【摘要】“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度”是黨的十八大以來國家治理體系現(xiàn)代化的基本原則，黨內(nèi)法規(guī)體系是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分?！吨贫l例》和《備案規(guī)定》的制定和發(fā)布，對完善黨內(nèi)法規(guī)體系起著至關(guān)重要的作用。黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建涉及黨內(nèi)法規(guī)是否是法律、黨內(nèi)法規(guī)的道德性與法律性、黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性與變革性，以及黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系之間的關(guān)系等幾個重要的理論問題。

【關(guān)鍵詞】黨內(nèi)法規(guī) 法律 道德 變革性 黨導(dǎo)法規(guī)

【中圖分類號】D262 【文獻標識碼】A

“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度”是黨的十八大以來國家治理體系現(xiàn)代化的基本原則，“全面依法治國”和“全面從嚴治黨”順應(yīng)新時代而生。黨的十八屆四中全會研究了全面依法治國重大問題，首次將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨的十八屆六中全會研究了全面從嚴治黨重大問題，制定了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，修訂了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》。為了進一步提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，2019年8月30日黨中央對2012年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（下文簡稱《制定條例》）和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》（下文簡稱《備案規(guī)定》）予以修訂?！吨贫l例》和《備案規(guī)定》的制定和發(fā)布，使中國共產(chǎn)黨有了第一部正式的、公開的“立法法”，對提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量和完善黨內(nèi)法規(guī)體系起著至關(guān)重要的作用。如果說《制定條例》使得黨內(nèi)法規(guī)的制定有章可循的話，那么《備案規(guī)定》堅持有件必備、有備必審和有錯必糾原則，對于維護黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性和權(quán)威性起到了關(guān)鍵作用。有了《制定條例》和《備案規(guī)定》，黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建就提上了議事日程。黨的十九屆三中全會和黨的十九屆四中全會確立了黨領(lǐng)導(dǎo)一切的制度體系，黨內(nèi)法規(guī)體系是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。“一種法律體系理論對于任何充分的關(guān)于某一法規(guī)的定義來說，完全是必不可少的前提。”每一條黨內(nèi)法規(guī)只有放在黨內(nèi)法規(guī)體系中才能充分理解，黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建依賴于理論。黨內(nèi)法規(guī)體系是社會主義法律體系的組成部分，對其的完善需要社會主義法律體系的理論創(chuàng)新。

黨內(nèi)法規(guī)是不是法律

一般而言，規(guī)范性、制度性、強制性是法律的三個特點。規(guī)范性就是服務(wù)于或者意味著服務(wù)于作為一種人類行為的指導(dǎo)。制度性就是法律的適用和法典化在很大程度上通過特定制度來實現(xiàn)或規(guī)定。強制性是指法律的服從和適用是由國家強制力提供內(nèi)在保障的。每一種法律體系的理論都必須解釋法律的三個特點。黨內(nèi)法規(guī)毫無疑問是法律?！吨贫l例》第三條明確規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度”。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動，具有規(guī)范性。黨內(nèi)法規(guī)依靠黨的紀律保證實施，具有強制性，《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》第六條明確規(guī)定政法工作“堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)”，《中國共產(chǎn)黨章程》明確宣示“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，《中華人民共和國憲法》總綱第一條明確規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，所以不僅黨內(nèi)法規(guī)，而且黨的各種決定、通知、意見和建議不同于一般組織的建議之類，其最突出的特點是經(jīng)過黨內(nèi)法規(guī)處理的黨員有違法犯罪行為的可以直接移交司法機關(guān)，建議司法機關(guān)處理的都會得到處理，具有強制約束力。黨的十八大以來堅持全面從嚴治黨和依規(guī)治黨背景下，通過黨領(lǐng)導(dǎo)一切的體制機制保證黨內(nèi)法規(guī)的適用和實施，彰顯了其制度化的特點。

黨內(nèi)法規(guī)的道德性與法律性

黨內(nèi)法規(guī)適用于黨員和黨組織，國家法律適用于公民及其組織，為什么黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該嚴于國家法律呢？梳理這一問題的核心在于，厘清黨內(nèi)法規(guī)的法律性與道德性。

