【摘要】東西部扶貧協(xié)作制度帶有非正規(guī)性，但呈現(xiàn)出規(guī)范化發(fā)展的趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)互惠為東西扶貧協(xié)作提供了內(nèi)生動(dòng)力，政治大局則為該制度提供了可以挖掘的正當(dāng)性資源和道義空間，經(jīng)濟(jì)功能與政治效用的相互交織為該項(xiàng)制度注入了生命力，使其成為治國理政的有效工具。東西部扶貧協(xié)作制度不是落后國家現(xiàn)代化進(jìn)程中制度供給欠規(guī)范化的表現(xiàn)，而是中國特有的社會(huì)文化傳統(tǒng)與現(xiàn)代化實(shí)踐孕育出的一種超越科層體制的“發(fā)展制度”和發(fā)展道路。它揭示了一種比西方科層體制更具靈活性、包容性和人文性的公共治理體系。
【關(guān)鍵詞】東西部扶貧協(xié)作 文化集體主義 超科層制
【中圖分類號(hào)】C913.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.21.008
黨的十九大報(bào)告提出，要“深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作”，把該項(xiàng)工作擺在了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)特別突出的位置。深刻領(lǐng)會(huì)“深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作”的重大意義，不僅是扎實(shí)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)偉大進(jìn)程的迫切需要，而且是深入認(rèn)識(shí)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化道路（中國道路）的有效途徑。
2016年7月20日，習(xí)近平總書記在銀川市主持召開東西部扶貧協(xié)作座談會(huì)，對(duì)30年扶貧開發(fā)和20年東西部扶貧協(xié)作實(shí)踐進(jìn)行了回顧和總結(jié)。他指出，東西部扶貧協(xié)作“是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展的大戰(zhàn)略，是加強(qiáng)區(qū)域合作、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、拓展對(duì)內(nèi)對(duì)外開放新空間的大布局，是實(shí)現(xiàn)先富幫后富、最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的大舉措”。“組織東部地區(qū)支援西部地區(qū)，并且大規(guī)模、長時(shí)間開展這項(xiàng)工作，在世界上只有我們黨和國家能夠做到”。以此次會(huì)議為標(biāo)志，我國東西部扶貧協(xié)作走上更加規(guī)范化、制度化的軌道，成為扶貧開發(fā)“中國故事”的亮麗篇章，成為世界現(xiàn)代化進(jìn)程之中國道路的生動(dòng)注解。如何理解東西部扶貧協(xié)作制度？這項(xiàng)制度發(fā)揮作用的內(nèi)在理據(jù)是什么？在制度變遷層面有哪些啟示？本文擬對(duì)這些問題作做出初步回答，希望能夠促進(jìn)對(duì)東西部扶貧協(xié)作及中國道路的理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐自覺。
東西部扶貧協(xié)作關(guān)系、內(nèi)容與實(shí)踐成效
東西部扶貧協(xié)作制度是在實(shí)踐探索中不斷發(fā)展和完善的，這個(gè)過程與國家總體戰(zhàn)略有關(guān)，也受到東西部關(guān)系具體變化的影響。
東西部扶貧協(xié)作關(guān)系與內(nèi)容的演變。東西部扶貧協(xié)作制度孕育并形成于我國改革開放的歷史進(jìn)程中。1994年，國務(wù)院頒布實(shí)施《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994～2000年）》，初步提出“北京、天津、上海等大城市，廣東、江蘇、浙江、山東、遼寧、福建等沿海較為發(fā)達(dá)的省，都要對(duì)口幫助西部的一兩個(gè)貧困省、區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)”。[1]1996年7月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于組織經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展扶貧協(xié)作的報(bào)告》，明確提出了扶貧協(xié)作要求和任務(wù)，確定了對(duì)口幫扶關(guān)系：北京幫內(nèi)蒙古；天津幫甘肅；上海幫云南；廣東幫廣西；江蘇幫陜西；浙江幫四川；山東幫新疆；遼寧幫青海；福建幫寧夏；深圳、青島、大連、寧波等四個(gè)計(jì)劃單列市幫貴州。[2]這標(biāo)志著東西部扶貧協(xié)作制度的正式誕生。
