摘 要:縣域治理包含著更廣泛的基層事務(wù)，與廣大群眾利益密切相關(guān)。如何提升縣域基本公共服務(wù)質(zhì)量、確?；竟卜?wù)均等化，真正做到讓公眾滿意，是縣域高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)涵之一。對(duì)此，需要在堅(jiān)持公平正義價(jià)值導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，科學(xué)構(gòu)建并有效運(yùn)行包括管理職責(zé)、資源管理、服務(wù)實(shí)現(xiàn)過程、測(cè)量分析和改進(jìn)四個(gè)過程要素的縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系，并以此推進(jìn)縣域基本公共服務(wù)供給有效性。

關(guān)鍵詞:縣域高質(zhì)量發(fā)展 基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系 縣域政府

【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，縣域政府直接面向“三農(nóng)”，在整個(gè)國(guó)家行政體系中處于連接中央與基層、城市與鄉(xiāng)村的承上啟下的關(guān)鍵位置，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)?？h域基本公共服務(wù)體系建設(shè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民的獲得感直接相關(guān)，是縣域高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中“抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”的重要方面。由是觀之，堅(jiān)持公平正義的價(jià)值導(dǎo)向、持續(xù)提升縣域基本公共服務(wù)質(zhì)量、推進(jìn)相應(yīng)管理體系建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)縣域高質(zhì)量發(fā)展必須認(rèn)真研究和解決的實(shí)際問題。

當(dāng)前縣域基本公共服務(wù)供給中存在的短板

基本公共服務(wù)質(zhì)量的高低直接影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和人民生活幸福程度。“公共服務(wù)”被視為地方政府的首要職能，并被賦予了更高的要求，超越了傳統(tǒng)公共行政的效率中心論和新公共管理的市場(chǎng)化、企業(yè)化模式等工具性價(jià)值的內(nèi)在矛盾和缺陷；凸顯了服務(wù)、民主和公共利益等價(jià)值理念在政府供給公共服務(wù)過程中的核心要求；推動(dòng)公共服務(wù)提供向“德性”“民本”等促進(jìn)社會(huì)公平正義的價(jià)值導(dǎo)向回歸。但就現(xiàn)實(shí)而言，當(dāng)前我國(guó)縣域基本公共服務(wù)供給中還存在諸多短板，成為縣域高質(zhì)量發(fā)展的掣肘因素。

依賴全能政府，基本公共服務(wù)職能碎片化。我國(guó)致力于建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，但縣域政府仍存在公共服務(wù)部門部類廣、職能泛、效率低等不足。全能政府的觀念定位和數(shù)量驅(qū)動(dòng)型發(fā)展模式的路徑依賴助長(zhǎng)了基層工作者在公共服務(wù)供給中的應(yīng)付情緒，造成了工作中的“形式主義”。政府的公共服務(wù)職能非但沒能落到實(shí)處，反而出現(xiàn)了碎片化問題，公共服務(wù)職能“越位”“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重。這也是縣域社會(huì)公眾“上學(xué)難、看病難、養(yǎng)老難、住房難”等民生問題產(chǎn)生的根源，影響到縣域政府公信力和基本公共服務(wù)效率的提升。

社會(huì)參與度低，基本公共服務(wù)供給低效化。公共服務(wù)職能集中于政府導(dǎo)致社會(huì)參與度較低，一些有資質(zhì)和能力提供公共服務(wù)的社會(huì)和市場(chǎng)力量難以進(jìn)入基本公共服務(wù)領(lǐng)域?？h域政府直接提供基本公共服務(wù)可能會(huì)因?qū)I(yè)性不足和官僚主義而出現(xiàn)效率不高、資源浪費(fèi)等問題。具體來說，基本公共服務(wù)供給的低效化主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政府的主要服務(wù)經(jīng)費(fèi)來源于財(cái)政撥款，經(jīng)費(fèi)預(yù)算式的財(cái)政制度使得政府難以從自身角度形成提高行政效率的意識(shí)；二是政府的執(zhí)行力缺乏必要的社會(huì)監(jiān)督，使得政府組織缺乏靈活性，對(duì)社會(huì)問題反應(yīng)遲緩，效率難以提高；三是提供基本公共服務(wù)的人員龐雜、公共服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。這種壟斷性與低效率并存的狀態(tài)嚴(yán)重影響了縣域社會(huì)公眾對(duì)于基本公共服務(wù)的滿意度。

