摘 要:當前我國進入了常態(tài)化疫情防控階段，更加需要公共衛(wèi)生應急管理體系和能力的系統(tǒng)構建，以及一系列公共治理體制機制上的重大變革，特別是進一步推進跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同治理常態(tài)化、制度化、法治化。其重點是以構建共建共治共享的跨區(qū)域應急治理共同體為導向，培育和形成省一級跨區(qū)域自主協(xié)同、多方聯(lián)動、一體化和全周期應急治理網絡，實現應急資源的跨區(qū)域、跨時空高效配置，提高地方政府協(xié)同處置跨界重大突發(fā)公共事件的整體能力。

關鍵詞:應急治理 區(qū)域治理 共同體

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

跨區(qū)域應急治理共同體是有效應對公共衛(wèi)生危機的重要抓手

新冠肺炎疫情是一場重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對跨區(qū)域應急協(xié)同治理能力帶來了巨大挑戰(zhàn)和考驗。執(zhí)行基于政府間共享途徑的應急管理政策的一個主要挑戰(zhàn)便是如何在緊急或災難狀態(tài)下協(xié)調政府間的行動。如果重大突發(fā)公共事件發(fā)生前跨區(qū)域應急協(xié)同治理的工作程序不夠完善，至關重要的反應時間就可能喪失，從而導致更大、更嚴重的災難后果。從1998年的特大洪災，到2003年的“非典”疫情、2008年的汶川大地震，再到2020年的新冠肺炎疫情，重大突發(fā)公共事件需要解決的問題的跨界性、關聯(lián)性、復雜性、系統(tǒng)性不斷增強，單靠受災區(qū)域政府自身的應急管理能力和資源保障能力是遠遠不夠的，需要跨區(qū)域政府組織、市場力量和社會公眾攜手共進，形成共建共治共享的區(qū)域應急治理共同體。

新形勢下，如何建立一套適應中國國情的跨區(qū)域應急治理協(xié)作長效制度，已然成為新時代推進國家應急管理體系和應急管理能力現代化的重大課題。在這次新冠肺炎疫情防控中，國家衛(wèi)生健康委建立省際對口支援湖北省除武漢以外地市新型冠狀病毒肺炎防治工作機制，統(tǒng)籌安排19個省份對口支援，既提高了疫情防控信息的傳遞效率、提升了湖北的應急防疫能力，又改變了傳統(tǒng)的科層制應急管理模式，真正做到了各級政府協(xié)同聯(lián)動，從區(qū)域層面筑牢了應急治理防線。與此同時，我們也要看到，疫情防控期間，跨界道路限行設卡、封路斷路、應急物資被“截留”等跨區(qū)域協(xié)調矛盾層出不窮，暴露出我國跨區(qū)域應急管理協(xié)作體制機制方面還存在諸多短板和弱項。為此，有必要充分發(fā)揮一方有難、八方支援的制度優(yōu)勢，建立一種制度性的、一致性的跨區(qū)域應急協(xié)同治理程序。這樣一來，一旦出現突發(fā)公共危機事件，作為應急管理最重要主體的中央、地方、基層等各級政府就可以根據突發(fā)事件的嚴重程度、影響范圍、損失大小即時進行應急資源的動員和調撥。

構建跨區(qū)域應急治理共同體是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展到新階段的現實需要

我國的應急管理體系已具雛形，但仍存在許多阻礙應急協(xié)作治理的觀念上和體制上的障礙，使得地區(qū)間、部門間難以形成整體協(xié)同效應。當前，我國進入了常態(tài)化疫情防控階段，更加需要公共衛(wèi)生應急管理體系和能力的系統(tǒng)構建以及一系列公共治理體制機制上的重大變革，特別是進一步推進跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同治理常態(tài)化、制度化、法治化。其重點是以構建共建共治共享的跨區(qū)域應急治理共同體為導向，培育和形成省一級跨區(qū)域自主協(xié)同、多方聯(lián)動、一體化和全周期應急治理網絡，實現應急資源的跨區(qū)域、跨時空高效配置，提高地方政府協(xié)同處置跨界重大突發(fā)公共事件的整體能力。

重大突發(fā)公共事件可能跨越行政區(qū)劃邊界影響到多個行政管轄區(qū)，且這類事件造成的后果通常遠遠超出一個轄區(qū)政府所能承受的范圍。特別是當前我國新型城鎮(zhèn)化已進入到中心城市引領城市群、城市群帶動區(qū)域一體化發(fā)展階段。這些城市群中的核心大城市，是人口經濟活動最密集的區(qū)域，也是各類風險積聚的區(qū)域。正因如此，必須建立政府間橫向縱向的互助合作關系，構建跨區(qū)域跨部門應急管理互助協(xié)作長效制度，改變政府間、部門間各自為戰(zhàn)、松散、碎片式的現狀，健全跨區(qū)、跨城、跨省疫情信息通報和共享機制，支援和協(xié)調突發(fā)公共衛(wèi)生事件中各種資源的跨區(qū)域調配工作，形成相互協(xié)同的風險和危機治理共同體。

