摘 要:基層治理現(xiàn)代化轉型中存在治理主體不履行或不完全履行職責，態(tài)度消極、不思進取或不敢擔當?shù)?ldquo;不作為”和濫用職權、獨斷專行或不按規(guī)則辦事的“亂作為”現(xiàn)象。“不作為”和“亂作為”既是治理主體推進基層治理現(xiàn)代化進程中心理不適應的表現(xiàn)，也是利益驅使、府際間權責劃分不清晰和監(jiān)督規(guī)范不到位引發(fā)的結果。矯正基層治理現(xiàn)代化轉型中的“不作為”和“亂作為”，必須深化基層治理制度供給側結構性改革，鼓勵基層積極作為，規(guī)避基層亂作為。

關鍵詞:基層治理現(xiàn)代化 不作為 亂作為

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

基層治理是國家治理的支撐，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，重心在基層，難點也在基層。黨的十八屆三中全會以來，基層治理現(xiàn)代化轉型取得了長足進展，但也存在治理主體（主要指國家公職人員，下同）“不作為”和“亂作為”的問題，這不僅弱化了基層治理的效能，也影響了黨和政府的形象。黨的十九屆四中全會提出，要“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，關注并矯正基層治理現(xiàn)代化轉型中的“不作為”和“亂作為”問題，關乎基層社會治理新格局的構建。

“不作為”和“亂作為”的表現(xiàn)

基層治理現(xiàn)代化轉型中的“不作為”和“亂作為”，本質上是基層治理主體在治理體系和治理能力的現(xiàn)代化轉型上存在的兩種錯誤行為。前者表現(xiàn)為“差之千里”，導致基層治理體系和治理能力不能滿足治理現(xiàn)代化的需求；后者呈現(xiàn)為“物極必反”，致使基層治理體系和治理能力發(fā)展錯位，越位膨脹，背離了治理現(xiàn)代化的初衷。

“不作為”是指在基層治理現(xiàn)代化轉型中，治理主體在推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化中不履行或不完全履行相應職責，態(tài)度消極、不思進取或不敢擔當?shù)囊环N現(xiàn)象。從治理體系上看，“不作為”主要表現(xiàn)為基層治理主體未適應從“管理者”向“服務者”、從“全能型政府”向“服務型政府”的轉變，在新時代繼續(xù)以管理者身份實施治理，因而處處碰壁；治理思路、治理工具和治理方式難以滿足基層治理變革的需要，導致治理對象不能適應、反感作為。從治理能力上看，“不作為”主要體現(xiàn)在基層組織渙散、黨建引領不足、治理主體“五指分散不成拳”，在“拼盤式”經費配套和“一刀切”目標考核的張力中“選擇性關注”或“選擇性治理”；微心態(tài)、微作為、微視距和微治理等“微狀態(tài)”問題顯著，“等靠要”心理和官僚主義、形式主義嚴重；“做一天和尚撞一天鐘”，對本職工作之外的事情漠不關心，對存在的問題習以為常，不過問、不敢抓。在日常工作中雖然處處留痕、表面上一絲不茍，而實際上尸位素餐、就大避小，做選擇、搞變通、打折扣，對上欺瞞、對下懸浮，導致制度（行政）“空轉”。

“亂作為”是指在基層治理現(xiàn)代化轉型中，治理主體在推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化中濫用職權、獨斷專行或不按規(guī)則辦事。主要表現(xiàn)為，基層黨政主要領導以個人力量壟斷地方權力，對轄區(qū)實施“寡頭治理”，肆意行政、違法行政，以言代法、以權壓法，逐利違法、徇私枉法，導致基層治理異化。與此同時，在壓力型體制和“項目制”等治理邏輯下，我國黨政部門內部授權機制和授權形式復雜多樣，基層黨政一把手被授予的往往是轄區(qū)內全局性和全面性的權力，這使得黨政主要領導權力邊界模糊，極易引發(fā)爭權奪利問題。由于基層位于官民銜接層域，因此基層治理進程中的小微權力極易逃離體制內外的有效監(jiān)督，引發(fā)權力異化、肆意妄為和滋生腐敗等亂象。

此外，在治理能力方面，“亂作為”突出表現(xiàn)為一些基層工作人員不重視自身能力素質的提高，過分注重技術，視技術為基層“善治”的“萬能鑰匙”，導致基層治理滑向“技術型治理”和“電子官僚主義”。在基層治理現(xiàn)代化轉型中，物聯(lián)網、區(qū)塊鏈、大數(shù)據和人工智能等技術嵌入，的確有利于推動基層治理走向多元化、民主化、無縫隙化、透明化、高效化和智能化。但技術本身具有一定的風險性，不會因為是人類的創(chuàng)造物，就理所應當?shù)赜肋h為人類任意驅使和奴役。因此，將技術過度嵌入基層治理，容易引發(fā)治理績效“內卷化”、技術操控和民眾越發(fā)遠離基層治理場域等風險。

“不作為”和“亂作為”的成因

基層治理現(xiàn)代化轉型中的“不作為”和“亂作為”，很大程度上是規(guī)章制度滯后、職業(yè)道德缺失、社會關系扭曲、模仿行為悖論、認知能力偏低和自主文化落后等因素導致的結果。“不作為”與“亂作為”彼此相互對立，但又內在關聯(lián)，揭示了基層治理現(xiàn)代化轉型中的短板與弱項。

“不作為”很大程度上是基層治理主體在推進治理現(xiàn)代化進程中心理不適應的表現(xiàn)