進(jìn)入21世紀(jì)，隨著我國區(qū)域發(fā)展格局的變化和行政區(qū)劃、區(qū)域戰(zhàn)略的調(diào)整，國務(wù)院先后三次對(duì)東西部扶貧協(xié)作關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整。2002年，國務(wù)院決定由珠海市、廈門市對(duì)口幫扶新成立的直轄市——重慶市。2010年，根據(jù)中央西藏工作會(huì)議和中央新疆工作會(huì)議后對(duì)口支援形勢(shì)的變化，國務(wù)院對(duì)部分省區(qū)市扶貧協(xié)作關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，確定了新的東西部扶貧協(xié)作關(guān)系：北京市幫內(nèi)蒙古自治區(qū)；天津市幫甘肅?。碛袕B門市幫甘肅省臨夏回族自治州）；遼寧省幫青海??；上海市幫云南??；江蘇省幫陜西省；浙江省幫四川?。碛兄楹Ｊ袔退拇ㄊ錾揭妥遄灾沃荩桓＝ㄊ蛯幭幕刈遄灾螀^(qū)；山東省幫重慶市；廣東省幫廣西壯族自治區(qū)；大連、青島、深圳、寧波等四城市幫貴州省。2016年，為貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》和2016年7月東西部扶貧協(xié)作座談會(huì)精神，國務(wù)院進(jìn)一步調(diào)整東西部扶貧協(xié)作結(jié)對(duì)關(guān)系。調(diào)整后的東西部扶貧協(xié)作結(jié)對(duì)關(guān)系為：北京市幫扶內(nèi)蒙古自治區(qū)、河北省張家口市和保定市；天津市幫扶甘肅省、河北省承德市；遼寧省大連市幫扶貴州省六盤水市；上海市幫扶云南省、貴州省遵義市；江蘇省幫扶陜西省、青海省西寧市和海東市，蘇州市幫扶貴州省銅仁市；浙江省幫扶四川省，杭州市幫扶湖北省恩施土家族苗族自治州、貴州省黔東南苗族侗族自治州，寧波市幫扶吉林省延邊朝鮮族自治州、貴州省黔西南布依族苗族自治州；福建省幫扶寧夏回族自治區(qū)，福州市幫扶甘肅省定西市，廈門市幫扶甘肅省臨夏回族自治州；山東省幫扶重慶市，濟(jì)南市幫扶湖南省湘西土家族苗族自治州，青島市幫扶貴州省安順市、甘肅省隴南市；廣東省幫扶廣西壯族自治區(qū)、四川省甘孜藏族自治州，廣州市幫扶貴州省黔南布依族苗族自治州和畢節(jié)市，佛山市幫扶四川省涼山彝族自治州，中山市和東莞市幫扶云南省昭通市，珠海市幫扶云南省怒江傈僳族自治州。這次調(diào)整在完善省際結(jié)對(duì)關(guān)系的同時(shí)，在市州結(jié)對(duì)層面實(shí)現(xiàn)對(duì)全國所有民族自治州全覆蓋和對(duì)西部貧困程度深的市州全覆蓋，同時(shí)落實(shí)了北京市、天津市與河北省扶貧協(xié)作任務(wù)，從而大大拓展了東西部扶貧協(xié)作的廣度和深度。[3]2017年8月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《東西部扶貧協(xié)作考核辦法（試行）》，確定了考核內(nèi)容、評(píng)價(jià)體系和考核結(jié)果的應(yīng)用途徑，使該項(xiàng)工作由“軟約束”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;硬約束”，顯著提升了該項(xiàng)制度的規(guī)范化水平。[4]
自實(shí)施之初，東西部扶貧協(xié)作就既具有東部地區(qū)幫扶西部地區(qū)的屬性，也具有東西部合作發(fā)展、互利共贏的特征。具體來說，東西部扶貧協(xié)作主要包括產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、人才支援、資金支持、社會(huì)幫扶等內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)合作基于東西部地區(qū)要素稟賦的差異和比較優(yōu)勢(shì)，著眼于將東部資本和技術(shù)引入西部，開發(fā)西部地區(qū)特色資源或利用西部地區(qū)廉價(jià)勞動(dòng)力；以及將西部地區(qū)特色產(chǎn)品尤其是特色農(nóng)產(chǎn)品銷售到東部地區(qū)，滿足東部地區(qū)城鄉(xiāng)居民不斷提升生活水平的需要。勞務(wù)協(xié)作基于東西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模和勞動(dòng)力需求的差異，著眼于將西部地區(qū)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到東部地區(qū)就業(yè)，解決東部地區(qū)用工需求，增加西部地區(qū)外出務(wù)工收入。