人們通常將法治和德治對立起來，認為法治建立在人性惡的基礎(chǔ)上，德治建立在人性善的基礎(chǔ)上；法律規(guī)范行為，道德規(guī)范心靈；法律通過外力約束，道德是自我約束。人性善和人性惡的假設(shè)都不符合現(xiàn)實?，F(xiàn)實的人性是善惡并存的，區(qū)別在于不同人的善惡比例不同，可以按照善惡比例對社會上不同人進行分層，國家治理應(yīng)該是抑惡揚善，使得惡更少一點，善更多一點。法治與德治相結(jié)合就建立在人性善惡并存的基礎(chǔ)上。鄧小平同志明確指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?rdquo;在普遍缺乏好制度的情況下，鄧小平同志對制度的強調(diào)毫無疑問是有道理的，但好制度對人的提升是有限度的，好制度并不能使所有人成為好人，壞制度也不能使所有人成為壞人，所以中國在幾千年的國家治理體系中一直存在法律和道德并存的情況，既發(fā)揮法律底線的功能同時發(fā)揮道德教化的效果。“刑不上大夫，禮不下庶人”就是封建社會禮法并治的治理原則。黨的十九大確立的社會主義的法治原則是依法治國和以德治國相結(jié)合與依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，同時全面從嚴治黨也堅持依規(guī)治黨與以德治黨相結(jié)合，無論治國還是治黨都既需要法治也需要德治。

法律與道德不是完全對立的關(guān)系，而是層層遞進的關(guān)系。道德規(guī)范與法律規(guī)范都建立在價值觀基礎(chǔ)上，有效的法律秩序必須以共同體的最低道德觀念為前提。富勒將法律稱為“義務(wù)的道德”，而將道德稱為“愿望的道德”。愿望的道德是善的生活的道德，是卓越的道德以及充分實現(xiàn)人之力量的道德。義務(wù)的道德確立了使有序社會成為可能或者使有序社會得以達致其特定目標的那些基本規(guī)則。如果說愿望的道德是以人類所能達致的最高境界作為出發(fā)點的話，那么義務(wù)的道德則是從最低點出發(fā)。富勒對義務(wù)的道德和愿望的道德的區(qū)分是絕對化的二元劃分，現(xiàn)實情況并非如此。人類不同時期的最低的義務(wù)的道德和最高的愿望的道德是不同的，在前一個時期是愿望的道德，在后一個時期可能就成了義務(wù)的道德。富勒假定了每個人的義務(wù)的道德和愿望的道德相同，然而事實上每個人的義務(wù)的道德和愿望的道德并不是完全相同的，同一個人在不同時期的義務(wù)的道德和愿望的道德有可能不同，一類人的義務(wù)的道德可能是另一類人的愿望的道德。我們可以將富勒對義務(wù)的道德和愿望的道德的劃分擴展為多層級的義務(wù)的道德和愿望的道德，就像一個人的奮斗從最低臺階到更高臺階的不斷攀登，每一次的奮斗目標相當(dāng)于愿望的道德，成功之后就成為像義務(wù)的道德一樣的起點，層層遞進，不斷攀升。法律與道德的關(guān)系就是這種相對的層層遞進關(guān)系。

