摘 要:通過對多地園區(qū)、孵化器和企業(yè)的實地調研，本文從孵育園區(qū)經(jīng)濟體的演變歷程切入，站在政治社會學和市場經(jīng)濟學兩個維度交叉換位觀察，從產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、精準執(zhí)政和混合治理三個方面對政府如何在新一輪孵育園區(qū)經(jīng)濟體發(fā)展過程中發(fā)揮功能進行探討分析，為更好地發(fā)揮政府的行政監(jiān)管功能和市場服務作用提供啟示與參考。

關鍵詞:孵育園區(qū)經(jīng)濟 政府功能創(chuàng)新 招商引資

【中圖分類號】F7 【文獻標識碼】A

經(jīng)歷了改革開放以來的多次經(jīng)濟模式迭代發(fā)展后，我國已經(jīng)形成了全覆蓋的各類眾創(chuàng)空間、孵化器、加速器、園區(qū)（工業(yè)園/產(chǎn)業(yè)園/科創(chuàng)園/高新技術區(qū)等）等孵育園區(qū)經(jīng)濟體。它們隨著經(jīng)濟發(fā)展應運而生，在不同歷史時期發(fā)揮出了不同程度的積極作用，但也遇到了相應的困惑和問題。

我國孵育園區(qū)經(jīng)濟體發(fā)展趨勢

2018年，全國共有眾創(chuàng)空間6959家，科技企業(yè)孵化器4849家，國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)219家，國家級高新區(qū)156家。在孵育園區(qū)類數(shù)量方面，相比上一年度，幾乎所有省份均實現(xiàn)了突破性增長。國家財政部會同工業(yè)和信息化部、科技部共同出臺政策，明確提出，2018—2022年，中央財政安排資金100億元，分三批支持引導200個實體經(jīng)濟開發(fā)區(qū)打造大中小企業(yè)融通型、科技資源支撐型、專業(yè)資本集聚型、高端人才引領型等不同類型的“雙創(chuàng)”載體，提升各類載體市場化專業(yè)化服務水平，提高創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源融通效率與質量，促進中小企業(yè)高質量發(fā)展。

經(jīng)過三十多年的發(fā)展，孵育園區(qū)經(jīng)濟載體平臺已經(jīng)歷多次迭代升級。1988—1997年間以物業(yè)服務為主要內(nèi)容的孵化服務V1.0，屬于初創(chuàng)探索階段；1997—2005年間以基礎服務為主要內(nèi)容的孵化服務V2.0，屬于拓展擴張階段；2006—2012年間以投資+孵化為特色的孵化服務V3.0，屬于持續(xù)發(fā)展階段；自2015年開始，孵化服務進入V4.0的產(chǎn)業(yè)生態(tài)協(xié)同和全球化資源對接的跨越式發(fā)展階段。由于國內(nèi)各地存在地域發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差異性，使得國內(nèi)孵育園區(qū)經(jīng)濟載體平臺產(chǎn)生了多代并存共榮的現(xiàn)象。隨著目前產(chǎn)業(yè)結構的升級、生態(tài)系統(tǒng)的聚集和市場分工的精細，無論是政府、企業(yè)或者第三方都面臨著必須創(chuàng)新升級的挑戰(zhàn)。

當前孵育園區(qū)面臨的共性瓶頸問題

政府在推動孵育園區(qū)經(jīng)濟載體發(fā)展的過程中，采用了招商引資、提供物理空間、培訓服務扶持、稅收政策優(yōu)惠、財政直接獎勵、人才政策補貼、資本引導扶持等方式，經(jīng)歷了從單一到多元的立體式綜合演變。在進入當下多代并存、同質競爭的時期后，如何恰當發(fā)揮政府的引導與治理功能、扶持與監(jiān)測功能、整合與開放功能、服務與推動功能，是多數(shù)行政機構共同遇到的難題。