人才支援基于東西部人力資源質(zhì)量的差異，東部地區(qū)領(lǐng)改革開放風(fēng)氣之先，擁有更多更高水平的專業(yè)技術(shù)人員，黨政干部也具有更先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和更強(qiáng)的創(chuàng)新能力，因此協(xié)作雙方采取雙向掛職、兩地培訓(xùn)和支教、支醫(yī)、支農(nóng)等方式，可以把東部地區(qū)的先進(jìn)理念、人才、技術(shù)、信息、經(jīng)驗(yàn)等要素傳播到西部地區(qū)，促進(jìn)西部地區(qū)公共管理以及教育、醫(yī)療、科技事業(yè)的發(fā)展。資金支持基于東西部經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政能力的差異，著眼于通過資金援助的方式幫助西部地區(qū)緩解資金不足的困難，增加西部地區(qū)扶貧開發(fā)投入。社會(huì)幫扶基于東西部地區(qū)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展差距和社會(huì)組織、志愿服務(wù)資源的差異，著眼于通過民間力量、社會(huì)力量幫助西部地區(qū)實(shí)施扶貧開發(fā)。從東西部扶貧協(xié)作實(shí)際情況來看，產(chǎn)業(yè)合作和勞務(wù)協(xié)作具有鮮明的互利共贏特征；人才支援和社會(huì)幫扶主要是東部地區(qū)對(duì)西部地區(qū)的幫扶，但也有助于東部地區(qū)干部鍛煉和人才培養(yǎng)；資金幫扶則主要是對(duì)西部地區(qū)的單向援助。
東西部扶貧協(xié)作的實(shí)踐成效。20多年來，在協(xié)作雙方共同努力下，我國東西部扶貧協(xié)作形成了多層次、多形式、全方位的發(fā)展格局，取得了多方面突出成果。1996～2010年，東部通過各種方式和渠道共向西部提供無償援助資金78.6億元；援建公路14699公里、基本農(nóng)田554.1萬畝、學(xué)校5776所；興修人畜飲水工程，幫助解決了376.9萬人、1090.1萬頭牲畜的飲水困難；組織安排西部勞務(wù)輸出265萬人次，培訓(xùn)各類人才59.9萬人次，引進(jìn)各種實(shí)用技術(shù)2991項(xiàng)；東部地區(qū)企業(yè)在協(xié)作省份投資總額達(dá)到6972.7億元。[5] 2003～2010年，東部向西部直接派出扶貧掛職干部2592名（其中地廳級(jí)干部68名，縣處級(jí)干部645名）；協(xié)作雙方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)考察學(xué)習(xí)62254人次（其中省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)1643人次）。東部地區(qū)共有5249名教師、醫(yī)生、農(nóng)技等專業(yè)技術(shù)人才到西部地區(qū)掛職工作和提供技術(shù)指導(dǎo)。[6]“十二五”期間，東西部扶貧協(xié)作邁上一個(gè)新臺(tái)階。東部9省市投入東西部扶貧協(xié)作、援藏、援疆等方面資金達(dá)740多億元，引導(dǎo)企業(yè)實(shí)際投資2萬多億元，選派掛職干部和科技人員數(shù)萬名。西部地區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速連續(xù)五年超過東部地區(qū)和全國平均水平，城鄉(xiāng)居民收入大幅提高，部分基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)接近全國平均水平，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性明顯增強(qiáng)。
東西部扶貧協(xié)作的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)
東西部扶貧協(xié)作是一項(xiàng)具有中國特色的扶貧開發(fā)制度，它不僅與我國改革開放的發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)，與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程及區(qū)域發(fā)展格局的演進(jìn)有關(guān)，而且與社會(huì)主義政治制度密切相關(guān)，是經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和政治追求共同孕育出來的制度之花。
