機(jī)狀態(tài)下的行為表現(xiàn)。此次疫情，快遞小哥走街串巷、深入社區(qū)，以其快速便捷的服務(wù)深受歡迎，成為保障人民群眾生活水平的重要力量。2018年以來(lái)，我課題組開(kāi)展了《城市快遞小哥群體調(diào)查》，對(duì)16—35周歲在北京市從事快件/外賣攬收、分揀、封發(fā)、轉(zhuǎn)運(yùn)、投送的青年快遞/外賣服務(wù)人員進(jìn)行了深度調(diào)查，獲得了有關(guān)快遞小哥工作生活的大量一手?jǐn)?shù)據(jù)。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，課題組又對(duì)部分參與調(diào)研的快遞小哥進(jìn)行了回訪，通過(guò)電話、微信等形式對(duì)778名目前在京正在工作的快遞小哥開(kāi)展了結(jié)構(gòu)性訪談，詳細(xì)記錄了問(wèn)題反饋情況并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。
第一，疫情期間快遞小哥發(fā)揮的主要作用。在疫情期間，作為確保物資供應(yīng)的“最后一公里”，快遞小哥在維系城市正常運(yùn)行、穩(wěn)定社會(huì)群體心態(tài)、降低病毒傳播風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮著重要作用，為“隔離觀察”和“守家防控”的群眾提供了溫馨的節(jié)日關(guān)懷和踏實(shí)的生活保障。
快遞小哥是保障人民生活水平的末梢神經(jīng)。今年春節(jié)期間正值疫情防控吃緊，網(wǎng)上購(gòu)物成為人們的重要選擇。與平日運(yùn)送五花八門的物品不同，疫情期間快遞小哥運(yùn)送投遞的多以生活必需品為主，群眾對(duì)快遞服務(wù)的及時(shí)性準(zhǔn)確性提出了很高的要求?？梢哉f(shuō)，快遞小哥的工作質(zhì)量直接決定了廣大人民群眾在疫情期間的獲得感、幸福感和安全感。
快遞小哥是緩解社會(huì)恐慌心態(tài)的強(qiáng)心針劑。穿梭在大街小巷的快遞小哥不僅給人們送去了生活必需品，也給人們帶去了安心、舒心和定心，影響著疫情防控期間群眾的心態(tài)走向。此時(shí)快遞小哥的存在，猶如在最貼近群眾的地方構(gòu)筑起一道堅(jiān)固的防護(hù)帶，既保證了物資的及時(shí)有效送達(dá)，又防止了公眾恐慌可能導(dǎo)致的群體無(wú)意識(shí)行為。
快遞小哥是切斷病毒網(wǎng)狀傳播的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。疫情防控期間，快遞業(yè)的有效運(yùn)行減少了人們外出頻次廣度，把不同人群在不同空間的網(wǎng)狀交流轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;網(wǎng)商—快遞員—居民”的點(diǎn)狀交流，有效減少了居民聚集導(dǎo)致感染病毒的風(fēng)險(xiǎn)?？爝f小哥使政府可以把疫情風(fēng)險(xiǎn)控制在單點(diǎn)上，有利于實(shí)現(xiàn)隔離管控和集中打贏疫情阻擊戰(zhàn)。
第二，疫情期間快遞小哥面臨的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)?？爝f小哥在疫情期間被稱為“城市擺渡人”，其作用不容否認(rèn)。但也要看到，由于快遞小哥平時(shí)未接受系統(tǒng)的應(yīng)急演練和培訓(xùn)學(xué)習(xí)，不具備一定的危機(jī)救助知識(shí)和應(yīng)急處置意識(shí)，導(dǎo)致其在疫情期間的工作存在較高的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和安全隱患，甚至可能會(huì)引發(fā)更為嚴(yán)重的病毒傳染。
長(zhǎng)時(shí)間高強(qiáng)度工作導(dǎo)致負(fù)面情緒增加。人的生理機(jī)能具有一定的節(jié)奏性，不可能24小時(shí)一直高效運(yùn)轉(zhuǎn)。調(diào)研顯示，疫情前，快遞小哥平均月收入6000元左右，每月工作27天，平均每天工作11個(gè)小時(shí)。疫情暴發(fā)后，快遞小哥的工作量比疫情暴發(fā)前同比增長(zhǎng)約50%左右，等候客戶時(shí)間比疫情暴發(fā)前同比增長(zhǎng)80%左右。疫情期間快遞工作量激增，工作強(qiáng)度加大，長(zhǎng)時(shí)間高度緊張的狀態(tài)易導(dǎo)致快遞小哥的負(fù)面情緒升高。調(diào)研顯示，快遞小哥認(rèn)為自己“很可能”和“有可能”被感染新冠肺炎的比例分別為14.5%和38.3%，兩者合計(jì)52.8%。疫情期間，廣大市民比平時(shí)更能理解快遞小哥的辛苦和付出，快遞小哥和城市居民的關(guān)系也達(dá)到了一個(gè)比較好的互動(dòng)狀態(tài)，但是如果這種狀態(tài)在疫情結(jié)束后不能維持，則會(huì)形成較大的心理落差。而且，期望值越高的快遞小哥心理落差會(huì)越大，一旦沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，甚至?xí)a(chǎn)生逆反效應(yīng)。