政府資金有限，基本公共服務(wù)效果差異化。財(cái)政劃撥是縣域政府基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)的主要來源，而政府的財(cái)政劃撥在縱向?qū)蛹?jí)和橫向部門上、地域分布上有較大浮動(dòng)性。這種分配的不均衡直接導(dǎo)致了縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量的差異化和發(fā)展的不均衡。一是區(qū)域差異。由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)政實(shí)力和服務(wù)型政府建設(shè)水平等因素影響，區(qū)域間基本公共服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，使得基本公共服務(wù)保障水平呈現(xiàn)不均衡態(tài)勢(shì)。二是群體差異?？h域高質(zhì)量發(fā)展致力于推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，但受縣域財(cái)政水平和分配政策影響，城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)辦學(xué)條件、公共衛(wèi)生資源、社會(huì)保障能力、基礎(chǔ)設(shè)施投資和公共文化供給方面都存在較大差距。

縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的構(gòu)建

基本內(nèi)涵和價(jià)值導(dǎo)向?？h域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系是指縣域政府為保證和提高義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等領(lǐng)域基本公共服務(wù)管理質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，將基本公共服務(wù)質(zhì)量管理涉及的各環(huán)節(jié)的職能組織起來，形成一個(gè)任務(wù)、職責(zé)和權(quán)限明確而又互相協(xié)調(diào)、互相促進(jìn)的有機(jī)整體。公平正義是管理體系設(shè)計(jì)的依據(jù)，管理體系是實(shí)現(xiàn)公平正義的保障。基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系以公眾為導(dǎo)向、全員參與、明確職責(zé)與權(quán)限、持續(xù)改進(jìn)等原則契合公平正義價(jià)值導(dǎo)向，所以，公平正義應(yīng)是縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的價(jià)值導(dǎo)向。我國(guó)現(xiàn)階段縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系公平正義價(jià)值導(dǎo)向的主要內(nèi)容應(yīng)包括尊嚴(yán)價(jià)值、服務(wù)意識(shí)、公共性、正義和效率等。

體系模式和要素關(guān)系?；诠秸x的價(jià)值導(dǎo)向，以過程方法的質(zhì)量管理體系模式內(nèi)容和要求為基礎(chǔ)，構(gòu)建縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系。如圖所示，縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系模式的過程要素包括管理職責(zé)、資源管理、服務(wù)實(shí)現(xiàn)過程、測(cè)量分析和改進(jìn)。這四者都緊緊圍繞“公眾滿意”而運(yùn)行，只有當(dāng)管理職責(zé)、資源管理、服務(wù)實(shí)現(xiàn)過程、測(cè)量分析和改進(jìn)四個(gè)要素相互協(xié)調(diào)配合時(shí)，才能保證公眾滿意。該模式的有效運(yùn)行可促進(jìn)縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的持續(xù)改進(jìn)，有效提升縣域政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，激發(fā)縣域高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)造力和活力。

縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的運(yùn)行

明確管理職責(zé)。為保證縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的有效實(shí)施，縣域政府主要領(lǐng)導(dǎo)在管理職責(zé)上應(yīng)特別關(guān)注和加強(qiáng)政府內(nèi)部在質(zhì)量和質(zhì)量管理體系方面的方向和價(jià)值觀溝通，促進(jìn)政府部門和人員間的相互信任，營(yíng)造鼓勵(lì)工作人員參與和發(fā)展的環(huán)境。一方面，要樹立符合質(zhì)量管理體系要求的基本公共服務(wù)理念。當(dāng)前，我國(guó)縣域政府基本公共服務(wù)管理在觀念上存在較多的制約質(zhì)量管理體系實(shí)施的倫理失范現(xiàn)象，如基本公共服務(wù)倫理目標(biāo)難以協(xié)調(diào)、“經(jīng)濟(jì)人”的事實(shí)存在和基本公共服務(wù)“公共性”的矛盾、制度安排不完善、組織文化氛圍不濃厚、缺乏有效的監(jiān)督和制約機(jī)制等。對(duì)此，應(yīng)從制度建設(shè)和公民美德培養(yǎng)兩方面尋找突破口。另一方面，要建立符合基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系要求的制度保障。當(dāng)前，我國(guó)縣域政府基本公共服務(wù)管理的制度環(huán)境有所優(yōu)化，基本確立了公平正義的基本公共服務(wù)質(zhì)量管理價(jià)值觀。在此背景下，要完善縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的制度安排，確立縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理制度建設(shè)的主體地位，建立城鄉(xiāng)融合的基本公共服務(wù)質(zhì)量控制機(jī)制，強(qiáng)化縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理的制度創(chuàng)新。

