摘 要:縣域作為連接城市與鄉(xiāng)村的關(guān)鍵場域，是國家治理中非常重要的一環(huán)。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，離不開縣域高質(zhì)量發(fā)展；而高質(zhì)量與高水平的縣域治理是推動(dòng)縣域高質(zhì)量發(fā)展的基本前提，縣域治理與縣域發(fā)展構(gòu)成了雙向互動(dòng)的關(guān)系。提升縣域治理水平，可從建設(shè)“民生政府”、發(fā)展“縣域經(jīng)濟(jì)”、創(chuàng)新“社會(huì)治理”三方面著手。

關(guān)鍵詞:縣域治理 高質(zhì)量發(fā)展 社會(huì)治理

【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

郡縣治，天下安；縣域強(qiáng)，國家強(qiáng)。新時(shí)代呼喚高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)縣域高質(zhì)量發(fā)展是其中的關(guān)鍵一環(huán)。具體來說，縣域高質(zhì)量發(fā)展是在國家治理現(xiàn)代化背景下，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，將“創(chuàng)新”作為第一動(dòng)力，將“協(xié)調(diào)”作為內(nèi)生特點(diǎn)，將“綠色”作為普遍形態(tài)，將“開放”作為必由之路，將“共享”作為根本目的，把強(qiáng)縣和富民統(tǒng)一起來，把改革和發(fā)展結(jié)合起來，把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來，著力于滿足人民美好生活需要的科學(xué)發(fā)展方式。高質(zhì)量與高水平的縣域治理是縣域高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與基本前提，否則縣域高質(zhì)量發(fā)展將無從談起。

建設(shè)“民生政府” 提升縣域治理水平

在過去很長一段時(shí)間里，基層治理中過多地以物質(zhì)利益為導(dǎo)向，對(duì)民生投入不夠，治理失靈狀況比較嚴(yán)重。增強(qiáng)基層群眾獲得感、幸福感、安全感，關(guān)鍵在于全面改善民生。建設(shè)“民生政府”，既是我國政治發(fā)展的邏輯延續(xù)，也是國家治理理念的重要內(nèi)核。具體而言，可以從三個(gè)方面入手。

把“民生改善”作為縣域治理的價(jià)值目標(biāo)。當(dāng)前最能直接展示基層民眾治理愿景的就是民生改善，民生改善能夠科學(xué)、直觀、形象地滿足民眾現(xiàn)實(shí)需要與情感需求。在教育、醫(yī)療、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障等直接關(guān)系人民群眾現(xiàn)實(shí)利益與根本利益的問題上，縣域政府要通過公平的政策設(shè)計(jì)與高效的政策落實(shí)，保障和改善民生，切實(shí)保障人民群眾利益，并不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

把“民生財(cái)政”作為縣域治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。公共財(cái)政作為與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政類型，應(yīng)該是彌補(bǔ)市場失靈的財(cái)政，“民生化”是新時(shí)期我國公共財(cái)政改革的價(jià)值取向，民生財(cái)政就是當(dāng)代中國的公共財(cái)政。把民生財(cái)政作為公共財(cái)政的指導(dǎo)理念及制度模式，是提升縣域治理質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和關(guān)鍵舉措，可以從財(cái)政收入、財(cái)政過程、財(cái)政支出等多個(gè)環(huán)節(jié)來體現(xiàn)。因此，要多舉措擴(kuò)大財(cái)政收入提升縣域民生財(cái)政能力，要通過優(yōu)化決策機(jī)制來規(guī)范縣域民生財(cái)政過程，同時(shí)還要改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來改進(jìn)縣域民生財(cái)政績效。

把“民生工程”作為縣域治理的具體載體。關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生都需要具體的載體。需要抓住“民生工程”這個(gè)牛鼻子，努力建設(shè)“民生政府”。要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持“動(dòng)態(tài)、科學(xué)、完整”的原則，“盡力而為、量力而行”，確定不同階段的就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療保障、社會(huì)事業(yè)、住房保障、扶貧開發(fā)、群眾生活等方面的建設(shè)目標(biāo)、發(fā)展階段與具體措施。

發(fā)展“縣域經(jīng)濟(jì)” 提升縣域治理水平

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展存在著二元互構(gòu)的張力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)福利的協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)成了縣域治理的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則。高質(zhì)量的縣域經(jīng)濟(jì)既是縣域治理的基本目標(biāo)之一，也是其前提基礎(chǔ)。

推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)“創(chuàng)新—綠色—開放”協(xié)調(diào)發(fā)展。從制約因素角度分析，縣域經(jīng)濟(jì)往往具有資源依托性、相對(duì)獨(dú)立性、不完整性和非均衡性等特征。要堅(jiān)持把科技進(jìn)步與創(chuàng)新作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要支撐，通過提升市場主體的創(chuàng)新能力，來提升縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源動(dòng)力。堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”，尊重生態(tài)規(guī)律，落實(shí)“一縣一規(guī)、多規(guī)合一”，處理好外延性發(fā)展與內(nèi)涵性發(fā)展的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。此外，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與“經(jīng)濟(jì)開放度”之間存在著長期均衡的關(guān)系，要堅(jiān)持走“擴(kuò)大開放—增加就業(yè)—社會(huì)穩(wěn)定—經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的良性循環(huán)道路。