原子化流動(dòng)性狀態(tài)難以疏解心理壓力?？爝f工作具有原子化流動(dòng)性的特點(diǎn)，即以個(gè)體為單位獨(dú)立完成任務(wù)，且大部分時(shí)間“在路上”，這種勞動(dòng)的性質(zhì)與車間工作集體化的勞動(dòng)存在根本差異。由于工作單獨(dú)分散，快遞小哥無(wú)法與工友產(chǎn)生面對(duì)面、聲對(duì)聲的直接互動(dòng)，快遞小哥之間很難進(jìn)行頻繁、深入的社會(huì)交往。同時(shí)，由于快遞小哥大多出生于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，他們?cè)诔鞘械闹呐笥巡欢?，社?huì)支持較少。疫情期間，快遞小哥需要獨(dú)自面對(duì)整個(gè)工作的大環(huán)境，常常處于孤立無(wú)援的境地。調(diào)研顯示，疫情暴發(fā)后，78.3%的快遞小哥表示工作壓力大，比疫情發(fā)生前增加了32.2%。隨著疫情期間封閉小區(qū)等管控措施的不斷升級(jí)，很容易引發(fā)快遞小哥的焦慮、恐慌和無(wú)助。若此時(shí)快遞小哥出現(xiàn)心理危機(jī)，不僅會(huì)使受到疫情影響的群眾生活出現(xiàn)困頓，而且會(huì)帶動(dòng)群眾的心理狀態(tài)發(fā)生失序，形成恐慌的惡性循環(huán)，進(jìn)而影響整個(gè)社會(huì)安全穩(wěn)定的大局。
應(yīng)急意識(shí)不強(qiáng)、防疫物資準(zhǔn)備不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)外賣平臺(tái)和閃送等即時(shí)配送平臺(tái)中大量兼職、分包、眾包、非全日制用工的快遞小哥的防疫措施亟待加強(qiáng)。由于這部分快遞小哥和派送公司不是正式的勞動(dòng)關(guān)系，所以公司對(duì)其防疫培訓(xùn)和有關(guān)部署無(wú)法實(shí)現(xiàn)全員覆蓋，導(dǎo)致他們對(duì)一些基本的防疫知識(shí)不了解，缺乏安全意識(shí)和防護(hù)設(shè)備。調(diào)研顯示，在2月中旬疫情暴發(fā)最嚴(yán)重時(shí)期，仍有32.3%的兼職小哥未經(jīng)過(guò)任何防疫培訓(xùn)，33.5%的兼職小哥自己配備防護(hù)設(shè)備。此外，部分快遞小哥對(duì)一些重點(diǎn)敏感區(qū)域如醫(yī)院、確診小區(qū)等不熟悉不掌握，在向這些區(qū)域配送貨物時(shí)也未配備更高級(jí)別的防護(hù)措施。萬(wàn)一感染病毒，快遞小哥將成為“移動(dòng)的傳染源”，后果不堪設(shè)想。
游隙群體及其社會(huì)功能
動(dòng)員社會(huì)力量參與危機(jī)治理，在中國(guó)古代已有先例。在傳統(tǒng)中國(guó)，軍隊(duì)是最重要的應(yīng)急力量，農(nóng)民是最重要的生產(chǎn)力量，為了解決國(guó)家危急時(shí)刻應(yīng)急力量不足的問(wèn)題，在中國(guó)歷史上出現(xiàn)了“生產(chǎn)—應(yīng)急”有機(jī)結(jié)合的制度——府兵制。府兵制由西魏權(quán)臣宇文泰創(chuàng)建，歷北周、隋至唐初期而日趨完備，唐太宗時(shí)期達(dá)到鼎盛，歷時(shí)約二百年。府兵是一支政治軍事力量，也是一支特殊的應(yīng)急支援力量。亦兵亦農(nóng)的府兵身兼生產(chǎn)和應(yīng)急兩種功能，平時(shí)為耕種土地的農(nóng)民，農(nóng)隙訓(xùn)練，戰(zhàn)時(shí)從軍打仗，參戰(zhàn)武器和馬匹等自備，其制度設(shè)計(jì)對(duì)當(dāng)前中國(guó)應(yīng)急管理體系的建設(shè)有一定參考意義。
