摘 要：21世紀是全球城市化和城市全球化的時代，隨著人口和產(chǎn)業(yè)聚集程度的提高、規(guī)模的擴大，城市發(fā)展也面臨許多挑戰(zhàn)，城市治理已經(jīng)成為決定城市前途與命運的關(guān)鍵因素。自20世紀80年代以來，城市治理信息化、智能化、智慧化成為了一種必然趨勢。我國城市要堅持科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新相結(jié)合，堅持信息開放共享與信息安全并重，堅持“物的信息化”與“人的現(xiàn)代化”并行，通過 “智慧城市”建設(shè)，提高城市治理水平，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞:智慧城市 城市治理 信息化水平

【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A

城市治理決定城市的發(fā)展前途

21世紀是全球城市化的世紀，也是城市全球化的時代。一方面，隨著工業(yè)化在世界范圍內(nèi)的擴散，各國城市化水平持續(xù)提高，全球正在快速邁向城市化。預計到2030年，全球城市化率將提高到60%，即每5個人中就將有3個居住在城市。另一方面，隨著信息技術(shù)、交通、通訊等新技術(shù)的飛速發(fā)展和市場經(jīng)濟制度在全球范圍的擴張，生產(chǎn)要素在全球流動的自然壁壘和制度壁壘不斷減少，全球城市之間的協(xié)作和競爭不斷增強，全球城市體系正在形成。一些超級大城市（Mega-cities）和城市群成為全球最具發(fā)展活力的地區(qū)。眾多的城市群、大都市圈將在世界各地涌現(xiàn)。

城市作為工業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)的聚集地，既是經(jīng)濟增長的中心，也是知識創(chuàng)新和技術(shù)擴散的場所。城市集中了大量的資本、人才、信息等各種生產(chǎn)要素，在各國經(jīng)濟增長和社會發(fā)展中都扮演著十分重要的角色。對于世界上的大多數(shù)國家而言，國家的繁榮與城市地區(qū)的繁榮密切相關(guān)。有活力的城市已經(jīng)成為經(jīng)濟增長的發(fā)動機。據(jù)世界銀行預測，未來發(fā)展中國家仍將處于快速城鎮(zhèn)化時期，人口和產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)地區(qū)集聚的趨勢不會改變，未來80%的經(jīng)濟增長將來自城市。

但是，隨著人口和產(chǎn)業(yè)聚集程度的提高、規(guī)模的擴大，城市發(fā)展也面臨許多挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)包括城市公共服務及基礎(chǔ)設(shè)施供給不足、就業(yè)機會缺乏、貧富差距擴大、棚戶區(qū)和貧民窟蔓延、居民不安全感增強、交通堵塞和環(huán)境污染加劇等。目前，世界上的城市呈現(xiàn)出兩張截然不同的面孔：在一些城市里，人們看到的是聳立的高樓、豪華的飯店、漂亮的綠地、繁華的街道。這些城市充滿活力和變化，有豐富多彩的文化，充滿發(fā)展的機會，是令人興奮和向往的地方；而另一些城市卻有著完全不同的面貌：惡劣的環(huán)境、擁擠的住所、社會貧富分化，犯罪和騷亂迭起。世界上城市面貌和前途有如此大的差異，原因就在于城市治理水平的差距?？梢哉f，城市治理是防止在城市化過程中出現(xiàn)“城市病”和“城市危機”的根本手段，決定著城市的發(fā)展前途和命運。

城市治理信息化、智能化、智慧化是必然趨勢

自20世紀80年代以來，城市治理領(lǐng)域發(fā)生了兩方面的顯著變革。第一，學術(shù)界和實踐部門重新思考了政府和市場在城市治理中的角色，放棄了以往簡單的政府與市場兩分法范式，對在復雜的城市治理中單純發(fā)揮政府作用和單純發(fā)揮純粹市場作用不再抱有幻想，而是認為在城市治理復雜的、系統(tǒng)性的協(xié)調(diào)中，構(gòu)建介于市場與政府之間的“治理”機制才是城市治理之道。“少一些統(tǒng)治，多一些治理”也已經(jīng)成為各國學者的共同呼聲。第二，各國城市將信息技術(shù)廣泛地應用到城市規(guī)劃、城市建設(shè)和城市管理的各個環(huán)節(jié)和各個領(lǐng)域，城市治理信息化和智能化趨勢明顯。20世紀80年代以來，以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈技術(shù)等為代表的新技術(shù)革命，為解決城市發(fā)展中的“城市病”提供了“機遇之窗”。各個國家的城市紛紛利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，解決城市規(guī)劃、建設(shè)和管理中的各種難題，全球興起建設(shè)“智慧城市”（Smart City）的熱潮。