國家法律與黨內(nèi)法規(guī)是金字塔式結(jié)構(gòu)。國家規(guī)定所有國民必須遵守法律（也就是義務(wù)的道德），這樣的法律是國法，同時國家提倡國民遵守道德（也就是愿望的道德），這樣的道德可以稱為“國德”。國德是國民自愿遵守的，但并不排除其中一類人自我選擇必須遵守其中部分國德，此時部分國德就成為部分人的法律（所有人的愿望的道德成為了部分人的義務(wù)的道德），黨內(nèi)法規(guī)就是這樣的法律。共產(chǎn)黨員是自愿選擇加入共產(chǎn)黨、經(jīng)過組織嚴格考察最后宣誓入黨的?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》第一條規(guī)定，申請加入中國共產(chǎn)黨的是“年滿十八歲的中國工人、農(nóng)民、軍人、知識分子和其他社會階層的先進分子”，也就是說首先必須是“先進分子”才能申請加入；第二條第二款規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨黨員必須全心全意為人民服務(wù)，不惜犧牲個人的一切，為實現(xiàn)共產(chǎn)主義奮斗終身”。一般黨內(nèi)法規(guī)對于一般國民來說是愿望的道德，但對黨員來說則是義務(wù)的道德。黨內(nèi)法規(guī)又可以區(qū)分為黨法和黨德，黨法是所有黨員的義務(wù)的道德，是必須遵守的，黨德是黨員的愿望的道德，是自愿遵守的。對于黨員來說，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》中規(guī)定的“黨員廉潔自律規(guī)范”：“第一條 堅持公私分明，先公后私，克己奉公。第二條 堅持崇廉拒腐，清白做人，干凈做事。第三條 堅持尚儉戒奢，艱苦樸素，勤儉節(jié)約。第四條 堅持吃苦在前，享受在后，甘于奉獻。”都是黨員必須做到的，是黨法。對于一般黨員來說，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律規(guī)范“第五條 廉潔從政，自覺保持人民公仆本色。第六條 廉潔用權(quán)，自覺維護人民根本利益。第七條 廉潔修身，自覺提升思想道德境界。第八條 廉潔齊家，自覺帶頭樹立良好家風(fēng)”是愿望的道德，是黨德，但對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部來說，則是義務(wù)的道德，是黨法。黨內(nèi)法規(guī)中有針對一般黨員的、黨員干部的和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的，實現(xiàn)“添一個身份則多一份規(guī)矩”。這與一個人自愿結(jié)婚后就不能再享受單身漢的自由、一個人成為父母后就有更多的義務(wù)的道理是相同的。至于愿望的道德是否能夠通過規(guī)范行為來實現(xiàn)的問題是技術(shù)操作問題。黨內(nèi)法規(guī)是法律，但不是國法，而是黨法；黨內(nèi)法規(guī)又可以分為黨法和黨德；如果說國法是義務(wù)的道德，那么黨法是愿望的道德；如果說黨法是義務(wù)的道德，那么黨德是愿望的道德；由此社會主義法律體系是一個從最低義務(wù)的道德到最高的愿望的道德的金字塔結(jié)構(gòu)，越往上愿望的道德性越強，對所規(guī)范主體的要求越嚴，規(guī)范的柔性也越強，實質(zhì)合理性也越強。如果說資本主義法治要實現(xiàn)的是基于人性惡的底線防范式法治，那么社會主義法治要實現(xiàn)的是基于人性善惡并存的底線防范和理想弘揚式法治。

黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性與變革性

“法律必須穩(wěn)定，卻不能靜止不變。”如果說龐德的這句話表達了變革時期法律被動應(yīng)對社會變化的事實，那么社會主義法律的變革性是其主動性的本性，因為共產(chǎn)黨是一個以實現(xiàn)共產(chǎn)主義偉大理想為使命的使命型政黨。通過黨內(nèi)法規(guī)的變革來實現(xiàn)國法的變革是社會主義法治的基本特征。