在此次新冠肺炎疫情中，很多社會(huì)群體都充當(dāng)了“府兵”的角色，積極參與到疫情阻擊戰(zhàn)中來(lái)，參與危機(jī)管理的多元主體已經(jīng)漸次涌現(xiàn)。他們有的具有獨(dú)特的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，有的具有資源平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，有的則在一定區(qū)域內(nèi)建立了聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，他們中所蘊(yùn)藏的豐富社會(huì)資源能夠很好地彌補(bǔ)政府應(yīng)急能力的不足。從某種意義上講，他們是這場(chǎng)舉國(guó)之戰(zhàn)中數(shù)量最多，離我們最近，又最不容易被注意的“戰(zhàn)士”。
綜合評(píng)估新冠肺炎疫情中各社會(huì)群體的表現(xiàn)，某個(gè)社會(huì)群體若被納入到國(guó)家應(yīng)急支援力量中來(lái)，成為“府兵”，應(yīng)具備以下四個(gè)特點(diǎn)：一是深度嵌入性。對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的嵌入性強(qiáng)、覆蓋面廣，多處于“結(jié)構(gòu)洞”位置，能夠聯(lián)接多個(gè)階層，并深入人民群眾日常生活基本面，是身處突發(fā)公共衛(wèi)生事件中不同社會(huì)群體共同頻繁接觸的“關(guān)鍵少數(shù)”，更是影響社會(huì)公眾心態(tài)情緒的“催化劑”和“助推器”。二是技能優(yōu)勢(shì)性。具備一定的專業(yè)技能和業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，平時(shí)依靠勞動(dòng)技能獲得收入，危機(jī)發(fā)生時(shí)依靠勞動(dòng)技能提供應(yīng)急服務(wù)。比如快遞小哥、網(wǎng)約車司機(jī)和卡車司機(jī)，得益于日常工作的訓(xùn)練，在物流高效分揀、物資急速調(diào)運(yùn)等多個(gè)方面展現(xiàn)出較強(qiáng)的職業(yè)素養(yǎng)與效率效能。與“府兵”高度相似的是，快遞小哥、網(wǎng)約車司機(jī)和卡車司機(jī)很多都是自行配置裝備投入應(yīng)急工作。三是高度機(jī)動(dòng)性。重大突發(fā)事件暴發(fā)后，社會(huì)系統(tǒng)往往會(huì)進(jìn)入停擺狀態(tài)。一些群體身處流通“主干道”，具有基礎(chǔ)性、保底性、穩(wěn)定性作用，其能否發(fā)揮有效作用，直接影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的“血脈”是否暢通。四是組織協(xié)作性。在此次疫情中，一些社會(huì)群體相互協(xié)作，提效增能，應(yīng)對(duì)危機(jī)，主動(dòng)達(dá)成自組織化整合，并展現(xiàn)出較強(qiáng)的團(tuán)結(jié)協(xié)作素養(yǎng)，為失序狀態(tài)的社會(huì)提供秩序和效率的雙重保障。
筆者將具備上述四個(gè)特征的社會(huì)群體命名為“游隙群體”（Windage Group）。機(jī)械軸承中存在“游隙”是為了保證系統(tǒng)靈活無(wú)阻滯運(yùn)轉(zhuǎn)，而社會(huì)中“游隙群體”的存在，則保證了秩序的平穩(wěn)運(yùn)行。他們?cè)谌粘Ｉ钪芯拖?ldquo;流體”一樣，游走于群眾生活之中，穿插進(jìn)群眾需求之間，一旦遇到危機(jī)時(shí)刻，受到巨大外力沖擊，就能發(fā)揮關(guān)鍵作用，凸顯其“過(guò)硬”的價(jià)值，好似物理學(xué)中的“非牛頓流體”。
歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，府兵制要發(fā)揮作用，在日常狀態(tài)下，應(yīng)形成一套學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)制和實(shí)操演練機(jī)制；在應(yīng)急狀態(tài)下，應(yīng)形成一套迅速動(dòng)員機(jī)制和工作運(yùn)行機(jī)制。而兩種狀態(tài)轉(zhuǎn)換的核心，在于機(jī)制設(shè)計(jì)能否互為犄角、相輔相成、銜接順暢。為保證“平戰(zhàn)結(jié)合”的理念能夠落地生根，取得實(shí)效，關(guān)鍵要妥善處理好以下四種關(guān)系，形成可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)。