智慧城市建設(shè)充分應用人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云平臺等新技術(shù)促進城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和服務智慧化，讓城市治理更為精細、讓企業(yè)發(fā)展更具活力、讓人民生活更加美好。當前我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城市人口增長快，城市面臨著許多治理方面的難題。習近平總書記指出：“城市治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。”我國城市在制度變革的基礎(chǔ)上，應用新的技術(shù)來提高城市治理水平，促進城市治理從信息化到智能化再到智慧化，是建設(shè)智慧城市的必由之路。

首先，智慧城市建設(shè)有利于更精準地把握民眾的需求，并能夠?qū)γ癖姷男枨筮M行及時響應。城市的建設(shè)和發(fā)展，必須堅持以人民為中心，這就要求城市政府及時了解人民群眾的需求，并對人民的期待進行及時回應，做到“百姓有需求，政府有行動”。然而，城市里的群眾利益訴求是多樣的，也是不斷變化的。過去許多政府決策部門苦于缺乏技術(shù)手段，不能及時地把握民眾的需求，提供的公共服務往往不能與群眾的需求相匹配，花費了大量資源，卻解決不了群眾的問題。而移動互聯(lián)網(wǎng)具備的包容、開放、便捷等特點，既有利于各級黨政機關(guān)和政府部門及時了解群眾的需求，也有利于人民群眾表達自己的訴求，為精準服務提供了新的技術(shù)手段?，F(xiàn)在許多城市官方設(shè)立的政務微博、微信、網(wǎng)上留言板、黨政領(lǐng)導干部信箱等都成為了及時了解群眾意見建議和需求的重要方式，網(wǎng)絡也成為了民眾表達訴求、參政議政、進行監(jiān)督的重要平臺。政府通過網(wǎng)絡，以民生為導向，以問題為靶向，可以更好地貫徹“從群眾中來，到群眾中去”，更好地創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的良好環(huán)境，讓人民有更多獲得感，為人民創(chuàng)造更加幸福的美好生活。

其次，智慧城市建設(shè)有利于更高效地為群眾提供基本公共服務。城市治理部門利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，可以實現(xiàn)網(wǎng)上申請、自動審批、及時反饋，讓“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”。市民足不出戶，即可辦成事情。例如，深圳市福田區(qū)推出的“智慧福田APP”，打造了“掌上辦”的網(wǎng)上辦事大廳，可以提供15類212項服務，市民可直接通過移動終端掃描身份證、進行人臉識別，將材料電子化上傳預審，待獲取預審結(jié)果后，自動轉(zhuǎn)入后臺處理，實現(xiàn)了辦事“零跑腿”。許多城市依托城市人口、住房等各種基礎(chǔ)信息，可以實現(xiàn)許多審批事項的“秒批”。正是大數(shù)據(jù)和人工智能等新技術(shù)使城市治理決策科學化、公共服務高效化、社會治理精準化，從而使城市生活更加美好，城市運行更加高效，城市環(huán)境更加宜居。

第三，智慧城市建設(shè)可以為解決城市交通擁堵、環(huán)境污染、城市安全等老大難問題提供新的途徑。在現(xiàn)代城市里，大量人口和產(chǎn)業(yè)高度集聚在一起。雖然聚集可以提高生產(chǎn)效率，創(chuàng)造巨大的集聚經(jīng)濟效益，但也會帶來交通擁堵、環(huán)境污染等“城市問題”。這些問題都是城市治理中的“老大難”問題。過去許多國家的城市政府想盡了各種辦法，但這些“城市問題”始終沒有得到滿意的解決，以致許多人對大城市的發(fā)展前景持悲觀態(tài)度。然而，在信息技術(shù)革命飛速發(fā)展的當今時代，這些城市“老大難”問題有了新的解決方案。例如，為了解決城市交通擁堵問題，許多城市開始應用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，打造智能交通系統(tǒng)，實時優(yōu)化交通信號燈控制。過去是車看燈，讀秒數(shù)通行，現(xiàn)在是燈看車，讀車數(shù)放行，極大地提高了交通運輸?shù)男?。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡還在承擔和替代部分現(xiàn)有交通網(wǎng)絡承擔的運輸功能，大量的城市協(xié)作和交流活動不再需要通過汽車輪子，而是通過信息互聯(lián)網(wǎng)絡來完成。“在家上班”、電視會議等新的工作方式，也可以把部分實際通勤轉(zhuǎn)化為電子通勤，緩解大城市的交通壓力，減少污染排放。