提升跨區(qū)域應急治理共同體的能動性、協(xié)同性和敏捷性

構建跨區(qū)域共建共治共享的應急治理共同體將有助于實現跨區(qū)域應急資源動員、整合和共享，克服和破除自然地理界線或行政管轄邊界的剛性約束與限制，提高應急資源的利用效率，提升應急響應的能動性、協(xié)同性和敏捷性。打造跨區(qū)域共建共治共享的應急治理共同體，必須消除本位導向、部門主義、各自為政、職責分散的碎片化管理格局，這必然觸及原有的行政區(qū)劃調整和重構。

重大突發(fā)公共事件跨區(qū)域應急協(xié)同治理，主要是從組織間關系的視角出發(fā)，探討應急治理中的多層級、跨區(qū)域合作網絡，包括應急協(xié)同治理的制度框架、應急管理組織網絡中的主體間關系與能力建設、跨界應急協(xié)同治理的動態(tài)發(fā)展及其協(xié)調、跨界應急協(xié)同治理的信息溝通與技術支持等。認真總結此次疫情防控中的經驗教訓，今后需要做好以下幾方面的工作：

第一，健全跨區(qū)域應急準備和預防、監(jiān)測和預警、響應和救援、善后和恢復、評估和學習等一體化、法治化的全周期管理制度框架，提升區(qū)域內政府應對重大突發(fā)公共事件的彈性、韌性和持續(xù)性。把區(qū)域協(xié)同治理法治建設擺在突出位置，健全跨區(qū)域應急協(xié)同治理的法治保障制度，提升法治促進區(qū)域應急治理體系和治理能力現代化的效能。在區(qū)域間及時、快速提供互助與協(xié)作，支援和協(xié)調災難事件中各種資源的跨地區(qū)配置，并在災難處置的各個階段提供基本的人力、設備、技術和信息服務。堅持頂層設計同法治實踐相結合，以城市群區(qū)域為戰(zhàn)略支點，著力構建跨區(qū)域共建共治共享的應急治理共同體網絡，為跨區(qū)域應急援助提供系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系。

第二，健全跨區(qū)域共建共治共享的應急治理協(xié)調機制和責任分擔機制，科學界定和合理分配各層級、各部門應急治理職能邊界。共建是區(qū)域內相關利益主體共同參與區(qū)域應急體制機制、組織制度和能力建設，要求突出跨區(qū)域防災減災救災公共服務體系和應急物資儲備保障體系建設的基礎性、戰(zhàn)略性地位；共治是區(qū)域內相關利益主體樹立大治理觀，打造多方參與的突發(fā)公共事件應急治理體系；共享是推進跨區(qū)域應急公共服務均等化、標準化、普惠化、制度化，要求跨區(qū)域應急治理的成效更多更公平地惠及區(qū)域內全體公眾，提升跨區(qū)域應急資源共享能力。

第三，構建數據化、智能化、網絡化的跨區(qū)域應急協(xié)同治理格局?？梢岳眯畔⒓夹g，統(tǒng)籌考量地域人群流動特殊性、區(qū)域公共資源平衡性、社會動員力量主體性等諸多復雜因素和時代變量，為疫情防控和優(yōu)化政府應急決策提供數據支持。[1]運用大數據構建跨區(qū)域社會風險治理系統(tǒng)，健全基于大數據的區(qū)域社會風險監(jiān)測、評估、預警、研判與有效應對機制。通過海量風險問題數據的碰撞比對、關聯(lián)分析、智能判斷，及時發(fā)現重大風險苗頭，精準預測和分析研判影響區(qū)域內社會穩(wěn)定的風險隱患，并研制治本戰(zhàn)略和策略，為跨區(qū)域應急治理的科學決策提供精準可靠的數據支撐。

最后，全面升級、整合提升區(qū)域內流動人口管理信息化、網絡化、智能化水平。加強區(qū)域內流動人口基礎數據庫建設，完善基于數據的人口流動分析決策機制，打造智慧預警平臺和智能應急平臺，并將其納入區(qū)域應急治理體系建設。強化跨區(qū)域公共安全基礎要素保障，這是整個智能化公共安全治理平臺的底線保障，并在此基礎上形成跨區(qū)域公共安全預測預警預防治理體系，構建基于“風險預防研判—突發(fā)事件應急處置—危險應對”情境下的跨區(qū)域全周期應急協(xié)同治理機制。

【本文作者為廈門大學公共事務學院副院長、教授】

注釋

[1]王海威：《推動應急管理專業(yè)化、制度化、智能化》，《光明日報》，2020年2月27日，第6版。

責編：羅 婷 / 楊 陽

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