一是行政嵌入和經(jīng)濟(jì)嵌入的關(guān)系。應(yīng)急支援力量應(yīng)當(dāng)做到對(duì)社會(huì)的深度嵌入，才能獲得持久的生命力。所謂深度嵌入，是指既要嵌入行政網(wǎng)格，又要嵌入經(jīng)濟(jì)網(wǎng)格，真正符合游隙群體的“流體”特點(diǎn)。否則，應(yīng)急支援力量將如無(wú)本之木、無(wú)源之水，缺乏深厚的社會(huì)根基。平時(shí)“深入”不進(jìn)去，關(guān)鍵時(shí)刻也就“硬氣”不起來(lái)。同時(shí)，對(duì)于這種社會(huì)嵌入，應(yīng)當(dāng)及時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展做好動(dòng)態(tài)調(diào)整。唐代府兵制的衰敗，就和均田制瓦解后的社會(huì)嵌入失靈有關(guān)。
二是生產(chǎn)活動(dòng)和應(yīng)急訓(xùn)練的關(guān)系。應(yīng)急支援力量能夠持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)關(guān)鍵，在于根據(jù)生產(chǎn)周期，對(duì)生產(chǎn)活動(dòng)和應(yīng)急訓(xùn)練進(jìn)行科學(xué)合理的安排，做到生產(chǎn)和應(yīng)急兼顧。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，府兵訓(xùn)練要根據(jù)農(nóng)閑農(nóng)忙進(jìn)行季節(jié)性調(diào)整。在現(xiàn)代社會(huì)，要對(duì)游隙群體涉及到的生產(chǎn)行業(yè)做深入調(diào)研。比如快遞業(yè)忙閑分布就具有一定的周期性，多以電商促銷節(jié)點(diǎn)為忙碌峰值。因此，對(duì)其進(jìn)行應(yīng)急演練和學(xué)習(xí)培訓(xùn)也需考慮這一情況，錯(cuò)峰開(kāi)展。
三是扁平組織和動(dòng)員方式的關(guān)系。應(yīng)急支援力量在架構(gòu)上應(yīng)當(dāng)做到盡量扁平化，不能實(shí)行科層化管理。否則游隙群體不能做到靈活高效，群體成員也可能因?yàn)楣倭呕墓芾矶鴨适Щ盍ΑＲ话阏J(rèn)為，影響個(gè)體行為的方法有強(qiáng)制、交換和說(shuō)服三種，其基本邏輯是威逼、利誘和情感。應(yīng)急支援力量畢竟不同于軍隊(duì)、警察等國(guó)家常備應(yīng)急力量，用強(qiáng)制（威逼）的方法開(kāi)展工作可能適得其反，而交換（利益）與說(shuō)服（情感）的方法在靈活的扁平式、網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)下更能發(fā)揮作用。
四是地位優(yōu)待和身份認(rèn)同的關(guān)系。對(duì)于應(yīng)急支援力量，應(yīng)當(dāng)給予足夠的政治和經(jīng)濟(jì)優(yōu)待。要使他們政治上有榮譽(yù)感，經(jīng)濟(jì)上有獲得感，在全社會(huì)形成對(duì)游隙群體的尊重和認(rèn)可，同時(shí)提升這些群體對(duì)自身職業(yè)的自豪感和認(rèn)同感。課題組發(fā)現(xiàn)，部分快遞小哥對(duì)此次疫情結(jié)束后社會(huì)能否繼續(xù)保持對(duì)自己的尊重認(rèn)可有些許擔(dān)憂，有的快遞小哥談到：“現(xiàn)在群眾需要我們，對(duì)我們好；等疫情過(guò)了，他們又回到以前，對(duì)我們不再尊重了。”因此，營(yíng)造“今天怎樣被感動(dòng)，明天就怎樣去尊重”的社會(huì)氛圍，是應(yīng)急支援力量得以長(zhǎng)久存在的文化軟環(huán)境。
以應(yīng)急支援力量為抓手，提升國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平
建設(shè)應(yīng)急支援力量的本質(zhì)是一種社會(huì)動(dòng)員模式，社會(huì)動(dòng)員與一般的社會(huì)治理不同，動(dòng)員手段的發(fā)揮無(wú)論對(duì)于發(fā)動(dòng)者還是動(dòng)員對(duì)象而言，都需要進(jìn)行經(jīng)常性演練，以達(dá)到相互之間的默契。這其中，動(dòng)員的基礎(chǔ)是制度，要通過(guò)一定的機(jī)制設(shè)計(jì)，將動(dòng)員對(duì)象融入到制度框架中來(lái)，并在日常管理中加強(qiáng)訓(xùn)練，培養(yǎng)感情、增進(jìn)了解。此外，還要建立一支善于做組織動(dòng)員工作的干部隊(duì)伍。對(duì)此，我們黨在前進(jìn)摸索中早已形成了重要認(rèn)識(shí)，即“一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來(lái)、到群眾中去”。這套工作方法反映到應(yīng)急支援力量建設(shè)中，就是既要注重制度設(shè)計(jì)，把游隙群體參與國(guó)家應(yīng)急支援力量的相關(guān)制度厘清做實(shí)；又要選拔培養(yǎng)一批善于做群眾組織動(dòng)員工作的治理人才。制度建設(shè)是應(yīng)急支援力量的壓艙石，干部隊(duì)伍是應(yīng)急支援力量的領(lǐng)航員。