同樣，城市政府還可以通過智慧安防、智慧醫(yī)療、智慧教育等舉措，解決城市的許多老問題。例如，城市政府依托云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能和移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等，可以建設(shè)城市安全防范的智能系統(tǒng)。城市路燈、井蓋、垃圾桶、報亭等公用基礎(chǔ)設(shè)施，都有了“二維碼”身份標識，市民通過手機微信、QQ等掃描二維碼，就可快速查看設(shè)施名稱、產(chǎn)權(quán)單位、責任人、設(shè)置情況等內(nèi)容，一旦公共設(shè)施有損毀情況，還可以在“問題欄”填寫上報。城市智慧安防系統(tǒng)還能構(gòu)建分析模型，掌握發(fā)展規(guī)律，推動防控體系由事中事后處置向事前預測預警轉(zhuǎn)變。

第四，智慧城市建設(shè)為應對城市突發(fā)公共衛(wèi)生事件等重大風險和災害提供更有效的手段。城市是一個人口和產(chǎn)業(yè)高度密集、社會分工水平極高的地區(qū)。在城市里，人與人之間頻繁接觸和交流，彼此之間形成相互依存的關(guān)系，城市的生產(chǎn)效率高，但系統(tǒng)性風險發(fā)生的概率也大，一旦發(fā)生傳染病等公共衛(wèi)生事件和自然災害，造成的損失也十分巨大。因此，防范風險和災害成為城市發(fā)展面臨的重要議題。建設(shè)智慧城市，可以建立城市風險信息監(jiān)測預警和管理平臺，對流行性疾病、危險化學品等各類重大風險源進行監(jiān)測，繪制城市“風險地圖”，打造實時風險監(jiān)測、響應、處置系統(tǒng)，將風險盡可能控制在萌芽狀態(tài)，為城市應對重大風險和災害提供更有效的手段。

我國智慧城市建設(shè)的優(yōu)勢與不足

互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)和智慧城市建設(shè)最初起源于西方發(fā)達國家。20世紀90年代，西方發(fā)達國家率先興起建設(shè)“信息高速公路”“數(shù)字地球”“數(shù)字城市”“智慧城市”的熱潮。我國在智慧城市建設(shè)中，盡管是一個后來者，但也具有一些后發(fā)優(yōu)勢，完全有望跳出線性思維的束縛，繞過發(fā)達國家的一些彎路，在智慧城市建設(shè)領(lǐng)域，實現(xiàn)“跨越式發(fā)展”。

首先，我國城市人口規(guī)模大、密度高，更能夠充分發(fā)揮信息基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模效應和網(wǎng)絡效應。“網(wǎng)絡效應”是互聯(lián)網(wǎng)本質(zhì)的表現(xiàn)。如果網(wǎng)絡中只有少數(shù)用戶，每個用戶不僅要承擔高昂的運營成本，而且只能與數(shù)量有限的人交流信息。隨著網(wǎng)絡用戶數(shù)量的增加，不僅每個用戶承擔的網(wǎng)絡設(shè)施建設(shè)和運營成本會大幅度下降，而且網(wǎng)絡的價值將呈幾何級數(shù)增長。目前我國大陸總?cè)丝谶_到14億，城鎮(zhèn)常住人口8.5億。我國城市人口規(guī)模大、密度高、互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量多，建設(shè)智慧城市的規(guī)模效應和網(wǎng)絡效應顯著。

其次，我國智慧城市建設(shè)具有體制和組織上的優(yōu)勢。智慧城市建設(shè)是涉及多領(lǐng)域、多系統(tǒng)、多技術(shù)、多應用、多終端的超復雜巨系統(tǒng)。智慧城市建設(shè)需要頂層設(shè)計和政府的組織協(xié)調(diào)，否則可能各自為政，很難完成這種超復雜巨系統(tǒng)的建設(shè)。我國有為政府和有效市場相結(jié)合的社會主義市場經(jīng)濟體制，更能夠集中力量辦大事，按照統(tǒng)一的規(guī)劃和頂層設(shè)計，建立統(tǒng)一的云平臺、統(tǒng)一的運行管理中心，更快更好地建設(shè)城市的智慧大腦。