東西部扶貧協(xié)作與改革開放發(fā)展戰(zhàn)略。20世紀(jì)80年代，鄧小平同志提出 “兩個(gè)大局”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)想，指出“沿海地區(qū)要加快對(duì)外開放，使這個(gè)擁有兩億人口的廣大地帶較快地發(fā)展起來，從而帶動(dòng)內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個(gè)事關(guān)大局的問題。內(nèi)地要顧全這個(gè)大局。反過來，發(fā)展到一定的時(shí)候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是一個(gè)大局。那時(shí)候沿海也要服從這個(gè)大局”。[7]在這種戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)下，中央政府給予東部沿海地區(qū)大量?jī)?yōu)惠政策，推動(dòng)這些地區(qū)利用海外資本、技術(shù)和國內(nèi)特別是中西部地區(qū)勞動(dòng)力、礦產(chǎn)資源，順利走上勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路，并帶動(dòng)國家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅提升。1979年至1997年，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均實(shí)際增長9.8%。[8]
至20世紀(jì)90年代后期，東部地區(qū)與中西部地區(qū)的差距凸顯出來，中央政府開始認(rèn)識(shí)到第二個(gè)大局的重要性，先后提出并實(shí)施東西部扶貧協(xié)作和西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、促進(jìn)中部地區(qū)崛起等戰(zhàn)略舉措，加大對(duì)落后地區(qū)的支持力度，力圖推動(dòng)全國走上均衡發(fā)展道路?？梢?，東西部扶貧協(xié)作是我國改革開放與現(xiàn)代化事業(yè)按照“兩個(gè)大局”構(gòu)想分階段推進(jìn)的具體體現(xiàn)，其重要性隨著東部地區(qū)發(fā)達(dá)程度的提高而提升。
東西部扶貧協(xié)作與區(qū)域經(jīng)濟(jì)互惠發(fā)展。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的梯度發(fā)展格局。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)接近發(fā)達(dá)國家水平，但支撐其30多年快速發(fā)展的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)面臨成本上漲、需求萎縮、國際競(jìng)爭(zhēng)加劇的三重?cái)D壓。中西部地區(qū)特別是貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯落后于東部地區(qū)，但具有資源豐富、勞動(dòng)力便宜、消費(fèi)市場(chǎng)潛力大等后發(fā)優(yōu)勢(shì)。
開展東西部扶貧協(xié)作可以拓展東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)資本投資空間，促進(jìn)東部地區(qū)形成產(chǎn)業(yè)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的雙輪驅(qū)動(dòng)格局；與此同時(shí)，東部地區(qū)資本、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移，可以增加西部地區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)西部地區(qū)資源開發(fā)利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高西部地區(qū)特別是貧困地區(qū)收入水平和購買能力，進(jìn)而擴(kuò)大市場(chǎng)需求，進(jìn)一步促進(jìn)東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。在此基礎(chǔ)上，東西部可形成互惠互利的合作發(fā)展、共同發(fā)展伙伴關(guān)系。因此，東西部扶貧協(xié)作順應(yīng)了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的梯度格局，是生產(chǎn)要素合理流動(dòng)的內(nèi)在要求。
東西部扶貧協(xié)作與社會(huì)主義政治制度。全球化背景下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)為東西部扶貧協(xié)作創(chuàng)造了條件，社會(huì)主義政治制度則為東西部扶貧協(xié)作奠定了基石。正是中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義社會(huì)的共同富裕理想，使得各級(jí)地方黨委政府能夠超越地方利益，把國家利益、整體利益擺在優(yōu)先位置，為其他地區(qū)的發(fā)展積極貢獻(xiàn)力量。實(shí)踐表明，東西部扶貧協(xié)作須臾也離不開黨委政府的強(qiáng)有力作用，它不僅建立在中央的倡導(dǎo)和要求的基礎(chǔ)上，而且受到東西部協(xié)作雙方黨委政府重視程度的巨大影響。凡是協(xié)作雙方黨委、政府高度重視東西部扶貧協(xié)作的，其實(shí)踐效果就特別突出。