共產(chǎn)黨是使命型政黨，共產(chǎn)黨的使命包括領(lǐng)導(dǎo)無產(chǎn)階級革命奪取政權(quán)和實現(xiàn)共產(chǎn)主義。共產(chǎn)黨與一般無產(chǎn)階級政黨相同的地方在于通過革命奪取政權(quán)?！豆伯a(chǎn)黨宣言》明確宣示：“在實踐方面，共產(chǎn)黨人是各國工人政黨中最堅決的、始終起推動作用的部分；在理論方面，他們勝過其余無產(chǎn)階級群眾的地方在于他們了解無產(chǎn)階級運動的條件、進程和一般結(jié)果。共產(chǎn)黨人的最近目的是和其他一切無產(chǎn)階級政黨的最近目的一樣的：使無產(chǎn)階級形成為階級，推翻資產(chǎn)階級的統(tǒng)治，由無產(chǎn)階級奪取政權(quán)。”共產(chǎn)黨與一般無產(chǎn)階級政黨不同在于它有更加遠大而崇高的理想，在領(lǐng)導(dǎo)無產(chǎn)階級奪取政權(quán)之后進行經(jīng)濟基礎(chǔ)革命、社會革命和思想文化革命，最終實現(xiàn)共產(chǎn)主義：“當(dāng)階級差別在發(fā)展進程中已經(jīng)消失而全部生產(chǎn)集中在聯(lián)合起來的個人的手里的時候，公共權(quán)力就失去政治性質(zhì)。原來意義上的政治權(quán)力，是一個階級用以壓迫另一個階級的有組織的暴力。如果說無產(chǎn)階級在反對資產(chǎn)階級的斗爭中一定要聯(lián)合為階級，通過革命使自己成為統(tǒng)治階級，并以統(tǒng)治階級的資格用暴力消滅舊的生產(chǎn)關(guān)系，那么它在消滅這種生產(chǎn)關(guān)系的同時，也就消滅了階級對立的存在條件，消滅了階級本身的存在條件，從而消滅了它自己這個階級的統(tǒng)治。”共產(chǎn)黨的最終目標是解放全人類和實現(xiàn)共產(chǎn)主義，與資產(chǎn)階級政黨不同在于它不僅是為了執(zhí)政，而且是為了通過不斷的社會革命和自我革命領(lǐng)導(dǎo)人民走向解放。共產(chǎn)主義遠大目標決定共產(chǎn)黨既不能保守自己的利益也不能停滯不前，只有通過不斷的自我革命來逐步消滅階級解放全人類最終實現(xiàn)共產(chǎn)主義。所以社會主義法治不同于資本主義法治以保持穩(wěn)定為特征，而是為了階級和國家消亡，為了消滅自身，最終實現(xiàn)共產(chǎn)主義。

黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系的關(guān)系

黨內(nèi)法規(guī)是法律，那么黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系的關(guān)系就是一個不可回避的問題。2012年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)定義是：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。”黨內(nèi)法規(guī)僅僅是規(guī)范黨員的行為和黨組織的工作和活動的，黨內(nèi)法規(guī)的名稱名副其實。事實上，以“黨內(nèi)法規(guī)“之名的黨內(nèi)法規(guī)不僅僅規(guī)范黨員和黨組織，而且涉及其他非黨主體，最典型的是《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》涉及民主黨派、無黨派、工商聯(lián)等。2017年6月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》明確完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。由中共中央辦公廳法規(guī)局編輯并由法律出版社出版的《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949年10月—2016年12月）》就是按照“1+4”為基本框架的。黨的自身建設(shè)法規(guī)制度是狹義的建設(shè)法規(guī)制度，黨的組織法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度實際上也屬于黨的建設(shè)法規(guī)制度，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度不同于其他三種法規(guī)制度。黨章中既有黨的建設(shè)法規(guī)制度也有黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度?！吨贫l例》第三條非常明確規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)是“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動”的，這是一個明顯的進步。顧名思義，黨的建設(shè)僅僅涉及黨員和黨組織，也一直是我們黨重視的，已經(jīng)成為馬克思主義理論下的二級學(xué)科。黨建包括思想建黨和制度治黨，制度可以是非正式制度也可以是正式制度，正式制度包括黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。思想建黨是理論上的和信念上的，制度治黨要求規(guī)范化和強制約束力。黨中央強調(diào)全面從嚴治黨和依規(guī)治黨必然要求對黨的建設(shè)進行規(guī)范，對黨的建設(shè)進行規(guī)范的法規(guī)稱為“黨內(nèi)法規(guī)”是合理的。領(lǐng)導(dǎo)是一種關(guān)系，涉及領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者，中國共產(chǎn)黨與中華人民共和國、中國共產(chǎn)黨與中國人民、中國共產(chǎn)黨與民主黨派等都是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；同時，黨中央在制定黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度時都會征求非黨主體的意見和建議，《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》就征求過民主黨派、無黨派、工商聯(lián)等非黨主體的建議。

