摘 要:借鑒美國(guó)、日本、歐洲、亞洲等地對(duì)區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣的監(jiān)管與立法，本文認(rèn)為我國(guó)對(duì)數(shù)字貨幣應(yīng)化“堵”為“疏”，在“ 監(jiān)管沙盒”內(nèi)允許數(shù)字貨幣的發(fā)行和實(shí)驗(yàn)，對(duì)區(qū)塊鏈企業(yè)和參與投資者進(jìn)行監(jiān)管；區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣的企業(yè)資質(zhì)需要審核并設(shè)定準(zhǔn)入制度，按照金融屬性實(shí)施“穿透定性”監(jiān)管，投資者準(zhǔn)入則需要滿(mǎn)足投資者適當(dāng)性原則；此外，在國(guó)家層面要設(shè)立區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并分工實(shí)施。

關(guān)鍵詞:區(qū)塊鏈 數(shù)字貨幣 “中國(guó)之治”

【中圖分類(lèi)號(hào)】F49 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

區(qū)塊鏈與數(shù)字貨幣治理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

目前，世界各國(guó)的貨幣基本上都屬于信用貨幣，且貨幣的非現(xiàn)金化、數(shù)字化趨勢(shì)越來(lái)越明顯。最早的加密數(shù)字貨幣比特幣基于區(qū)塊鏈技術(shù)，自2009年誕生以來(lái)價(jià)格漲了百萬(wàn)倍，同時(shí)波幅巨大。2019年6月?lián)碛薪?7億用戶(hù)的臉書(shū)（Facebook）發(fā)布其加密數(shù)字貨幣“天秤座”（Libra）項(xiàng)目白皮書(shū)，其愿景是建立無(wú)國(guó)界的貨幣和為數(shù)十億人服務(wù)的金融基礎(chǔ)設(shè)施。不管是比特幣還是“天秤座”，由于穿越了國(guó)界，將對(duì)一國(guó)的金融穩(wěn)定產(chǎn)生重要影響，關(guān)于非主權(quán)國(guó)家發(fā)行的虛擬數(shù)字貨幣應(yīng)該如何監(jiān)管成為各國(guó)考慮的重要問(wèn)題。

2017年12月，美國(guó)商品期貨交易委員會(huì)允許芝加哥商品交易所及芝加哥期權(quán)交易所推出比特幣期貨。2019年10月，美國(guó)商品期貨交易委員會(huì)、金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)、證券交易委員會(huì)聯(lián)合發(fā)文，要求從事涉及數(shù)字資產(chǎn)活動(dòng)的主體需履行反洗錢(qián)義務(wù)，并有根據(jù)《銀行保密法》打擊資助恐怖主義的義務(wù)。

2016年6月，歐洲證券和市場(chǎng)管理局發(fā)布《分布式賬簿技術(shù)應(yīng)用評(píng)估》報(bào)告，討論在證券市場(chǎng)使用區(qū)塊鏈技術(shù)的可能性；歐盟各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍遵循“技術(shù)中立”原則，按照金融本質(zhì)而不是技術(shù)形式實(shí)施“穿透定性”監(jiān)管。

在亞洲，2016年5月，日本國(guó)會(huì)通過(guò)了《資金結(jié)算法》修正案并于次年實(shí)施，正式承認(rèn)虛擬貨幣為合法支付手段并將其納入法律規(guī)制體系之內(nèi)，從而成為全球第一個(gè)為虛擬貨幣交易提供法律保障的國(guó)家。此后，日本還通過(guò)了《關(guān)于虛擬貨幣交換業(yè)者的內(nèi)閣府令》等配套行政法規(guī)。2017年8月新加坡金融監(jiān)管局發(fā)布《新加坡貨幣管理局澄清在新加坡提供數(shù)字代幣的監(jiān)管立場(chǎng)》，表示數(shù)字代幣在新加坡的發(fā)行將受其監(jiān)管。我國(guó)香港證監(jiān)會(huì)于2017年9月發(fā)布《有關(guān)首次代幣發(fā)行的聲明》，表示數(shù)碼代幣若符合《證券及期貨條例》的“證券”特征，則需接受香港證券法規(guī)監(jiān)管。2019年10月，香港證監(jiān)會(huì)發(fā)布《適用于管理投資于虛擬資產(chǎn)的投資組合的持牌法團(tuán)的標(biāo)準(zhǔn)條款及條件》，為管理將虛擬資產(chǎn)作為投資組合的公司提供了法律指南。