20多年來，特別是黨的十八大以來，正是基于對(duì)社會(huì)主義政治制度的深切體認(rèn)，各級(jí)黨委和政府高度重視貧困地區(qū)和貧困人群，大力推進(jìn)扶貧開發(fā)。在此背景下，東西部扶貧協(xié)作得到不斷深化，鞏固了黨和政府的執(zhí)政基礎(chǔ)，得到全社會(huì)的廣泛認(rèn)同，彰顯了以人民為中心、追求共享發(fā)展的社會(huì)主義價(jià)值取向，彰顯了社會(huì)主義社會(huì)的政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)。
東西部扶貧協(xié)作的社會(huì)文化土壤
一項(xiàng)制度只有扎根于社會(huì)文化土壤之中，才能夠獲得較強(qiáng)的生命力。東西部扶貧協(xié)作不僅具有現(xiàn)實(shí)的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而且攜帶著我國社會(huì)文化傳統(tǒng)的基因，體現(xiàn)了其特有的關(guān)于群己關(guān)系的深層理念。
中國社會(huì)文化傳統(tǒng)中的群己觀念。中國社會(huì)文化傳統(tǒng)究竟是偏重于集體主義，還是偏重于個(gè)體主義？這個(gè)問題在“五四”新文化運(yùn)動(dòng)中即得到熱烈討論，后來也一直是歷次中西文化論爭(zhēng)的焦點(diǎn)。比較常見的觀點(diǎn)是，中國文化以家族為本位，西方文化以個(gè)體為本位。不論是否定傳統(tǒng)的李大釗、陳獨(dú)秀，還是推崇傳統(tǒng)的梁漱溟、辜鴻銘，大體都承認(rèn)這樣的區(qū)分。即使是中國近代自由主義的旗手胡適，在講個(gè)人主義的時(shí)候，也非常注重“大我”的價(jià)值，即小我的存在要以“大我”為依歸。但實(shí)際上，誠如余英時(shí)所指出的，中國傳統(tǒng)社會(huì)與文化實(shí)際上很難簡(jiǎn)單定位于集體主義或個(gè)人主義，而是介乎兩者之間。[9]因此，梁漱溟的“倫理本位”、費(fèi)孝通的“差序格局”和當(dāng)代本土心理學(xué)研究提出的“關(guān)系本位”似乎更能把握中國人的價(jià)值取向和行為邏輯。
然而，倫理本位、差序格局特別是關(guān)系本位的概念本來就帶有以自我為中心或起點(diǎn)來認(rèn)識(shí)外部世界的色彩（即不屬于與“我”相對(duì)獨(dú)立的行為主體），他們很難反過來為個(gè)體行為提供標(biāo)桿或明確指向。這些概念抓住了群己界限的模糊性和變動(dòng)性，同時(shí)也喪失了其作為價(jià)值取向的明確性。相比之下，陸漢文等人提出的“文化集體”更能貼切把握中國社會(huì)文化傳統(tǒng)中的群己觀念。一方面，集體是與個(gè)體相對(duì)獨(dú)立的行為主體，是比個(gè)人更高位的價(jià)值所在，個(gè)人的價(jià)值只有在集體中才能夠得到體現(xiàn)，“內(nèi)圣”要通過“外王”予以呈現(xiàn)，“修身養(yǎng)性”要通過“齊家治國平天下”予以呈現(xiàn)。另一方面，集體并非固定不變的實(shí)體，而是文化心理層面的認(rèn)同對(duì)象，可以是家庭、家族、單位，也可以是國家、“天下”，故稱為“文化集體”。通常情況下，當(dāng)個(gè)人能力較弱時(shí)，所認(rèn)同并自覺為之承擔(dān)責(zé)任的集體較?。ㄈ缂彝ィ划?dāng)個(gè)人能力較強(qiáng)時(shí)，就會(huì)將這個(gè)集體界定得較大（如國家）。個(gè)人所認(rèn)同并為之造福的集體越大，在取得成功時(shí)，個(gè)人所證成的人生意義和價(jià)值也越大。若沒有所認(rèn)同的集體，個(gè)人也就失去了安身立命的根本，失去了人生的目標(biāo)和方向。中國社會(huì)文化傳統(tǒng)中的這種價(jià)值認(rèn)同邏輯即“文化集體主義”。[10]很顯然，沿用西方社會(huì)科學(xué)概念，進(jìn)行“公領(lǐng)域”和“私領(lǐng)域”的劃分，在群己之間找出明確界限，與中國社會(huì)文化傳統(tǒng)是捍格不入的。
“文化集體主義”對(duì)東西部扶貧協(xié)作的涵養(yǎng)與建構(gòu)。“文化集體主義”不僅塑造了特殊的個(gè)人與群體關(guān)系，而且也塑造著中國社會(huì)的治理思想和模式，為理解東西部扶貧協(xié)作制度與實(shí)踐提供了有益視角。