黨導(dǎo)法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)是兩種不同性質(zhì)的法規(guī)。黨的關(guān)系涉及內(nèi)部關(guān)系和對外領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，黨的對外領(lǐng)導(dǎo)與黨的對內(nèi)治理是兩種不同性質(zhì)的工作，規(guī)范黨的對外領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)即黨導(dǎo)法規(guī)，規(guī)范黨的對內(nèi)治理的法規(guī)即黨內(nèi)法規(guī)。黨導(dǎo)法規(guī)既是保證黨與人民群眾血肉聯(lián)系的規(guī)則，也是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主有機統(tǒng)一的規(guī)則?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定，“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家”。在現(xiàn)實的政治中，如何從法律層面保證黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民主體地位相統(tǒng)一就是黨導(dǎo)法規(guī)的任務(wù)。黨導(dǎo)法規(guī)是黨與人民之間領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的規(guī)則，要求黨在制定黨導(dǎo)法規(guī)時必須堅持從群眾中來到群眾中去原則，在黨與人民的互動中將黨的主張與人民的愿望緊密結(jié)合，形成表達共同意志的黨導(dǎo)法規(guī)。當(dāng)前，黨導(dǎo)法規(guī)由黨中央統(tǒng)一制定頒布，但制定程序中必須明確規(guī)定被規(guī)范的非黨主體的參與，確保黨導(dǎo)法規(guī)是黨與非黨主體的共同意愿。黨導(dǎo)法規(guī)是黨領(lǐng)導(dǎo)國家的制度落實，是黨領(lǐng)導(dǎo)國家的依據(jù)和工具。黨導(dǎo)法規(guī)是憲法總綱第一條“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”的制度化、法治化，是黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的制度化和法治化。黨導(dǎo)法規(guī)使黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)有規(guī)可循，是黨行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的法律依據(jù)。黨導(dǎo)法規(guī)是黨制定政策的規(guī)范依據(jù)，黨的政策以黨導(dǎo)法規(guī)為制定依據(jù)，引導(dǎo)著國家法律變革，使黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志、國家法律。

黨導(dǎo)法規(guī)的制定依據(jù)是憲法和黨章，因為憲法是國家的根本大法和統(tǒng)一大法，憲法明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位?！吨袊伯a(chǎn)黨政法工作條例》第一條明確“為了堅持和加強黨對政法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，做好新時代的政法工作，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》《中華人民共和國憲法》和有關(guān)法律，制定本條例”是一個非常積極的信號?！吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》和《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》的制定依據(jù)也應(yīng)該是憲法和黨章，因為憲法序言中明確了“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”，“在長期的革命、建設(shè)、改革過程中，已經(jīng)結(jié)成由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展”。黨導(dǎo)法規(guī)的基礎(chǔ)是中國共產(chǎn)黨的先鋒隊性質(zhì)和領(lǐng)導(dǎo)地位，為中國共產(chǎn)黨所獨有。中國共產(chǎn)黨與八個民主黨派的關(guān)系是中國特色新型政黨關(guān)系，新就新在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。中國共產(chǎn)黨通過黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范作為領(lǐng)導(dǎo)黨的自身，然后通過黨導(dǎo)法規(guī)領(lǐng)導(dǎo)其他民主黨派、無黨派和社會團體，充分體現(xiàn)了中國特色社會主義的基本特征。無論如何，黨中央將規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的法規(guī)稱為“黨導(dǎo)法規(guī)”，既有法理依據(jù)也有現(xiàn)實意義。（有必要補充說明的是，毛澤東同志最初使用的概念是“黨規(guī)”。1938年，毛澤東同志在擴大的六屆六中全會上作了《論新階段》的政治報告，明確提出“所以紀律教育，不但在養(yǎng)成一般黨員服從紀律的良好作風(fēng)上是必要的；而且在監(jiān)督黨的領(lǐng)袖使之服從紀律，也有其必要。黨的紀律是帶著強制性的；但同時，它又必須是建立在黨員與干部的自覺性上面，決不是片面的命令主義。為此原故，從中央以致地方的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，應(yīng)制定一種黨規(guī)，把它當(dāng)作黨的法紀之一部分。一經(jīng)制定之后，就應(yīng)不折不扣地實行起來，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動，并使之成為全黨的模范”。鄧小平同志在著名的《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》一文中明確提出，“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”。鄧小平同志同樣沒有說“黨內(nèi)法規(guī)”，而且鄧小平同志實際上提出了法治上的“治國必先治黨”思想。）