《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》確立了我國(guó)應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員體制機(jī)制，使危機(jī)應(yīng)對(duì)中社會(huì)參與整體上有法可依，但目前我國(guó)在社會(huì)動(dòng)員方面還缺少細(xì)化的、具體的、可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)，使得參與者的權(quán)責(zé)利不能更好地明確和保障。因此，建設(shè)國(guó)家應(yīng)急支援力量，需要運(yùn)用“支持性治療”理念，從“局部層面”上升到“全局層面”，從“研究層面”上升到“制度層面”，從更高的維度、更廣的視野和更新的基礎(chǔ)上思考現(xiàn)有的應(yīng)急管理制度，使應(yīng)急支援力量的作用發(fā)揮有章可循、有據(jù)可依、規(guī)范有序、健康發(fā)展。
建立應(yīng)急支援力量游隙群體大數(shù)據(jù)庫(kù)。當(dāng)前社會(huì)群體話語(yǔ)體系的割裂度越來(lái)越大，價(jià)值觀念場(chǎng)景化的區(qū)隔性越來(lái)越強(qiáng)。同樣一個(gè)行為模式，在不同的社會(huì)群體中發(fā)生，可能背后的邏輯和動(dòng)機(jī)完全不同，這些因素加大了危機(jī)治理的難度，必須有針對(duì)性地對(duì)游隙群體做深入研究，為構(gòu)建國(guó)家應(yīng)急支援力量奠定堅(jiān)實(shí)的實(shí)證基礎(chǔ)。要運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)，分析新冠肺炎疫情期間游隙群體的動(dòng)員程度、參與程度和實(shí)現(xiàn)程度。同時(shí)，要深入分析參與新冠肺炎疫情防控中游隙群體的職業(yè)行為、思想動(dòng)態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)位置、組織方式等，并與其日常狀態(tài)的數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)分析，梳理出應(yīng)急支援力量游隙群體的組織動(dòng)員模型。
形成應(yīng)急支援力量可參照的制度方案。對(duì)現(xiàn)有突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)化梳理，探索應(yīng)急支援力量的動(dòng)員體系，促進(jìn)形成日常狀態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)支援力量的工作規(guī)程指引，創(chuàng)建應(yīng)急支援力量的啟動(dòng)、組織、激勵(lì)、保障和評(píng)價(jià)機(jī)制。同時(shí)，探索建立危機(jī)事件社會(huì)群體風(fēng)險(xiǎn)研判指標(biāo)體系和預(yù)警機(jī)制，構(gòu)建“黨委政府組織、跨學(xué)科專家建言、群體代表人物參與、綜合研判系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)”的工作流程，做到對(duì)社會(huì)群體風(fēng)險(xiǎn)的早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早準(zhǔn)備。此外，還可建立應(yīng)急支援力量游隙群體分類分級(jí)動(dòng)員響應(yīng)機(jī)制以及分領(lǐng)域分類別動(dòng)員響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，明確應(yīng)急支援力量動(dòng)員級(jí)別，并建立考核評(píng)估機(jī)制。
