【摘要】2020年1月31日，英國正式退出歐盟，進入脫歐過渡期。在脫歐過渡期內，英國與歐盟將維持原有的關系不變，雙方將為未來的關系進行緊張的談判，以重塑雙邊關系。由于談判具有復雜性，加之新冠肺炎疫情的嚴重影響，英國脫歐仍然面臨不確定性。英國和歐盟都有塑造良好關系的愿望，但不論是在經貿領域，還是在外交與安全領域，關系的重塑都面臨巨大挑戰(zhàn)。英國認為脫歐為其擺脫歐盟成員國身份限制、重塑與世界的關系提供了機會，但其能否實現(xiàn)“全球英國”理念則令人懷疑。

【關鍵詞】英國  脫歐過渡期  脫歐談判  不確定性    【中圖分類號】D815    【文獻標識碼】A

2020年1月31日晚，英國議會廣場上聚集了數(shù)千人慶祝英國“獨立”——英國正式退出歐盟。自2016年6月23日舉行脫歐公投后，英國歷經三年多的時間終于正式脫離歐盟，從此英國不再是歐盟的成員國。在脫歐的過程中，英國深受各種困擾，如社會撕裂、經濟動蕩、政黨內斗、政府垮臺等，似乎國家發(fā)展已經陷入死胡同。但首相約翰遜堅持強硬的脫歐立場，帶領保守黨贏得了2019年12月的大選，取得了下議院650個席位中的365席，獲得了壓倒性勝利，其《退出協(xié)議法案》也因此順利通過，實現(xiàn)了在2020年1月31日離開歐盟的諾言。但事實上，這并不意味著英國脫歐完全結束。當前，英國脫歐已經進入過渡期，英國和歐盟將就如何重塑雙方關系進行復雜而頻繁的談判，而英國與世界其他國家的關系也將重塑。

充滿不確定性的脫歐過渡期

由于《歐洲聯(lián)盟條約》第50條并沒有允許歐盟和其成員國談判雙邊之間的關系，因此只能在英國退出歐盟之后，在設置的過渡期內就雙方關系進行談判。事實上，設置過渡期就是為了避免雙方關系在轉換過程中因出現(xiàn)斷崖式的變化而造成經濟貿易、社會管理等方面的混亂。

英國脫歐進入過渡期后，普通民眾并未感受到根本性變化。英國仍然是歐盟單一市場、關稅同盟、歐洲安全合作安排的一部分；英國還需要繼續(xù)分攤預算，還需要繼續(xù)繳納各種費用；歐盟的法律規(guī)定（除了英國在作為歐盟成員國時做出的保留條款外）還將繼續(xù)適用于英國，英國還要繼續(xù)受歐洲法院的管轄；等等。比如，新冠肺炎疫情暴發(fā)后，歐盟領導人決定從2020年3月17日起關閉歐盟邊境，但對英國公民仍然按照歐盟的公民來對待。

然而，變化是存在的，并且是根本性的。第一，進入脫歐過渡期后，英國不再是歐盟成員國，而是成為歐盟所謂的“第三方國家”。比如，英國常駐歐盟代表被使團替代，常駐代表變成了大使。第二，在脫歐過渡期內，英國不能再參加歐盟的機構。歐洲議會中沒有了英國的議員，歐盟委員會中沒有了英國的委員，歐洲法院中沒有了英國的法官，英國沒有權利參加歐洲理事會以及與歐盟事務有關的工作組。這意味著英國試圖通過歐盟機構影響歐盟對內對外政策的渠道已經失去。第三，由于英國是“第三方國家”，此前適用于歐盟成員國的有些法律條款已經不再適用。第四，盡管英國還需要分攤歐盟的各種預算和費用，歐盟的法律規(guī)定在脫歐過渡期內仍適用英國，英國仍要接受歐洲法院的管轄，但法律基礎已經發(fā)生改變：此前是因為作為歐盟成員國，英國必須要遵守歐盟的法規(guī)，而現(xiàn)在則是因為《退出協(xié)議法案》規(guī)定的義務。第五，作為歐盟的成員國，英國不能與其他非歐盟國家談判新的貿易協(xié)定，因為這是歐盟委員會獨享的權能。但是，在脫歐過渡期內，英國可以與其他國家談判、簽署貿易協(xié)議。當然，這種協(xié)議只能在脫歐過渡期結束之后生效（除非得到歐盟的允許）。事實上，英國與歐盟設置過渡期有兩方面的考慮。一方面，是為了英國退出歐盟后雙方關系能夠平穩(wěn)轉變，避免出現(xiàn)大的動蕩；另一方面，是為了提供時間，以便重塑雙邊關系以及各自與世界的關系，其中最重要的是通過談判解決英國與歐盟的關系。

