當(dāng)前國際疫情持續(xù)蔓延，世界經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險加劇。國內(nèi)外專家預(yù)計此次疫情的影響可能超過2008年全球金融危機(jī)。為對沖疫情影響，各國普遍加大了宏觀政策調(diào)節(jié)力度。G20特別峰會聲明，成員國向全球注入超過5萬億美元資金。歐元區(qū)國家正在醞釀達(dá)5000億歐元的刺激方案，而在此之前，一些國家已經(jīng)發(fā)布相關(guān)政策，如德國于3月23日出臺了規(guī)模達(dá)7500億歐元的經(jīng)濟(jì)紓困計劃。我國財政政策的推出也經(jīng)歷了多個階段。2月21日召開的中央政治局會議首次提出，積極的財政政策要更加積極有為；根據(jù)中央部署，我國財政政策持續(xù)加力，截至3月下旬，各級財政安排疫情防控資金超過1210億元，計劃全年新增減稅降費超過1萬億元。3月27日召開的中央政治局會議進(jìn)一步要求，抓緊研究提出積極應(yīng)對的一攬子宏觀政策措施，決定適當(dāng)提高財政赤字率，發(fā)行特別國債，增加地方政府專項債券規(guī)模。

比照國際經(jīng)驗，通過提高赤字率等三措并舉，我國新增財政支出規(guī)模應(yīng)該不低。在支出方向上，市場預(yù)期，新增財政資金除了可能用于補(bǔ)充政策性金融機(jī)構(gòu)資本金、引導(dǎo)加大對中小企業(yè)流動性扶持，補(bǔ)充社會保障體系、加大對低收入群體的托底外，余下大部分應(yīng)為項目支出。同時，在對項目支出方向上尚未形成共識。爭論的背后，是對“更加積極有為”的內(nèi)涵的理解，存在差異。綜合我們前期在《管理世界》上發(fā)表的研究成果，提出以下想法：

“更加積極有為”的內(nèi)涵

自2008年全球金融危機(jī)起，我國已連續(xù)12年實施積極的財政政策。不過，從政策著力點看，不同階段積極財政政策的重心不同。早期，側(cè)重通過擴(kuò)大支出實施總需求管理，黨的十八大后，致力于通過支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和大規(guī)模“減稅降費”，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。疫情發(fā)生后，我國強(qiáng)調(diào)積極的財政政策要“更加積極有為”，直至提出提高赤字率等三項舉措。毋庸置疑，“更加積極有為”包括擴(kuò)大支出規(guī)模進(jìn)行總需求管理的含義，但若放在較長的歷史視野來看，政策既是立足當(dāng)前的應(yīng)急之策，也是著眼長遠(yuǎn)的奠基之作。

黨的十九大指出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，要求建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，并從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等多個維度作出具體部署。黨的十九屆四中全會要求，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在推動高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮重要作用。對于實現(xiàn)路徑，2019年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議有一個表述：“積極的財政政策要大力提質(zhì)增效，更加注重結(jié)構(gòu)調(diào)整”。此外，2018年頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出，“要以全面實施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點和突破口，推動財政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力”。

從以上規(guī)定和要求看，“更加積極有為”融合了支出擴(kuò)張和結(jié)構(gòu)性改革兩重規(guī)定性。一方面，要更好支持活企業(yè)、擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)就業(yè)、助脫貧等，另一方面，要為長遠(yuǎn)發(fā)展形成良好物質(zhì)和非物質(zhì)資產(chǎn)，概括來講，就是要在支出擴(kuò)張過程中，始終按照高質(zhì)量發(fā)展要求，更加注重結(jié)構(gòu)調(diào)整和推動治理水平攀升。

應(yīng)精準(zhǔn)著力的方向

積極財政政策著力的方向，要在疫情帶來主要問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展要求確定。短期看，疫情導(dǎo)致我國大量中小企業(yè)和民營企業(yè)生存壓力加大，次生風(fēng)險累積。中長期看，疫情更是暴露了經(jīng)濟(jì)社會治理中的一些短板和不足。聚焦上述短板和不足，對新增項目支出，我們建議明確以補(bǔ)短板為重心，有進(jìn)有退、有保有壓，以更大的結(jié)構(gòu)性改革力度，統(tǒng)籌應(yīng)對疫情沖擊和適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求。疫情暴露的短板和不足包括：醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)提供不足、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈水平低、區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局不合理、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)持續(xù)失衡、青年群體責(zé)任與活力不匹配、社區(qū)治理基礎(chǔ)薄弱等。