第三，我國在智慧城市建設(shè)相關(guān)的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)上也形成了一定的競爭優(yōu)勢。智慧城市建設(shè)涉及物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新一代信息技術(shù)，也涉及人工智能、大數(shù)據(jù)、衛(wèi)星導航等新技術(shù)和產(chǎn)業(yè)。目前我國全民創(chuàng)新意識不斷增強、社會創(chuàng)新氛圍日益濃厚，對創(chuàng)新產(chǎn)品和服務的需求快速增長，帶動我國在衛(wèi)星導航、移動通訊、云計算、人工智能等領(lǐng)域的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，已經(jīng)形成了一定的競爭優(yōu)勢，正在實現(xiàn)從“跟跑者”向“領(lǐng)跑者”的轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計，我國以華為、中興為代表的企業(yè)專利申請量處于全球第一梯隊，我國的5G專利數(shù)占全球的30%以上。與此同時，我國憑借龐大的消費群體、不斷完善的配套基礎(chǔ)設(shè)施等優(yōu)勢，在電子商務和移動支付領(lǐng)域多年保持全球排名第一，為智慧城市建設(shè)創(chuàng)造了較好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。

當然，我國智慧城市建設(shè)也存在著一些不足之處。

第一，信息和數(shù)據(jù)開放共享水平還不高，智慧城市建設(shè)呈現(xiàn)“碎片化”。為了加快推進智慧城市建設(shè)，我國交通、公安、規(guī)劃、市政、金融、城管等相關(guān)職能部門，都紛紛建立起數(shù)據(jù)中心或信息中心，但目前國內(nèi)城市相關(guān)數(shù)據(jù)資料電子化程度不高、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)和格式不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然薄弱，缺少專業(yè)人才和技術(shù)力量對數(shù)據(jù)進行挖掘、運營。特別是數(shù)據(jù)所有權(quán)條塊分割嚴重、公開化程度較低，部門內(nèi)部、部門之間、區(qū)域政府之間數(shù)據(jù)開放共享的水平不高，存在“信息孤島”現(xiàn)象，導致智慧城市建設(shè)呈現(xiàn)“碎片化”特征，顯示不出整體優(yōu)勢和效果。

第二，社區(qū)信息化水平較低，仍是智慧城市建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。社區(qū)是城市的細胞，智慧社區(qū)建設(shè)是智慧城市建設(shè)的基礎(chǔ)，在智慧城市建設(shè)中具有十分重要的地位。但是，我國智慧城市建設(shè)大多還停留在市政府、區(qū)政府層面，而作為城市治理基層單位的社區(qū)街道辦和居委會，信息化水平還較低，是智慧城市建設(shè)的短板和薄弱環(huán)節(jié)。在新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)中，由于社區(qū)數(shù)據(jù)資源匱乏，信息化、智能化和智慧化水平不足，社區(qū)疫情防控基本還要靠人力。人口摸排和疫情統(tǒng)計等工作，還是靠打電話、反復填表；居民通行登記靠紙筆；測量體溫靠人工。這極大地限制了智慧城市在疫情防控中的功能發(fā)揮。

第三，智慧城市建設(shè)的需求導向、問題導向不強，技術(shù)與需求匹配度有待提高。智慧城市建設(shè)是政府、企業(yè)及公眾以互動、交流為基礎(chǔ)的開放創(chuàng)新、大眾創(chuàng)新、協(xié)同創(chuàng)新過程。智慧城市建設(shè)只有堅持以人為本，圍繞城市居民的需求、針對城市治理問題來籌劃智慧城市建設(shè)的項目和內(nèi)容，才能更好地實現(xiàn)需求與技術(shù)的匹配。目前在我國智慧城市建設(shè)的實踐中，由于需求導向、問題導向不強，還存在“重建設(shè)、輕應用”“重硬件、輕軟件”等問題，一些智慧城市建設(shè)項目成為擺設(shè)，技術(shù)與需求的匹配度有待提高。

第四，信息安全保障和互聯(lián)網(wǎng)法治建設(shè)仍然滯后。互聯(lián)網(wǎng)在為社會經(jīng)濟生活帶來正面積極影響的同時，也不可避免地帶來了網(wǎng)絡恐怖主義、網(wǎng)絡違法犯罪活動和網(wǎng)絡黑客等負面影響。堅持依法治網(wǎng)、依法辦網(wǎng)、依法上網(wǎng)，讓互聯(lián)網(wǎng)在法治軌道上健康運行，實現(xiàn)網(wǎng)絡空間法治化是規(guī)范網(wǎng)絡行為、保障網(wǎng)絡安全的根本措施。目前，隨著智慧城市建設(shè)進程的不斷推進，我國城市治理信息化、智能化、智慧化水平不斷提高，但個人信息泄露、侵犯知識產(chǎn)權(quán)、網(wǎng)絡犯罪猖獗等問題依然突出，網(wǎng)絡監(jiān)聽、網(wǎng)絡攻擊、網(wǎng)絡恐怖主義等全球公害依然有待解決，信息安全保障面臨著嚴峻挑戰(zhàn)，互聯(lián)網(wǎng)法治建設(shè)還滯后于信息社會的發(fā)展，迫切需要加強互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的立法和執(zhí)法工作。