首先，按照“文化集體主義”價(jià)值取向，不論個(gè)人還是組織，當(dāng)其自身發(fā)展到一定階段或者說具備相應(yīng)能力時(shí)，沿著家-國-天下所指示的方向拓展其為之造福的集體的界限，是展現(xiàn)和證成其自身更大價(jià)值的必然途徑。具體到我國區(qū)域發(fā)展方面，當(dāng)改革開放取得成效，東部地區(qū)先行發(fā)展起來，國家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅增強(qiáng)以后，中央政府會(huì)感受到讓經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果惠及西部地區(qū)、貧困地區(qū)的巨大內(nèi)在壓力——以實(shí)績(jī)顯明自身屬于全國性的造福力量，東部地區(qū)會(huì)感受到幫扶落后的兄弟地區(qū)的內(nèi)在壓力——以道義和擔(dān)當(dāng)彰顯自身的“國家”意識(shí)。因此，盡管幫助西部地區(qū)脫貧致富表面看起來不是東部地區(qū)各級(jí)政府法理范圍內(nèi)的職責(zé)，但當(dāng)其率先發(fā)展起來以后，“文化集體主義”價(jià)值取向就會(huì)對(duì)東部地區(qū)各級(jí)政府產(chǎn)生強(qiáng)大影響力，使幫扶工作成為東部地區(qū)自愿承擔(dān)的重大責(zé)任。可見，與西方國家的地方政府不同，我國的地方政府不僅須為本地的發(fā)展負(fù)責(zé)，而且要通過承擔(dān)超越地方的事務(wù)來彰顯自身的價(jià)值。這種超越性也是中國語境中“善治”的重要內(nèi)容。換言之，只能管好本地事務(wù)而不能“為國分憂”的地方政府，成不了中國的“好地方”。同樣道理，先富起來的人，也需要通過幫扶貧困地區(qū)、貧困人口等超越私利的行為來彰顯其“為國分憂”的社會(huì)價(jià)值。這種價(jià)值正是中國語境中“仁人”的核心內(nèi)容。
其次，按照“文化集體主義”價(jià)值取向，那個(gè)可大可小的“文化集體”才是本位性的存在，個(gè)人因其所服務(wù)的集體而具有存在價(jià)值。在這種語境下，公職人員是自然人、“家庭人”、“市場(chǎng)人”，但在本位上則是國家的人、黨的人。他們并不是直接向納稅人或選民等西方語境中的服務(wù)對(duì)象負(fù)責(zé)，而是因?yàn)轫殞?duì)國家或黨負(fù)責(zé)才轉(zhuǎn)而向國家或黨指定的服務(wù)對(duì)象（或事項(xiàng)）負(fù)責(zé)。因此，東部地區(qū)各級(jí)黨委政府的公職人員，在被安排到西部地區(qū)承擔(dān)扶貧協(xié)作任務(wù)時(shí)，并不存在“我領(lǐng)東部地區(qū)的工資為何要為西部地區(qū)工作”“你是東部地區(qū)公職人員憑什么管理我們西部地區(qū)的事務(wù)”等問題。不僅如此，當(dāng)東西部扶貧協(xié)作上升為國家重要戰(zhàn)略時(shí)，公職人員跨地區(qū)掛職和交流還能夠讓當(dāng)事人感受到超越于所屬地區(qū)的價(jià)值——由原來從事地方性工作轉(zhuǎn)變?yōu)槌袚?dān)全國性任務(wù)。換言之，響應(yīng)黨和國家號(hào)召，為黨和國家工作，本身就具有很強(qiáng)的正當(dāng)性和莫大榮譽(yù)感。
最后，按照“文化集體主義”價(jià)值取向，權(quán)威關(guān)系必然成為塑造各種秩序的基礎(chǔ)力量。個(gè)人因?yàn)榧w而有價(jià)值，個(gè)人因此應(yīng)服務(wù)、服從于集體，集體獲得相對(duì)于個(gè)人的權(quán)威性。集體中不同個(gè)體所發(fā)揮的作用、作出的貢獻(xiàn)總會(huì)存在差別，作用和貢獻(xiàn)大的個(gè)體必然顯得更加重要，進(jìn)而在集體中獲得更高的地位。集體有大有小，為更大的集體做貢獻(xiàn)的人，必然會(huì)得到更大的社會(huì)影響力。由此推之，全社會(huì)就呈現(xiàn)為兩個(gè)維度的權(quán)威關(guān)系，即集體相對(duì)于個(gè)人的權(quán)威和單個(gè)集體內(nèi)一部分個(gè)體相對(duì)于另一部分個(gè)體的權(quán)威。這種由“文化集體”衍生出來的多層次復(fù)雜權(quán)威關(guān)系結(jié)構(gòu)為“大我”推行超科層體制的治理策略奠定了基礎(chǔ)，東西部扶貧協(xié)作即是其一——扶貧資源在權(quán)威中心倡導(dǎo)下跨越科層管理邊界在不同區(qū)域間橫向流動(dòng)。前文所述奠定了東西部扶貧協(xié)作基礎(chǔ)的“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略與實(shí)踐、社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性，也都深深扎根于這種獨(dú)特的權(quán)威關(guān)系及其結(jié)構(gòu)之中。正是獨(dú)特的權(quán)威關(guān)系結(jié)構(gòu)夯實(shí)了“大局觀念”和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)心理基礎(chǔ)。
結(jié)語和討論