補(bǔ)短板有兼顧長短期的復(fù)合功效。首先，補(bǔ)短板是擴(kuò)內(nèi)需的重要方式。通過直接或間接的資源配置，發(fā)展供需共同受益、具有乘數(shù)效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域（如新基建、夯實社區(qū)治理基礎(chǔ)），一方面有助于直接增加投資需求，另一方面也有助于通過提高收入、通過產(chǎn)業(yè)升級推動消費升級，帶動增加最終需求。其次，補(bǔ)短板是惠民生的重要途徑。人民對美好生活（如生命健康、優(yōu)質(zhì)教育、高品質(zhì)社區(qū)生活環(huán)境）的需求，多集中在民生領(lǐng)域，補(bǔ)這些短板，是增強(qiáng)居民獲得感的有效途徑。再有，補(bǔ)短板是調(diào)結(jié)構(gòu)的重要渠道。關(guān)鍵核心技術(shù)缺失，先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展不足；發(fā)達(dá)地區(qū)引領(lǐng)力不夠，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高、對城鄉(xiāng)融合貢獻(xiàn)低；青年群體責(zé)任心、消費及創(chuàng)新能力強(qiáng)，但壓力大、負(fù)擔(dān)重，改進(jìn)這些不足，是調(diào)結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)。

積極財政政策補(bǔ)短板聚焦的主要方向包括以下幾方面：

一要加大關(guān)鍵基本公共服務(wù)財政投入。從防控過程看，制約我國疫情防控的突出短板有兩點。首先是醫(yī)療資源不足，這與我國公共衛(wèi)生投入總體偏低、支出結(jié)構(gòu)不合理有關(guān)。新增財政支出應(yīng)進(jìn)一步支持提升衛(wèi)生防疫的作用，結(jié)合分級診療改革方向，科學(xué)布局并加大醫(yī)院、衛(wèi)生服務(wù)中心、衛(wèi)生院和診所投入，高水平建設(shè)醫(yī)護(hù)院校和科研院所，加大醫(yī)護(hù)人員培養(yǎng)和科學(xué)研究。其次是科學(xué)和人文素養(yǎng)欠缺，助推了危機(jī)的發(fā)生和擴(kuò)散，增加了防控成本。一方面，要在科學(xué)調(diào)整學(xué)科結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，支持進(jìn)一步提高高等職業(yè)教育和普通高等教育普及率，優(yōu)化本碩博學(xué)生比例；另一方面，支持著力選拔組建專門隊伍，采用多種渠道，持續(xù)開展科學(xué)和人文知識普及。

二要著眼提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈水平。疫情防控也是對我國產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈水平的一次大考。疫情初期，防護(hù)、檢驗和救治用品匱乏，物資流通受阻、調(diào)配能力不足，極大制約防控進(jìn)展和生產(chǎn)生活。疫情在全球擴(kuò)散后，部分國家對糧食等農(nóng)產(chǎn)品限制出口，石油等能源市場劇烈波動，我國面臨汽車、機(jī)械設(shè)備、發(fā)動機(jī)等高新技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)口斷供風(fēng)險。財政政策要汲取經(jīng)驗教訓(xùn)，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保產(chǎn)業(yè)鏈安全可控。一方面，系統(tǒng)梳理財政補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，該退的退；另一方面，發(fā)揮制度優(yōu)勢，積極地進(jìn)。重點是加大高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田和水利建設(shè)投入，確保農(nóng)業(yè)安全；提高油氣管線建設(shè)、電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和能源儲備投入，降低用能成本；增強(qiáng)對“卡脖子”技術(shù)和行業(yè)的支持；完善財政貼息和稅收優(yōu)惠政策，支持倉儲物流等行業(yè)發(fā)展，提升物質(zhì)儲存和調(diào)配能力。

三要推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局。中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式，據(jù)此應(yīng)一方面集中力量推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、成渝經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，打造世界級創(chuàng)新平臺和增長極；另一方面，加強(qiáng)鐵路、機(jī)場、港口等區(qū)域樞紐城市的扶持，發(fā)揮其接入中心、輻射腹地的作用。著重加大中心城市和城市群城際鐵路、高等級公路和信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。提高中心城市和城市群連接區(qū)域樞紐城市間的交通基礎(chǔ)設(shè)施密度，暢通區(qū)域間聯(lián)系。新發(fā)布的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》明確，加大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政獎補(bǔ)力度，加大新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)與吸納落戶數(shù)量掛鉤力度；未來還可進(jìn)一步采取擴(kuò)圍生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)減人口輸出地財政供養(yǎng)人口和編制總量、提高財政資金配置效率和使用效益等措施，推動城市更好服務(wù)、反哺農(nóng)村。