改革開放以來，國家事務空前增多，為緩解治理壓力，中央和地方上級政府借助壓力型體制、目標管理責任制和項目制等，不斷將事務向基層下沉。同時，在歷經鄉(xiāng)政村治、分稅制和編制“只減不增”等系列改革之后，我國行政體系內財權逐級上收、事權逐級下移，基層治理能力與治理任務、治理專業(yè)性與治理技術、治理資源與治理需求不匹配，權責不對等、條塊分割和權小責大等問題突出。“上面千條線，下面一根針”，大量事務性工作的裹挾、執(zhí)行中的被動處境和忙閑不均等多重因素導致基層干部心理不適應，成為“不作為”的重要原因。在“項目治國”和“行政發(fā)包”制基礎上，壓力型體制同“政治錦標賽”縱橫貫連，層層加碼，在基層形成了細密的政治責任和行政任務網絡。基層干部工作繁重、疲于奔走，因收支失衡而失落，因工作焦慮而不適應，進而“無為而治”和“選擇性治理”等策略應運而生，導致了基層治理的“溢出效應”。

“亂作為”源于利益驅使和府際間權責不清及監(jiān)督不到位

“亂作為”的背后至少存在兩條隱形脈絡。一是利益驅使。“天下熙熙，皆為利來，天下攘攘，皆為利往。”在以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興等背景下，基層日益成為人財物資源的聚集地，在各類補助收入、提款收入和專項資金的誘惑下，打破治理常規(guī)和突破政策瓶頸，逐漸成為基層治理者攫取高額收益的重要手段。更重要的是，基層治理現(xiàn)代化轉型不僅是鄉(xiāng)村發(fā)展的“新干線”，更是基層治理者晉升的新機遇。由于“政治錦標賽”競爭激烈，循規(guī)蹈矩的治理策略注定難以取得顯著優(yōu)勢，拔苗助長“催熟”政治、經濟和社會等領域的治理績效，逐步成為部分基層治理者的優(yōu)先選擇。

二是府際間權責劃分不清晰和監(jiān)督規(guī)范不到位。在我國，不同層級的政府在機構設置、職能、權責上高度統(tǒng)一，每級政府都管理著大致相同的事務，職責同構、權責共擔和權責不清的狀態(tài)使得府際間權責邊界模糊，造成錯位行政和越位作為的操作空間。加之我國黨政部門內部授權機制和授權形式復雜多樣，多頭授權和政府通過文件自我授權等現(xiàn)象屢見不鮮，這使得越是基層，治理主體的權責越是寬泛。模糊的府際權責劃分連同寬泛的基層治理權責，為基層提供了亂作為的可能，也加大了對基層亂作為進行監(jiān)督和防范的難度。

“不作為”和“亂作為”的矯正

“九層之臺，起于累土”?；鶎又卫憩F(xiàn)代化轉型有利于讓基層充滿活力又和諧有序，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要?；鶎又卫憩F(xiàn)代化轉型中的“不作為”和“亂作為”現(xiàn)象，表明基層在治理體系和治理能力建設中仍然面臨相關體制機制的梗阻。必須深化基層治理制度供給側結構性改革，固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，夯實基層社會治理基礎，構建基層社會治理新格局。

鼓勵基層積極作為

首先，推動社會治理和服務重心向基層下移，在將更多資源下沉到基層的同時，把基層治理同基層黨建結合起來。將加強基層黨的建設、鞏固黨的執(zhí)政基礎作為貫穿基層治理現(xiàn)代化轉型的主線；把基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘；進而建立健全黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的基層治理體系。

其次，清晰劃分府際間權責關系。建立事權和支出責任相適應的制度安排，設置合理規(guī)范的任務分配和認領機制，防止資源下沉后上級政府“甩鍋”行為和“層層加碼”現(xiàn)象。

最后，建立健全容錯糾錯機制。寬容基層干部在改革創(chuàng)新中的失誤錯誤，切實為敢于擔當?shù)母刹繐窝膭?，最大限度調動廣大干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性，鼓勵基層干部想作為、愿作為、敢作為。

規(guī)避基層亂作為

首先，厘清不同層級、部門、崗位之間的職責邊界。貫徹落實基層治理主體的法定權力、責任和義務；推動建立基層干部權力清單、責任清單和負面清單制度；通過完善權責一體的治理制度，公開行使公共權力和便民服務事項的政策依據、權限范圍和運作流程，壓縮基層亂作為的操作空間。

其次，完善基層治理機制。及時制止肆意行政或違法行政，嚴懲以言代法、以權壓法、逐利違法和徇私枉法等行為，嚴處不敬畏、不在乎和陽奉陰違等問題。更重要的是，應當建立責任倒查問責機制，對明察暗訪發(fā)現(xiàn)和上級交辦、領導批辦、部門轉辦、媒體曝光、群眾舉報的各類基層亂作為問題，做到及時調查處理。對不計后果亂作為、“為所欲為”造成重大損失的，損害群眾利益造成惡劣影響的要記錄在案，已經離任的也要追究責任。

最后，建立健全小微權力監(jiān)督制度和道德約束機制。形成群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督、上級監(jiān)督和會計核算監(jiān)督、審計監(jiān)督等全程實時、多方聯(lián)網的監(jiān)督體系，將基層治理的領導方式和工作方法轉至現(xiàn)代化、規(guī)范化、科學化和法治化的軌道上。

【本文作者為廈門大學公共事務學院教授；廈門大學公共事務學院博士研究生陳寶玲對本文亦有貢獻 】

參考文獻

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責編：董 楠 / 司文君

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