推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)“空間—產(chǎn)業(yè)—制度”一體發(fā)展?？h域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，需要以“制度聯(lián)動(dòng)”為基礎(chǔ)，帶動(dòng)“空間聯(lián)動(dòng)—產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)”?？h域經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上屬于區(qū)域經(jīng)濟(jì)，作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的空間，存在于更大的區(qū)域空間之中，需要通過空間一體化來重塑區(qū)域經(jīng)濟(jì)地理，為拓展縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間提供新的路徑?？h域經(jīng)濟(jì)集三次產(chǎn)業(yè)于一身，同時(shí)具有鮮明的地域性、差異性與特色性，因此要突破傳統(tǒng)意義上的行政劃分限制，采取措施促進(jìn)產(chǎn)業(yè)要素雙向流動(dòng)，在空間上落實(shí)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)。

推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)“環(huán)境—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”耦合發(fā)展。諸多證據(jù)表明，我國縣域環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展失調(diào)狀況較為嚴(yán)重，縣域耦合脆弱性問題嚴(yán)峻，這不利于縣域治理水平提升。對(duì)此需要綜合施策，建立可持續(xù)的“環(huán)境—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”縣域復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口城鎮(zhèn)化的互動(dòng)分析表明，兩者具有相互的正向沖擊效應(yīng)，因此要發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)對(duì)新型城鎮(zhèn)化的推動(dòng)作用，同時(shí)通過城鎮(zhèn)化的聚集效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)效應(yīng)與規(guī)模效應(yīng)來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長。要處理好縣域工業(yè)與農(nóng)業(yè)的關(guān)系、第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的關(guān)系、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)的關(guān)系、發(fā)展企業(yè)與勞務(wù)輸出的關(guān)系，培育壯大縣域的鄉(xiāng)土經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)縣域以產(chǎn)興村、產(chǎn)村融合，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。在推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，推進(jìn)土地利用制度改革、產(chǎn)權(quán)制度改革、戶籍制度改革、就業(yè)制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)資源均等化、同質(zhì)化，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

創(chuàng)新“社會(huì)治理” 提升縣域治理水平

良好的縣域治理需要強(qiáng)有力的政府、規(guī)范有序的市場，以及充滿活力的社會(huì)。完善社會(huì)治理體制、鼓勵(lì)社會(huì)參與、推進(jìn)社會(huì)自治，是提升縣域治理水平的題中之義。

堅(jiān)持縣域社會(huì)治理的“共建共治共享”制度。黨的十九屆四中全會(huì)指出要“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型和政府改革的背景下，縣域治理水平提升，就是要準(zhǔn)確地定位政府、市場和社會(huì)的角色，協(xié)調(diào)好三者之間的關(guān)系，調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，集聚促進(jìn)縣域社會(huì)發(fā)展的正能量。通過形成“政府—市場—社會(huì)”的“合作的三維”，回應(yīng)日益復(fù)雜的社會(huì)問題與社會(huì)需求。推動(dòng)社會(huì)治理從經(jīng)濟(jì)邏輯回歸人本邏輯，從生產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向生活導(dǎo)向，努力維護(hù)和保障人民群眾切身利益，使社會(huì)治理的成效更多、更好、更公平地惠及縣域全體人民。

創(chuàng)新縣域社會(huì)治理的“多元主體協(xié)同”體制。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”，這是對(duì)新時(shí)代中國特色社會(huì)治理現(xiàn)代化的體制建設(shè)要求。要以全面增強(qiáng)黨在縣域社會(huì)治理的影響力、滲透力和凝聚力為目的，構(gòu)建縣域社會(huì)治理的黨建引領(lǐng)格局；推動(dòng)“服務(wù)功能社會(huì)化”與“社會(huì)服務(wù)組織化”，完善縣域社會(huì)組織體系，提升縣域社會(huì)治理的社會(huì)協(xié)同能力；按照“還權(quán)、賦能、歸位”的思路，推進(jìn)縣域基層自治。

完善縣域社會(huì)治理的“法治德治自治”方式。實(shí)行法治、德治、自治“三治”結(jié)合，讓社會(huì)治理“活起來”“順起來”“好起來”，是提升縣域治理水平的有效途徑。從發(fā)展階段來看，當(dāng)前我國縣域社會(huì)整體上處于“鄉(xiāng)土社會(huì)”向“現(xiàn)代社會(huì)”的過渡階段，必須通過法治方式化解縣域社會(huì)治理的難題，逐步提升社會(huì)治理的法治性。社會(huì)治理應(yīng)堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入縣域社會(huì)發(fā)展的方方面面；注重以文育人、以文化人，引導(dǎo)社會(huì)公眾講道德、尊道德、守道德；通過各種形式培育公民的公共精神、理性精神、契約精神，提升民主自治的能力，構(gòu)建新型自治架構(gòu)，健全居民自治機(jī)制。

【本文作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授；本文系國家社科基金重大研究專項(xiàng)項(xiàng)目“國家治理現(xiàn)代化場域中的社會(huì)治理問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17VZL007）階段性成果】

責(zé)編：司文君 / 賀勝蘭

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