在觸發(fā)《歐洲聯(lián)盟條約》第50條啟動脫歐程序之后，英國原定于2019年3月29日正式脫離歐盟，進入脫歐過渡期。但脫歐進程一拖再拖，直至約翰遜在2019年12月的大選中獲勝，英國下議院才通過《退出協(xié)議法案》。約翰遜施展極限施壓的外交手段，在《退出協(xié)議法案》中加入一條新的條款，即禁止政府申請延長脫歐過渡期。由此，英國和歐盟之間就僅剩11個月的時間來達成各項協(xié)議，并且要得到歐盟27個成員國的簽字和批準，頗具難度。

雖然約翰遜的《退出協(xié)議法案》禁止延長脫歐過渡期，但不可否認，延長脫歐過渡期的可能性仍然存在。根據(jù)英國與歐盟達成的協(xié)議，脫歐過渡期最多可以延長到英國退出歐盟的兩年時間內，也就是到2022年年底。但只能延長一次，并且是有條件的，即只能由英國和歐盟為脫歐事項建立的聯(lián)合委員會來決定。同時，由于英國繼續(xù)享受歐盟成員國的各項待遇，因此仍需要向歐盟繳納每年大約100億歐元或者更多的分攤費用。在約翰遜堅決拒絕延期的情況下，歐盟也可以主動提出延期，避免出現(xiàn)達不成協(xié)議的無協(xié)議脫歐情況。需要注意的是，新冠肺炎疫情的暴發(fā)，特別是當前歐洲呈現(xiàn)出越來越嚴峻的局面，致使重大集會紛紛被取消，英國和歐盟之間的談判也受到影響。當然，在各種現(xiàn)實條件不具備的情況下，強硬規(guī)定協(xié)議達成的時間與無協(xié)議脫歐并沒有差別，這是英國和歐盟雙方都竭力避免的。約翰遜拒絕延長脫歐過渡期，實際上是一種強硬態(tài)度的談判策略。因此，脫歐過渡期延長的可能性仍然存在。

在11個月的時間里完成多個領域的貿易協(xié)定談判，其可能性被歐盟高層質疑。如果脫歐過渡期內英國與歐盟的談判并不順利，那么仍然可能出現(xiàn)無協(xié)議脫歐的情況。當然，英國和歐盟也有可能根據(jù)戰(zhàn)略優(yōu)先和影響大小，先就某些領域達成一個基礎協(xié)議，其他領域的談判則在以后繼續(xù)進行。

脫歐過渡期內的最重要任務是重塑英歐關系

英國加入歐盟已有47年，盡管英國是成員國中對歐盟各種條約條款提出保留意見最多的國家，但兩者的關系仍然是“剪不斷理還亂”。經過第一階段的談判，英國與歐盟已經就某些基本程序性或制度性的安排達成了共識。根據(jù)英國和歐盟設定的方案，雙方將每兩至三周進行一輪談判，在2020年6月達成“框架協(xié)議”，在2020年9月達成最終協(xié)議。然而在2020年3月5日英國和歐盟的第一輪貿易談判結束后，歐盟首席談判代表巴尼耶表示，雙方存在嚴重分歧，在年底前完成談判面臨巨大困難。

英國脫歐的核心要義在于找回自己的控制權，擺脫歐盟各種規(guī)則的限制。雖然脫離歐盟單一市場和關稅同盟意味著自主權的回歸，但也意味著要面對更多的貿易壁壘。因此，英國與歐盟都希望通過貿易談判的方式解決分歧。英國希望與歐盟的新的伙伴關系不與歐盟的規(guī)則和標準發(fā)生任何形式的對接，其不僅要退出歐洲單一市場和關稅同盟，也不希望受到歐洲法院的司法管轄。從這個意義上講，未來英國與歐盟的經貿關系只能建立在自由貿易協(xié)定的基礎上。歐盟強調如果沒有環(huán)境、勞工、稅收以及國家補貼等方面的公平競爭環(huán)境，英國就不能得到全球最大單一市場的高質量準入，這實際上強調的是歐盟的規(guī)則和標準。同時，由于英國與歐盟地理位置的臨近性以及已經形成的巨大貿易量，套用歐盟與世界上其他國家已經達成的自由貿易模式，會對今后的英歐市場準入造成限制。