可以發(fā)現(xiàn)，在區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣誕生的十多年間，世界各國(guó)（地區(qū)）都認(rèn)真應(yīng)對(duì)，對(duì)跨境流動(dòng)的數(shù)字資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管和立法，其中中央銀行和證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)揮了主導(dǎo)作用，這對(duì)我國(guó)具有重要的借鑒意義。

區(qū)塊鏈與數(shù)字貨幣監(jiān)管的中國(guó)現(xiàn)實(shí)

由于數(shù)字資產(chǎn)在全球廣泛流動(dòng)，一些國(guó)家如日本、德國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、瑞典、印度、瑞士、韓國(guó)等均已宣布承認(rèn)比特幣可以作為一種支付方式的貨幣地位。在我國(guó)，2013年12月中國(guó)人民銀行等五部委發(fā)布《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險(xiǎn)的通知》，將數(shù)字貨幣認(rèn)定為“特定的虛擬商品”，但同時(shí)禁止金融機(jī)構(gòu)從事數(shù)字貨幣業(yè)務(wù)。

2017年9月4日，中國(guó)人民銀行、中央網(wǎng)信辦等七部委發(fā)布《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險(xiǎn)的公告》，認(rèn)定數(shù)字代幣發(fā)行本質(zhì)上是一種未經(jīng)批準(zhǔn)非法公開(kāi)融資的行為，一夜之間國(guó)內(nèi)的數(shù)字貨幣開(kāi)發(fā)平臺(tái)和交易商遷到境外。表面上看，我國(guó)采取的是一種嚴(yán)厲禁止的態(tài)度，但實(shí)際上一味地采取“堵”而非“疏”的效果并不理想。在國(guó)內(nèi)需求不減的情況之下，諸多平臺(tái)依然以通過(guò)海外注冊(cè)的方式來(lái)繼續(xù)向國(guó)內(nèi)用戶(hù)提供相關(guān)業(yè)務(wù)，使得與數(shù)字貨幣相關(guān)的金融活動(dòng)處于監(jiān)管真空狀態(tài)。

事實(shí)上，我國(guó)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域唯一能夠和美國(guó)抗衡的大國(guó)。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議2019年9月發(fā)布的《2019年數(shù)字經(jīng)濟(jì)報(bào)告》指出：美中兩國(guó)占了區(qū)塊鏈技術(shù)相關(guān)專(zhuān)利的75%，全球物聯(lián)網(wǎng)支出的50%，以及全球公共云計(jì)算市場(chǎng)的75%以上，占全球70個(gè)最大數(shù)字平臺(tái)市值的90%，而歐洲在其中的份額為4%；全球七個(gè)“超級(jí)平臺(tái)”——微軟、蘋(píng)果、亞馬遜、谷歌、臉書(shū)、騰訊、阿里巴巴——占據(jù)了總市值的三分之二；在數(shù)字技術(shù)發(fā)展方面，世界其他地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國(guó)和中國(guó)。而據(jù)中國(guó)人民銀行《中國(guó)普惠金融指標(biāo)分析報(bào)告（2018年）》，截至2018年末使用電子支付的成年人比例為82.39%，在全世界遙遙領(lǐng)先。中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和電子支付一枝獨(dú)秀的實(shí)踐和只堵不疏的數(shù)字貨幣監(jiān)管之間形成巨大反差。

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要“努力讓我國(guó)在區(qū)塊鏈這個(gè)新興領(lǐng)域走在理論最前沿、占據(jù)創(chuàng)新制高點(diǎn)、取得產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢(shì)”，“要加強(qiáng)對(duì)區(qū)塊鏈技術(shù)的引導(dǎo)和規(guī)范”，“要把依法治網(wǎng)落實(shí)到區(qū)塊鏈管理中，推動(dòng)區(qū)塊鏈安全有序發(fā)展”。因此，在區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣治理中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系多方面的顯著優(yōu)勢(shì)，化“堵”為“疏”，從而體現(xiàn)“中國(guó)之治”。

區(qū)塊鏈與數(shù)字貨幣監(jiān)管“中國(guó)之治”的著力點(diǎn)

第一，明確指導(dǎo)思想，加強(qiáng)對(duì)區(qū)塊鏈技術(shù)的引導(dǎo)和規(guī)范。區(qū)塊鏈技術(shù)和數(shù)字貨幣伴生，技術(shù)核心在分布式賬本和工作量證明機(jī)制。分布式賬本如同微信群里每個(gè)群友都有的搶紅包記錄，時(shí)間戳和金額根本無(wú)法更改，真正解決了“不做假賬”的問(wèn)題。而工作量證明的最佳模式就是獎(jiǎng)勵(lì)通證（Token），即數(shù)字貨幣，這也是區(qū)塊鏈發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制之源。一些“無(wú)幣區(qū)塊鏈”或許可以采取其他激勵(lì)機(jī)制，但正如對(duì)企業(yè)家的激勵(lì)是盈利一樣，區(qū)塊鏈技術(shù)的規(guī)范中理應(yīng)有數(shù)字貨幣一席之地。