四要聚焦釋放青年群體活力。疫情防控展示了新時代青年群體的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，一線醫(yī)護(hù)人員、基層社區(qū)工作者、廣大志愿者，相當(dāng)一部分是青年人。但同時也應(yīng)該意識到，作為受教育程度普遍較高、在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下成長起來的一代人，這一群體對信息公開透明的要求很高。他們還是消費的主力和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的主體，但壓力大、負(fù)擔(dān)重。財政政策要在更好解決他們問題的基礎(chǔ)上，發(fā)揮更大作用。切實減輕他們生活負(fù)擔(dān)，積極營造良好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，推動發(fā)揮消費的基礎(chǔ)性作用、加快創(chuàng)新、確保社會穩(wěn)定。

五要著力夯實社區(qū)治理基礎(chǔ)。疫情防控經(jīng)驗表明，社區(qū)是國家治理的基石，但我國目前社區(qū)治理基礎(chǔ)與定位不符。未來應(yīng)著重做好兩方面工作。一是加大服務(wù)設(shè)施供給。各級財政應(yīng)配合有關(guān)部門，高標(biāo)準(zhǔn)制定地方公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)體系，支持新社區(qū)充分規(guī)劃、老舊小區(qū)通過改造騰出空間，加快社區(qū)醫(yī)療、養(yǎng)老、學(xué)校、菜市場、餐飲等生活服務(wù)設(shè)施布局，融合物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，高質(zhì)量建設(shè)社區(qū)綜合治理信息平臺。日前，財政部已明確表示，地方政府專項債資金投向增加老舊小區(qū)改造領(lǐng)域，各地宜抓住時機(jī)，積極推進(jìn)。二是加快完善社區(qū)工作者隊伍。按照社區(qū)功能新定位，積極支持各大中城市開展社區(qū)工作者專項招聘、加大志愿者招募和培訓(xùn)，在推動穩(wěn)就業(yè)的同時，充實完善社區(qū)工作者隊伍，夯實國家治理微觀基礎(chǔ)。

相應(yīng)的機(jī)制保障

一是做實做細(xì)以人民為中心的實現(xiàn)方式。黨的十九屆四中全會指出，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢之一。財政政策補(bǔ)短板要堅持以人民為中心，特別要做到：哪里是短板，多聽取人民群眾的意見；補(bǔ)短板的過程，充分吸收社會公眾的參與；補(bǔ)短板的效果怎么樣，要經(jīng)人民來檢驗。

二要做深做透預(yù)算管理。主要開展兩項工作。一是在依法定程序進(jìn)行常規(guī)的預(yù)算編制、審批和調(diào)整之外，把新增財政支出，再單獨列示出來，或如有些專家建議的，形成專門預(yù)算。明確支出功能分類、資金撥付地區(qū)、項目及其金額等，引導(dǎo)市場預(yù)期，加大規(guī)范和約束、確保財政支出方向符合政策導(dǎo)向和社會期待。二是深入實施預(yù)算績效管理。一方面，通過收入預(yù)算績效管理，確保減稅降費政策落實，防止征收過頭稅和出現(xiàn)稅降費升的“蹺蹺板”現(xiàn)象，同時推動財政收入高質(zhì)量增長，給黨和國家中心工作提供堅強(qiáng)財力保障。另一方面，通過對重大政策和支出項目績效的評估評價，形成持續(xù)提高財政資金配置效率和使用效益的強(qiáng)大壓力，推動提升財政支出效果。

三要堅持正確處理政府和市場的關(guān)系。增強(qiáng)政府采購和財政性投資項目招投標(biāo)的競爭性，通過競爭驅(qū)動創(chuàng)新。提高政府采購和項目招投標(biāo)的包容性，鼓勵采用優(yōu)先采購、預(yù)留份額、聯(lián)合競標(biāo)等方式，加大民營企業(yè)、中小企業(yè)、個體戶的參與度，讓政策惠及更大群體，為經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展保留和培育新動能。確保公共服務(wù)供給多元化，政府提供和市場提供并舉，通過比較推動提高供給效率。

（作者系對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院教授）