英國與歐盟之間的貿易協(xié)議談判時間較短、分歧嚴重，使得雙方關系發(fā)展存在很大的不確定性。根據(jù)英國《每日電訊報》歐洲版主編彼得·福斯特的說法，英國與歐盟未來的經貿關系可能會出現(xiàn)四種情況。一是零關稅的自由貿易協(xié)議。在這種情況下，所有從英國進入歐盟的產品都需要證明原產地為英國。貿易專家認為，就邊界所需要的文字證明材料而言，這和無協(xié)議脫歐沒有太大的區(qū)別。同時，歐盟方面強調，如果英國想要在脫離歐盟關稅同盟的同時“零關稅/零配額”進入歐盟單一市場，則需要簽約遵守歐盟規(guī)則，以確保“公平競爭環(huán)境”。而這意味著英國將繼續(xù)遵守歐盟的環(huán)境和社會標準，甚至可能還要遵守可能出現(xiàn)的新規(guī)則。二是有限的自由貿易協(xié)議。就是對上述零關稅自貿協(xié)議進行一些限制，作為英國收回自主監(jiān)管權、擺脫歐盟規(guī)則的代價，對某些商品征收保護性關稅。但這樣會引起歐盟內部有可能受到影響的行業(yè)的強烈反應，引發(fā)新的不確定性。三是依照“世貿條款”硬脫歐。就是在達不成任何協(xié)議的情況下，采用世界貿易組織的條款進行脫歐。這等于在貿易中設置門檻，會導致英國的眾多行業(yè)得不到保護。英國政府如果認為上述自由貿易協(xié)議中的附加條件過于嚴苛，其代價超過進入歐盟單一市場帶來的好處，那么，其就很可能選擇這一路徑。四是“不可說”的過渡協(xié)議。就是雙方為了避免走到絕境而達成的不完整的“零比零”自由貿易協(xié)議，協(xié)議的其余部分可能被打包成一個“制度框架”留待未來解決。但這種選擇是某種“硬”著陸，企業(yè)需要在一夜之間適應新的監(jiān)管制度，具有一定難度。從以上四種情況來看，每一種都會導致雙方的分歧，均具有不確定性。事實上，約翰遜并不排斥硬脫歐的可能性，其強調英國不會為了與歐盟達成一個新的脫歐協(xié)議，而在國家補貼以及勞工標準等方面保持歐盟的標準?？梢灶A料，在一方堅決要離開、另一方堅決不讓步的情形下，重塑雙邊經濟關系具有很大的難度。

英國與歐盟在外交以及安全合作等方面具有共同利益。不論是應對恐怖主義，還是應對周邊安全環(huán)境變化；不論是捍衛(wèi)共同價值，還是應對其他國家的挑戰(zhàn)，雙方都有合作的需要。盡管英國脫歐對歐盟而言并不是好事，但雙方的合作需求仍在。因此，英國與歐盟都具有塑造友好合作關系的愿望。對于歐盟而言，英國的軍事能力首屈一指，是歐洲安全的重要保障。比如，英國具有強大的軍事偵察能力，擁有歐洲大約44%的空中預警機以及50%的空中運輸機。對于英國而言，其不希望被排除在歐洲外交與安全政策的討論之外。比如，2018年俄羅斯前特工斯克里帕爾中毒案后，歐盟積極協(xié)調成員國立場，凸顯了其作為外交政策協(xié)調者的價值。此外，英國為了減小脫歐對其國防工業(yè)的影響，希望繼續(xù)進入歐盟的防務市場，參加一些防務合作計劃，比如對未來歐洲軍事工業(yè)發(fā)展具有關鍵作用的“歐洲防務基金”。