應用信息技術(shù)提高城市治理水平的基本思路

城市治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，而城市是一個包含自然—社會—經(jīng)濟子系統(tǒng)的極其復雜的復合巨系統(tǒng)。城市系統(tǒng)不僅有著復雜的構(gòu)成要素，而且有著極其復雜的運行機制。對城市進行有效治理是一項艱巨的工作。新的信息技術(shù)有助于實現(xiàn)“有形之手”和“無形之手”的有機結(jié)合，是提高城市治理水平的重要手段，但應用新的信息技術(shù)來提高城市治理水平，也不是一件簡單的事情，它涉及城市規(guī)劃、建設(shè)和管理等多個環(huán)節(jié)，也涉及多個部門，政府需要做好頂層設(shè)計、有序推進。

首先，要堅持科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新相結(jié)合?？萍紕?chuàng)新和制度創(chuàng)新是人類社會創(chuàng)新的兩大基本形式。在城市治理中，需要科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新兩個輪子一起轉(zhuǎn)，才能創(chuàng)造出新的城市治理模式。如果沒有制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新的配合，科技創(chuàng)新的作用就難以發(fā)揮出來。在智慧城市建設(shè)過程中，城市政府不能只注重建設(shè)網(wǎng)站和數(shù)據(jù)庫，不能因加大信息技術(shù)設(shè)備的投入，而忽視管理流程、組織機構(gòu)等方面的制度創(chuàng)新。否則，投入的信息技術(shù)設(shè)備就只是擺設(shè)，并不能發(fā)揮作用。我國城市要在應用新的信息技術(shù)時，進一步完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，這樣才能提高城市治理的法治化、智能化、專業(yè)化水平。

其次，要堅持信息開放共享與信息安全并重。我國城市要充分發(fā)揮信息技術(shù)在城市治理中的作用，就必須打通公安、交通、安監(jiān)、消防、環(huán)保、衛(wèi)生、文化等條狀業(yè)務系統(tǒng)，突破部門間的信息壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)共享，促進物與物、物與人、人與人的互聯(lián)互通，避免“信息孤島”現(xiàn)象，從而建設(shè)可感知、會思考、善指揮、能記憶的“智慧城市”系統(tǒng)。但信息的采集、傳輸、存儲、管理以及信息的處理和使用等各個環(huán)節(jié)，都會涉及信息安全問題。政府在信息開放共享過程中，也要高度重視信息安全問題，防范信息技術(shù)風險，積極發(fā)展網(wǎng)絡安全產(chǎn)業(yè)，進一步加強信息基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡安全防護，避免對信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)的過度依賴。特別要加強信息安全的立法，打擊利用信息技術(shù)侵犯個人隱私，進行詐騙等違法犯罪行為，盡量消除信息化帶來的負面效應。

第三，要堅持“物的信息化”與“人的現(xiàn)代化”并行。城市治理的信息化不僅僅要求產(chǎn)業(yè)的信息化、基礎(chǔ)設(shè)施的信息化，更重要的是實現(xiàn)人的現(xiàn)代化。信息技術(shù)和硬件設(shè)施發(fā)展只是智慧城市建設(shè)的手段，而人的發(fā)展才是核心。現(xiàn)在信息技術(shù)更新?lián)Q代很快，應用領(lǐng)域不斷擴大，但我國城市中還有相當一部分群眾，缺乏應用信息技術(shù)的意識和能力，缺乏對信息的收集、判斷和有效利用的能力。因此，建設(shè)智慧城市時，應避免只追求“物”的信息化而忽視“人”的信息化，通過多途徑培訓，普及信息技術(shù)的基礎(chǔ)知識，提高居民使用信息技術(shù)和信息設(shè)備的能力，增強信息安全意識和信息判斷能力，發(fā)揮好智慧城市在提高城市管理水平、改善人民生活質(zhì)量方面的巨大潛力。

【本文作者為武漢大學經(jīng)濟發(fā)展研究中心教授、兩型社會研究院院長】

參考文獻

[1] 成德寧、侯偉麗：《參與式發(fā)展與中國城市治理模式創(chuàng)新》，《南都學壇》，2008年第3期。

責編：臧雪文 / 楊 陽

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