第二，完善數(shù)字貨幣監(jiān)管，把依法治網(wǎng)落實(shí)到區(qū)塊鏈管理中。數(shù)字貨幣是對(duì)于金融安全和創(chuàng)新能力的平衡，金融行業(yè)都應(yīng)當(dāng)有明確的準(zhǔn)入門(mén)檻，既然基于區(qū)塊鏈的數(shù)字貨幣涉及金融，就必須明確準(zhǔn)入門(mén)檻。區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣的企業(yè)資質(zhì)需要審核并設(shè)定準(zhǔn)入制度，監(jiān)管的核心之一區(qū)塊鏈企業(yè)必須有合格的技術(shù)人員。如建筑行業(yè)不同級(jí)別的企業(yè)需要不同級(jí)別和數(shù)量的注冊(cè)結(jié)構(gòu)工程師，以此確保為客戶(hù)蓋的樓、修的橋是安全的，這一點(diǎn)在數(shù)字貨幣監(jiān)管中同樣可以借鑒。此外，自有資本也需要有滿(mǎn)足類(lèi)似商業(yè)銀行資本充足率要求的相關(guān)規(guī)定，按照金融屬性實(shí)施“穿透定性”監(jiān)管。投資者準(zhǔn)入則需要參照證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《證券期貨投資者適當(dāng)性管理辦法》要求，滿(mǎn)足一定條件的投資者才可以參與投資。

第三，創(chuàng)新監(jiān)管方式?？梢越梃b英國(guó)2015年開(kāi)始試行的“監(jiān)管沙盒”來(lái)監(jiān)管數(shù)字金融資產(chǎn)。沙盒是監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立的一種框架，使相關(guān)企業(yè)能在監(jiān)督受控環(huán)境中，一定時(shí)期內(nèi)對(duì)創(chuàng)新進(jìn)行小規(guī)模的實(shí)地測(cè)試，享受特殊的豁免、默許以及其他有限的例外。“監(jiān)管沙盒”可以使監(jiān)管機(jī)構(gòu)與數(shù)字金融服務(wù)提供者之間更加開(kāi)放和對(duì)話(huà)，也可以使監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠敏捷地修改和制定監(jiān)管框架。立法和執(zhí)法部門(mén)有必要在現(xiàn)行法律規(guī)則的基礎(chǔ)上牽頭制定相關(guān)區(qū)塊鏈準(zhǔn)則，同時(shí)也要考慮如何將傳統(tǒng)的法律規(guī)則與現(xiàn)行的技術(shù)規(guī)則相結(jié)合，分別發(fā)揮法律規(guī)則與技術(shù)規(guī)則各自的優(yōu)勢(shì)，將執(zhí)行力與靈活性更好地結(jié)合起來(lái)。

第四，區(qū)塊鏈及數(shù)字貨幣監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分工與協(xié)作。我國(guó)區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、網(wǎng)信辦、工信部、公安部等部門(mén)。對(duì)區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)汲取P2P的教訓(xùn)，在發(fā)展之初就由這些部門(mén)協(xié)作通過(guò)立法、修法的形式制定統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則。由網(wǎng)信辦、工信部負(fù)責(zé)區(qū)塊鏈技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)則的執(zhí)行，由人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)基于區(qū)塊鏈數(shù)字貨幣的準(zhǔn)入和監(jiān)管規(guī)則的執(zhí)行，由公安部協(xié)助配合上述部門(mén)對(duì)不法行為進(jìn)行懲戒，在區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣領(lǐng)域的監(jiān)管中切實(shí)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，真正體現(xiàn)“中國(guó)之治”。

【本文作者為中國(guó)政法大學(xué)商學(xué)院教授、區(qū)塊鏈金融法治研究中心主任；本文系北京市法學(xué)會(huì)2019年市級(jí)法學(xué)研究招標(biāo)課題“金融科技背景下北京市預(yù)防和化解金融風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：BLS[2019]B002）、國(guó)家網(wǎng)信辦計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)與信息安全管理中心招標(biāo)課題“數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)立法與監(jiān)管研究”（項(xiàng)目編號(hào)：ZLC-XXYJ-201925）階段性成果】

責(zé)編：司文君 / 蔡圣楠

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