優(yōu)化資源管理。質(zhì)量管理的基本原則和過程要素都強(qiáng)調(diào)了實(shí)施主體對(duì)提升質(zhì)量管理活動(dòng)成效的重要作用?？h域政府組織及其公務(wù)員是基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系實(shí)施中最具能動(dòng)性的因素，也是最重要的實(shí)施主體，其對(duì)基本公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)在很大程度上決定著質(zhì)量管理體系實(shí)施的績(jī)效。首先，要克服基本公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)中的縣域政府組織歸因錯(cuò)誤，對(duì)于可能產(chǎn)生的自我服務(wù)偏差、行為觀察偏差、基本歸因偏差等問題，應(yīng)該加強(qiáng)思想、制度、法治和環(huán)境等方面建設(shè)，提高縣域政府組織基本公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的客觀性。其次，要建設(shè)具有基本公共服務(wù)職業(yè)道德的縣域政府公務(wù)員隊(duì)伍，增強(qiáng)其公共責(zé)任意識(shí)，培養(yǎng)良好的公務(wù)員精神，并建立健全監(jiān)督制約機(jī)制，規(guī)范其基本公共服務(wù)行為。

監(jiān)控服務(wù)實(shí)現(xiàn)過程。質(zhì)量管理的服務(wù)實(shí)現(xiàn)過程包括服務(wù)的實(shí)現(xiàn)和支持兩方面，是縣域政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系實(shí)施的重要過程。從我國(guó)現(xiàn)階段縣域政府基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)過程來看，雖然取得了一定的成效，但仍存在如基本公共服務(wù)提供不足、城鄉(xiāng)失衡、社會(huì)公眾參與度低等現(xiàn)實(shí)問題；也存在如基本公共服務(wù)價(jià)值觀念中公平正義體現(xiàn)不足、決策制度中參與性體現(xiàn)不足、職責(zé)分配機(jī)制中事權(quán)與財(cái)權(quán)失衡、評(píng)價(jià)制度中標(biāo)準(zhǔn)不明確和不統(tǒng)一、問責(zé)制度不健全等制度困境。為破解這些問題和困境，縣域政府需要進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)實(shí)現(xiàn)的支持過程。在這方面，借鑒合作治理理論，將社會(huì)和市場(chǎng)力量納入基本公共服務(wù)體系，依托政府購(gòu)買服務(wù)構(gòu)建基本公共服務(wù)合作治理模式具有現(xiàn)實(shí)必要性和可行性。遵循縣域政府負(fù)責(zé)的原則，基本公共服務(wù)合作治理可綜合運(yùn)用共同承辦、職能外包、非政府部門經(jīng)營(yíng)、社會(huì)治理等模式，并建立相應(yīng)的能力、權(quán)限、監(jiān)控和信任保障機(jī)制。

實(shí)施測(cè)量分析和改進(jìn)。為了有效提升縣域社會(huì)公眾對(duì)基本公共服務(wù)的滿意程度，確保基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系的適用性并持續(xù)改進(jìn)其有效性，縣域政府應(yīng)策劃并實(shí)施測(cè)量分析和改進(jìn)過程，形成具有自我改進(jìn)、自我完善功能的基本公共服務(wù)質(zhì)量管理體系。針對(duì)通過測(cè)量分析發(fā)現(xiàn)的問題，縣域政府應(yīng)提出改進(jìn)的總體目標(biāo)和要求，分析基本公共服務(wù)質(zhì)量管理環(huán)境、質(zhì)量目標(biāo)、質(zhì)量特性、管理地位等方面可能存在的影響因素，并注重從公眾需求、領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)、自我完善、過程控制、方法優(yōu)化等方面提出相應(yīng)的改進(jìn)路徑。

【本文作者為華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授；華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院講師姜慶志對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)；本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“過程管理視角下政府購(gòu)買公共服務(wù)的質(zhì)量控制機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18BGL256）階段性成果】

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責(zé)編：李 懿 / 司文君

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