構(gòu)建應(yīng)急支援力量職業(yè)能力測(cè)評(píng)機(jī)制。要增強(qiáng)對(duì)特殊管理體制和市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的理解把握，加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急支援力量動(dòng)員機(jī)理的認(rèn)識(shí)，充分挖掘和運(yùn)用應(yīng)急支援力量中的積極因素，通過(guò)模擬演練、專業(yè)學(xué)習(xí)、相互交流等形式，提高應(yīng)急支援力量的政治素質(zhì)、職業(yè)技能和危機(jī)處置能力。同時(shí)，制定應(yīng)急支援力量的培訓(xùn)課程和培訓(xùn)方案，加大對(duì)游隙群體的培訓(xùn)力度，有關(guān)部門可建立應(yīng)急支援力量資格認(rèn)證體系，為應(yīng)急支援力量提供必要的物質(zhì)保障和政策傾斜，充分發(fā)揮應(yīng)急支援力量在激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力、防控治理橫縱到邊、維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)、應(yīng)急支援有益補(bǔ)充等方面的重要作用。
毛澤東同志曾說(shuō)：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”應(yīng)急支援力量作用的發(fā)揮，固然要通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)，將游隙群體納入到危機(jī)治理體系中來(lái)；但同時(shí)，還要注重選拔和培養(yǎng)一批善于做組織動(dòng)員工作的干部隊(duì)伍和治理人才。只有掌握了群眾語(yǔ)言和群眾思維，和群眾建立起深厚的情感，在危機(jī)事件發(fā)生后，才能產(chǎn)生強(qiáng)大的感召力，形成應(yīng)急支援力量“天下云集響應(yīng)”的場(chǎng)景。
具體到實(shí)際工作中，要發(fā)現(xiàn)并重用擅長(zhǎng)群眾規(guī)律的“政治型+組織型+思想型”人才，讓善于走進(jìn)群眾、團(tuán)結(jié)群眾、引導(dǎo)群眾的人才在動(dòng)員應(yīng)急支援力量中脫穎而出，形成危機(jī)治理的人才庫(kù)。公共危機(jī)事件發(fā)生后，在工作力量的安排上，要有針對(duì)性地根據(jù)不同游隙群體的特點(diǎn)配置工作隊(duì)伍，“固基”和“穩(wěn)尖”并重。比如，快遞小哥、網(wǎng)約車司機(jī)、大卡車司機(jī)、退役軍人等游隙群體思想性弱、組織性強(qiáng)，針對(duì)這些群體的動(dòng)員方式要呈現(xiàn)出組織為先，思想跟進(jìn)的特點(diǎn)，應(yīng)注重配置組織能力更強(qiáng)的人才；而“新媒體從業(yè)者”“社會(huì)組織從業(yè)者”等游隙群體思想性強(qiáng)、組織性弱，針對(duì)這些群體的動(dòng)員方式要呈現(xiàn)出思想為先、組織跟進(jìn)的特點(diǎn)，即“做有思想人的思想工作”應(yīng)更好地發(fā)揮思想型人才的價(jià)值。
中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期群眾動(dòng)員的實(shí)踐表明，國(guó)家應(yīng)急支援力量的建立，固然要向西方學(xué)習(xí)先進(jìn)的治理方法和治理工具，但更重要的是取決于黨組織（尤其是基層組織）在多大程度上能夠重拾組織動(dòng)員群眾的本領(lǐng)，并找到“生產(chǎn)—應(yīng)急”兩種狀態(tài)轉(zhuǎn)換的普遍規(guī)律和背后機(jī)理。只有認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，立足于中國(guó)社會(huì)實(shí)踐，才能走出一條真正區(qū)別于西方模式的，既具有中國(guó)特色又具有普適意義的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化道路。
（作者為中宣部“四個(gè)一批”理論人才，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授、博導(dǎo)；北京大學(xué)政治學(xué)博士卞恒沁對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）
責(zé)編/銀冰瑤 美編/陳媛媛
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