東西部扶貧協(xié)作制度帶有非正規(guī)性，但呈現(xiàn)出規(guī)范化發(fā)展的趨勢(shì)。在20世紀(jì)90年代誕生之時(shí)，該項(xiàng)制度基本屬于倡導(dǎo)性安排。地方政府在是否實(shí)質(zhì)性開展協(xié)作及如何開展協(xié)作等方面具有很大的自由裁量權(quán)，其具體職能機(jī)構(gòu)也很不一致，有設(shè)在扶貧辦和發(fā)展改革委的，也有設(shè)在政府辦公廳的。但就是在這樣的非正規(guī)場(chǎng)景中，一些地方政府積極作為，做出了富有成效的探索，形成了閩寧協(xié)作、滬滇合作等頗具影響力的協(xié)作品牌，在經(jīng)濟(jì)協(xié)作、社會(huì)交往、文化交流等層面產(chǎn)生了具有深遠(yuǎn)意義的影響。實(shí)踐的成功反過來強(qiáng)化了中央對(duì)這項(xiàng)制度的重視，進(jìn)而推動(dòng)該制度逐漸走向規(guī)范化、制度化，并成長為一項(xiàng)具有中國特色的“發(fā)展制度”。
東西部扶貧協(xié)作制度的成功實(shí)踐既有政治和經(jīng)濟(jì)層面的堅(jiān)實(shí)理據(jù)，也有社會(huì)文化層面的深厚土壤。經(jīng)濟(jì)互惠為東西扶貧協(xié)作提供了內(nèi)生動(dòng)力，政治大局則為該制度提供了可以挖掘的正當(dāng)性資源和道義空間，經(jīng)濟(jì)功能與政治效用的相互交織為該項(xiàng)制度注入了生命力，使其成為治國理政的有效工具。但是，這項(xiàng)制度如何嵌入到法理型治理體制之中，似乎仍然是一個(gè)問題。畢竟，東西部扶貧協(xié)作在常規(guī)化科層體系及相關(guān)的各種組織法中都找不到自己的位置，在源自西方的各種政府理論中也找不到存在的根據(jù)。東西部扶貧協(xié)作制度只是落后國家現(xiàn)代化進(jìn)程中制度欠規(guī)范情況下的臨時(shí)性政策工具嗎？本研究通過對(duì)中國社會(huì)文化傳統(tǒng)中群己關(guān)系的考察發(fā)現(xiàn)，“文化集體主義”是中國人的深層次價(jià)值認(rèn)同邏輯，她孕育了中國制度和發(fā)展道路的特殊性。
按照“文化集體主義”價(jià)值取向，超越“小我”、盡可能為“大我”作貢獻(xiàn)、得到作為認(rèn)同對(duì)象的“文化集體”的接納和肯定，是中國社會(huì)文化傳統(tǒng)中各類組織和個(gè)體證成自身價(jià)值的基本途徑，因而也是其實(shí)踐行動(dòng)的高層次目標(biāo)。組織和個(gè)體的這種行為取向使得中國社會(huì)的公共治理內(nèi)在包含著突破常規(guī)科層體系的動(dòng)力和能力，權(quán)威關(guān)系則是將各種突破行為秩序化、結(jié)構(gòu)化并使之服務(wù)于大局需要的基礎(chǔ)力量。因此東西部扶貧協(xié)作制度不是落后國家現(xiàn)代化進(jìn)程中制度供給欠規(guī)范化的表現(xiàn)，而是中國特有社會(huì)文化傳統(tǒng)與現(xiàn)代化實(shí)踐氤氳激蕩，化合而生的一種具有自身特色的“發(fā)展制度”和發(fā)展道路。它揭示了一種比西方科層體制更具靈活性、包容性和人文性的公共治理體系。這正是東西部扶貧協(xié)作制度成功運(yùn)轉(zhuǎn)的奧秘所在，也是該項(xiàng)制度的魅力所在。
迄今為止，政策制定者和理論研究者都未及深入研究東西部扶貧協(xié)作作為一種新型“發(fā)展制度”所包含的豐富內(nèi)容，特別是還沒有意識(shí)到該項(xiàng)制度所蘊(yùn)含的超越于西方科層管理體制的深刻理論思想，大多數(shù)觀察評(píng)論和后續(xù)政策仍然停留在就事論事的經(jīng)驗(yàn)層面。這種局面不利于精準(zhǔn)推進(jìn)東西部扶貧協(xié)作制度與實(shí)踐的發(fā)展，也不利于向國際社會(huì)講清楚“中國故事”、中國道路。要建立我們的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，就應(yīng)該少作“形而上”的討論，把眼光更多投向充滿活力的中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程，從東西部扶貧協(xié)作這樣的一個(gè)個(gè)具體創(chuàng)新實(shí)踐中，真正認(rèn)識(shí)和把握我們的道路、制度和文化，建立我們自己的社會(huì)科學(xué)理論。
（本文是在全國扶貧宣傳教育中心資助項(xiàng)目“東西部扶貧協(xié)作制度實(shí)踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新”研究成果基礎(chǔ)上的深化研究）
注釋
[1]國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)概要》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003年，第43頁。
[2]《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于組織經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展扶貧協(xié)作報(bào)告的通知》，國辦發(fā)[1996]26號(hào)，1996年7月6日。