規(guī)劃協(xié)同有序實施不足導致產(chǎn)業(yè)趨同嚴重

初期的工業(yè)園區(qū)主要發(fā)揮招商引資功能，對產(chǎn)業(yè)整體規(guī)劃布局考慮欠佳。為了吸引更多投資和企業(yè)，工業(yè)園區(qū)不斷降低招商條件。空間綜合利用效率存在資源利用不足的問題。省、市、縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級行政機構都在“攤餅子式”的發(fā)展。特別是縣級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)，包括后來的孵化器、眾創(chuàng)空間，產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位不夠精準，只是在追求空間“裝滿”，致使產(chǎn)業(yè)結構存在嚴重的趨同化現(xiàn)象，缺乏互補性。從而出現(xiàn)了明顯的分散化發(fā)展和同質化競爭，暴露了協(xié)同失當性和不足性等問題，使得土地資源利用效率仍停留在較低水平，導致資源浪費、集聚效應不足。比如，2018年3月之后，全國各地都在規(guī)劃發(fā)展氫能產(chǎn)業(yè)鏈，但是如果各地的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃都能夠全面實現(xiàn)，汽車產(chǎn)業(yè)的配套升級將無法與之匹配，則可能發(fā)生新的產(chǎn)能過剩。同時，某些產(chǎn)業(yè)項目或企業(yè)沒有長遠規(guī)劃和統(tǒng)籌，而是過分追求短期經(jīng)濟效益指標，使得主導產(chǎn)業(yè)重點培育定位不清晰。進入產(chǎn)業(yè)園區(qū)的企業(yè)在選擇產(chǎn)業(yè)投資項目時也存在盲目性，投資策略以當?shù)禺a(chǎn)業(yè)園區(qū)政策支持力度、稅收減免力度作為重要參考，導致產(chǎn)業(yè)項目與功能同質化傾向的問題日趨嚴重。

考核與發(fā)展的矛盾平衡失當導致植根性弱

各地在招商引資、項目孵化、產(chǎn)業(yè)引進時，首先考量的是本屆政府任內(nèi)GDP增長、稅收貢獻，其次才是人才引入、產(chǎn)業(yè)落地和其他方面的評價指標。加之，基層招商人員無法做到全面了解產(chǎn)業(yè)技術，使得這一狀況越到基層越為突出。各地都在跟隨市場熱潮推動招商，為了吸引更多投資商前來，招商條件不斷降低，一些項目依靠補貼和扶持政策來奠定企業(yè)的市場競爭基礎。在這樣的競爭中，部分企業(yè)為了獲得國家優(yōu)惠政策的支持而向其他工業(yè)區(qū)轉移，致使企業(yè)一味追逐政策優(yōu)惠，或者出現(xiàn)一企多地現(xiàn)象，從而難以形成良好的產(chǎn)業(yè)集群傳導機制。如果國家調整優(yōu)惠政策或者超出優(yōu)惠期限，企業(yè)便選擇遷出，轉而向政策更優(yōu)惠地區(qū)遷移，這不僅使國家財政遭受巨大損失，而且導致資源浪費現(xiàn)象加劇，阻礙區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展。有的企業(yè)由于享受了優(yōu)惠政策無法遷出，甚至采取了讓原有企業(yè)僵死化，而在新的地方另起爐灶的方法。這些因素的疊加影響，最終都集中反映出植根性嚴重不足問題。

原創(chuàng)性項目引進渠道有限與質量管控困難

2020年是國內(nèi)全面科技創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化階段，資本、政府、產(chǎn)業(yè)都在大規(guī)模地向“硬科技”行業(yè)聚集，原創(chuàng)性項目成為各類孵育園區(qū)、政府和資本的搶手項目。但是，經(jīng)歷前面幾個階段的發(fā)展后，通過對地域發(fā)展、科研高校院所、科技企業(yè)以及境外機構等多方調研發(fā)現(xiàn)，各方都已全面蘇醒，并參與到市場之中。因此，全國原有和新增的各類孵育園區(qū)都面臨著招商競爭。無論國資性質、民營性質或者混合所有制形式的孵育園區(qū)，無一不涌入到關注和挖掘各類科技項目的市場競爭潮流。伴隨而來的問題是，每個孵育園區(qū)是否都具備系統(tǒng)的行業(yè)了解、專業(yè)甄別、市場研判和資本支撐？因而就出現(xiàn)了各類項目計劃書“圈內(nèi)滿天飛，日日有路演”的情況。隨著產(chǎn)學研用深度融合，關于創(chuàng)新項目的甄別與研判越來越需要跨界技術融合的行業(yè)專家予以判斷，再加上商業(yè)模式的創(chuàng)新、數(shù)字互聯(lián)與實體物聯(lián)的應用推進，對于一個原創(chuàng)性項目的甄別、引進、落地、培育，越來越需要綜合性的導師和服務平臺，當然，這也使得項目質量管控難度不斷加大。

孵育園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的政治社會學和市場經(jīng)濟學分析

孵育園區(qū)經(jīng)濟體的發(fā)展過程既是一個政治社會學問題，又是一個市場經(jīng)濟學問題，因此，各級行政機構應該剖析清楚自身在其中的角色定位與職能差異。