區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)和黨導(dǎo)法規(guī)有利于構(gòu)建以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的完整統(tǒng)一的中國特色社會主義法律體系。現(xiàn)有中國特色社會主義法律體系包括黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系，中國特色社會主義法律體系還應(yīng)將黨導(dǎo)法規(guī)體系納入其中。黨內(nèi)法規(guī)是黨的內(nèi)部治理的制度化和法治化，黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律從制度上保證黨的先進性，保障黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)和唯一執(zhí)政就具有了正當(dāng)性；國家法律是全國人民共同意志的法律化；黨導(dǎo)法規(guī)則是連接黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的“樓梯”。中國共產(chǎn)黨應(yīng)該依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、依據(jù)國家法律治國理政、依據(jù)黨導(dǎo)法規(guī)領(lǐng)導(dǎo)國家和人民。依法治國是依據(jù)國家法律治國，依規(guī)治黨是依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)治黨，依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)是依據(jù)黨導(dǎo)法規(guī)領(lǐng)導(dǎo)。依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)使依法治國和依規(guī)治黨實現(xiàn)了有機統(tǒng)一，黨導(dǎo)法規(guī)使依法治國和依規(guī)治黨實現(xiàn)了一體化。因此，黨導(dǎo)法規(guī)是正當(dāng)化、規(guī)范、改善和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然選擇。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確了黨內(nèi)法規(guī)的效力等級。第三條明確規(guī)定“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)”，可以說黨章是黨規(guī)中的“憲法”。第五條通過對黨內(nèi)法規(guī)的名稱區(qū)別來區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)的所規(guī)范的內(nèi)容：“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則。黨章對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標、組織原則和組織機構(gòu)、黨員義務(wù)權(quán)利以及黨的紀律等作出根本規(guī)定。準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出基本規(guī)定。條例對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規(guī)定。中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，可以使用規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則的名稱。”第二十八條進一步通過對中央黨內(nèi)法規(guī)草案審批的規(guī)定明確了黨內(nèi)法規(guī)的效力等級，“（一）準則草案一般由中央委員會全體會議審議批準；（二）條例草案一般由中央政治局會議審議批準；（三）規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則草案一般由中央政治局常委會會議審議批準”。迄今為止印發(fā)的黨內(nèi)準則只有三個：《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，需要特別注意的是《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》主要解決黨內(nèi)民主問題，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》主要解決黨內(nèi)集中問題，民主集中制是中國共產(chǎn)黨的組織原則。規(guī)定、辦法、規(guī)則和細則之間的效力等級是相同的。黨規(guī)與國法之間的協(xié)調(diào)一致是法律體系的根本要求，在效力等級上不能采取含含糊糊的態(tài)度，而是需要構(gòu)建一個以憲法為統(tǒng)領(lǐng)、以黨章為核心的社會主義法律效力體系。

（作者為中國政法大學(xué)黨規(guī)研究中心主任、教授、博導(dǎo)）

【參考文獻】

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⑤柯華慶：《論黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與依憲治國》，《中國共產(chǎn)黨》，2019年第3期。

⑥中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編（一九二一——一九四九）》第十五冊，北京：中央文獻出版社，2011年。

⑦《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991年。

責(zé)編/韓拓 美編/王夢雅

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