[3]《中辦國辦印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見〉》，《 人民日?qǐng)?bào) 》，2016年12月8日。?
[4]《國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于印發(fā)〈東西部扶貧協(xié)作考核辦法（試行）〉的通知》，國開發(fā)［2017］6號(hào)，2017年8月8日。
[5]國務(wù)院扶貧辦：《推進(jìn)東西扶貧協(xié)作》，內(nèi)部資料，2011年。
[6]國務(wù)院扶貧辦：《東西扶貧協(xié)作情況統(tǒng)計(jì)》，內(nèi)部資料，2011年。
[7]《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第277～278頁。
[8]共濟(jì)：《全國連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃研究》，北京：人民出版社，2013年，第11頁。
[9]余英時(shí)：《中國思想傳統(tǒng)及其現(xiàn)代變遷》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2004年，第25頁。
[10]陸漢文、彭堂超：《“文化集體主義”與中國農(nóng)村減貧——兼論“中國經(jīng)驗(yàn)”的特殊性》，《江漢論壇》，2016年第3期。
參考文獻(xiàn)
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中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院 ，2018，《習(xí)近平扶貧論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社。
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陸漢文，華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院/減貧與發(fā)展研究院教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)檗r(nóng)村減貧與發(fā)展、組織社會(huì)學(xué)。主要著作有《現(xiàn)代性與生活世界的變遷》（獨(dú)著）、《政府市場(chǎng)社會(huì)大扶貧格局》（一作）等。
East-West Cooperation on Poverty Alleviation and the China Road
Lu Hanwen
Abstract: The east-west coordination system for poverty alleviation is informal, but it shows a trend of standardized development. Economic reciprocity provides endogenous power for east-west poverty alleviation cooperation, while the overall political situation provides the system with legitimate resources and moral space that can be tapped. The interwoven economic function and political utility injects vitality into the system, making it an effective tool for governance. The east-west coordination system for poverty alleviation does not indicate the shortage in the institution supply in the modernization process of the backward countries, but is a kind of "development system" and development path beyond the hierarchical system bred by China's unique social and cultural tradition and modernization practices. It reveals a public governance system that is more flexible, inclusive and humanistic than the Western hierarchical system.
Keywords: east-west poverty alleviation cooperation, cultural collectivism, super-hierarchical
責(zé) 編∕趙鑫洋