政治社會學維度分析

市場經(jīng)濟條件下，政府作為國家的行政治理機構，需要從長期發(fā)展和綜合平衡的角度出發(fā)，制定地域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策方針和規(guī)劃安排；利用政策和公共事物管理職能從宏觀角度引導資本合理流向市場；從履職盡責角度構建良好市場秩序與發(fā)展環(huán)境。在這方面，我國各級行政機構一直持續(xù)完善和優(yōu)化。但是，協(xié)同治理的問題始終影響著市場良好發(fā)展。以一般創(chuàng)業(yè)類項目或者高端人才科技類項目為例，企業(yè)在落地階段獲悉了諸多的扶持政策，但實際注冊、稅收獎勵、科技項目資金扶持、人才子女教育等政策在具體落地過程中，涉及到市場監(jiān)督管理系統(tǒng)、稅務體系、科技主管機構、教育系統(tǒng)規(guī)制和當?shù)卣刃姓?guī)制限制，一路直通的情況幾乎很少，暴露了行政機構協(xié)同治理的不順暢問題。再如稅收優(yōu)惠獎勵多以先征后返方式予以落實，但無論是時間周期，還是落實后是否計列二次納稅等問題，均缺乏明確清晰的政策安排。這些都對當?shù)貭I商環(huán)境直接造成不良影響。

市場經(jīng)濟學維度分析

孵育園區(qū)經(jīng)濟是市場經(jīng)濟條件下的復雜經(jīng)濟體，具有跨行業(yè)和對接多層級政府的政商關系。其中各類市場主體和社會中介機構是具體經(jīng)濟行為的決策者和執(zhí)行者，政府和市場各司其職且相互配合。各級行政機構在該類經(jīng)濟體發(fā)展過程中，首先應該著手宏觀統(tǒng)籌分析。結合就地資源稟賦和區(qū)位特征，宣傳和推進政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃并使得市場接受。其次要深入市場進行微觀精準研判。切入市場一線經(jīng)濟活動，進行經(jīng)濟數(shù)據(jù)采集與分析共享，為經(jīng)濟活動健康運行提供參考。再者通過履行社會服務職能和優(yōu)惠政策的如約承兌，營造和維護良好的營商環(huán)境。也正是由于各方在項目前期的研判分析不足，以及運營監(jiān)管等問題，使得雙方在合作過程中遇到難以解決的困難，從而引發(fā)企業(yè)和政府都出現(xiàn)一定程度的如約承兌不良現(xiàn)象。因此，政府前期必須做好引導預警，企業(yè)后續(xù)必須盡責履約，防止由于規(guī)劃統(tǒng)一失調、監(jiān)督精準不足、招商項目盲目、同質競爭嚴重等因素，導致出現(xiàn)數(shù)量崇拜、效益缺失、土地浪費、政策依賴、管理乏力等問題。

孵育園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的政府職能創(chuàng)新探討

本文在回顧孵育園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，歸類研究了目前遇到的規(guī)劃協(xié)同不足、原創(chuàng)根植偏弱等問題。借助政治社會學和市場經(jīng)濟學的理論指導，建議政府采取相應的創(chuàng)新突破，更好的服務企業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展。

共繪產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與行動指南

一方面，我國很多地方的孵育園區(qū)經(jīng)濟體深受原有成功案例的影響，導致后來帶有一定程度的跟風性質，沒有與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展特點和資源稟賦相結合，使得園區(qū)規(guī)劃不合理、不完善、不明確，沒有形成自身的發(fā)展特色。另一方面，省級及以下各級行政機構借助大力發(fā)展眾創(chuàng)空間經(jīng)濟、孵化器經(jīng)濟、加速器經(jīng)濟和園區(qū)經(jīng)濟的機遇，利用優(yōu)惠政策工具放任市場競爭，出現(xiàn)了省與省、市與市、區(qū)與區(qū)的平級或錯層交叉競爭，為市場不良主體提供了利用政策競爭空間的溫床。如前所說，發(fā)展孵育園區(qū)經(jīng)濟從承接國家發(fā)展規(guī)劃、部委行業(yè)規(guī)劃起，各地在落地實施就地工作中，涉及國土自然資源、市場監(jiān)督系統(tǒng)、稅務財政系統(tǒng)、學術科研系統(tǒng)和就地執(zhí)政機構等公共事務管理，需要各級行政機構與這些國務院直屬機構共同參與，一起形成規(guī)劃共識，共同發(fā)布配套到位的規(guī)劃藍圖和共同協(xié)作執(zhí)行的行動指南。因此，建議孵育園區(qū)結合各地實際情況，在上級行政主管機構指導性授權的基礎上，嘗試以分工協(xié)作為基礎，建立健全不同行政歸屬機構的聯(lián)動機制，充分調動地方行政資源的積極性，兼顧實施操作的約束機制，通過試點建立健全可行的長效協(xié)作及評價機制。

推行宏觀普惠到精準扶持

目前，孵育園區(qū)經(jīng)濟的優(yōu)惠政策大部分停留在宏觀扶持層面。細分度和精準度不夠，已經(jīng)不能適應市場細化、專業(yè)分工和關鍵核心競爭力培育的需要。因此，需要在傳統(tǒng)普惠性孵育園區(qū)優(yōu)惠政策基礎上，擴大孵育園區(qū)優(yōu)惠覆蓋主體，使不同類型和性質的孵化器都享受相應的符合條件的優(yōu)惠政策；不斷完善和創(chuàng)新政策制度，為孵育園區(qū)發(fā)展創(chuàng)造寬松、容忍失敗的政策環(huán)境。針對不同地區(qū)孵育園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展階段的差異，以及不同行業(yè)孵育園區(qū)孵化績效的異同，考慮采取行業(yè)區(qū)別、專業(yè)差異、階段異同的方式進行政策細化和精準引導。建議未來政策支持的重點方向是側重建設和發(fā)展一批高質量、專業(yè)化孵育園區(qū)經(jīng)濟體，指導孵育園區(qū)盈利模式轉型，基礎行政機構減少宏觀策略性政策措施的發(fā)文，細化針對性的政策支持和評價指標，包括可操作的具體手段和標準。需要精準細化并明確政策需要支持孵育園區(qū)經(jīng)濟的哪些價值鏈、哪些關鍵環(huán)節(jié)、哪些參與主體。使得政府鼓勵部分得到政策支持，市場淘汰部分進行競爭。孵育園區(qū)經(jīng)濟服務平臺也面臨同樣的問題。企業(yè)大部分都是共享服務，而不是針對性的專業(yè)服務，這直接影響了科技園的孵化能力和質量，影響了投融資渠道的靈活調配。

嘗試資源共享與混合治理

由于國內(nèi)各類園區(qū)、孵化器已經(jīng)形成了既有的布局狀態(tài)，但又存在異質化程度不高和同質化競爭加劇的問題。因此需要發(fā)揮政府的規(guī)劃引領、資源整合和調配共享作用。一方面需要產(chǎn)業(yè)鏈的資源調配共享，包括科技、金融、市場等。另一方面則要進行導師資源共享。特別是初創(chuàng)企業(yè)，不僅需要文化知識類導師，而且需要社會智庫類導師。只有通過政府號召并調動本區(qū)或其他方面的導師資源，才能充分發(fā)揮本區(qū)域內(nèi)這些資源的最大效應，形成對本區(qū)所轄園區(qū)、孵化器、眾創(chuàng)空間的指導服務?？梢試L試考慮，由當?shù)匦姓芾頇C構組建類似松散型的非盈利機構，如產(chǎn)業(yè)資政顧問委員會，聘請各類專家學者、企業(yè)家、投資方共同形成導師資源，并把這種資源按照知識文化資本和社會智庫資本的方向進行細分，由他們定期為政府和企業(yè)提供調研觀察分享、指導企業(yè)成長。打通區(qū)域內(nèi)資源共享，構建松散型的共同治理。混合治理模式有助于實現(xiàn)資源來源多元化、創(chuàng)新成果轉化便捷化。通過這樣的治理模式創(chuàng)新，進而激勵多種創(chuàng)新要素聚焦于重大創(chuàng)新需求，并提升協(xié)同創(chuàng)新績效，發(fā)揮存量資源最大價值。

隨著國內(nèi)經(jīng)濟結構的變化，科創(chuàng)性技術經(jīng)濟比重持續(xù)增加，特別是眾創(chuàng)空間、孵化器、加速器和園區(qū)經(jīng)濟體比例持續(xù)增加和行業(yè)深度細化的情況下，本文只是完成了初步的調研探討。各級行政機構如何能夠在新一輪經(jīng)濟發(fā)展中同時承擔好管治和服務的雙重角色，還有許多值得思考和優(yōu)化的問題亟待觀察研究。

【本文作者為浙江長三角清潔能源與節(jié)能環(huán)保發(fā)展研究中心副主任，杭州市孵化器清能產(chǎn)業(yè)園總經(jīng)理】

參考文獻

[1]王高翔：《國家級開發(fā)區(qū)：迎來高質量發(fā)展新階段》，《中國工業(yè)和信息化》，2019年第1期。

[2]劉佳駿：《中國產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉型升級歷程與政策建議》，《重慶理工大學學報（社會科學）》，2019年第9期。

[3]揚清：《2019科技孵化機構TOP100》，《互聯(lián)網(wǎng)周刊》，2019年第22期。

責編：臧雪文 / 王茂磊

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。