退出歐盟之后，英國作為“第三方國家”怎樣參與歐盟的外交與安全政策，無疑是一個難題。首先，當英國還是歐盟成員國時，其對推動歐盟共同外交和安全政策發(fā)展缺少積極性，反對增加歐洲防衛(wèi)總署的預算。因而，退出歐盟后，英國很難得到相關的發(fā)言權。其次，自2016年脫歐公投以來，歐盟在防衛(wèi)領域啟動了一系列變革。這些變革和以往相比具有質的飛躍。因此，作為“第三方國家”，英國很難參與“永久結構性合作”“歐洲防務基金”等（因為會受到歐洲防務合作的法律框架特別是單一市場規(guī)則的限制）。英國和歐盟在伽利略項目上的爭議就是例子。最后，歐盟成員國之間在外交和安全政策等領域的溝通是通過固定機制展開的（這是一個機構內成員之間的對話）。而和“第三方國家”之間的溝通則需要上升到雙方高級官員層級。雖然對話的級別上升了，但距離卻拉遠了。

約翰遜曾表示，英國退出歐盟將意味著“一個新時代的來臨”，是一個“國家的重生”，英國將成為“一個歐洲大國，一個真正擁有全球影響和抱負的國家”。但歐盟領導人仍在批評英國脫歐。馬克龍認為英國脫歐是“歷史的警鐘”，指責脫歐派用謊言、炒作以及空頭支票欺騙了英國人民。這在一定程度上凸顯了英國和歐盟未來關系的復雜性。

“全球英國”理念能否實現(xiàn)

脫歐進入過渡期后，英國會把目光轉向世界。2020年1月31日，約翰遜發(fā)表電視講話指出，“今晚最重要的一點是，這不是一個結束，而是一個開始。這是黎明破曉的時刻，我們偉大的國家的新一幕將拉開帷幕”。這說明，脫歐后的英國將致力于奪回主權。實際上，在脫歐公投通過后，英國政府就在思考其外交轉向。比如，前英國首相特雷薩·梅在就職演說中表示，“在英國退出歐盟期間，我們將在全球樹立勇敢、嶄新且積極的形象，我們將使英國成為一個不為擁有特權的少數(shù)、而是為每一位人民服務的國家”。當選英國首相后，約翰遜不遺余力地鼓吹“全球英國”理念。2020年2月3日，約翰遜在格林威治老皇家海軍學院講話指出，“英國要做全球自由貿易的超人”。

英國的歷史文化背景及其對自身國際地位的認識，決定了英國脫歐之后對外政策調整的方向。第二次世界大戰(zhàn)前，英國一直是世界超級大國，其殖民地遍布全世界，號稱“日不落帝國”。第二次世界大戰(zhàn)后，英國的超級大國地位被美國、蘇聯(lián)取代，但英國人并沒有忘記歷史的榮光。這也是英國在一開始沒有加入歐洲一體化的原因。后來，英國看到了歐洲一體化的實際好處，想通過一體化影響歐洲的整體局勢，增強自身作為世界大國的影響力，因此申請加入歐共體。但歐洲一體化的發(fā)展最終并不符合英國追求大國地位的意愿，因而英國成為歐盟成員國中對歐盟條約提出保留意見最多的國家，充分顯示了其特殊性。由此可知，當前的英國已經將脫歐看作是回歸全球外交的一次重要機會。

英國內部在英歐關系問題上尖銳對立，但都不否認英國自身的經濟實力和政治影響力。英國在經濟上是一個大國，特別是自金融危機爆發(fā)以來，其經濟保持快速增長，在歐盟內部僅次于德國。倫敦保持世界金融中心地位300多年，英國的教育水平和學術研究處于世界領先地位，航運發(fā)達程度在國際社會名列前茅……這些都是英國作為全球大國的實力。很多英國人認為，英國的優(yōu)勢經濟資源受到歐盟的侵吞和浪費，英國應在全世界范圍內謀求保護者和領導者的角色。英國與美國具有特殊的歷史關系，英國在英聯(lián)邦國家具有重要影響力，這些歷史和現(xiàn)實的資產能夠為英國脫離歐盟后在國際舞臺上發(fā)揮更大作用提供支持。

英國把退出歐盟看作是重新思考其對外關系及國際地位的一次機會，英國希望更加強大、更有影響力，進而施展全球抱負。“全球英國”這一理念的核心含義是全球視野，它意味著英國為了彌補離開歐盟而失去的影響力，要更加重視與世界其他國家的雙邊關系以及與國際組織的關系。具體而言，“全球英國”理念包含四個方面的含義。第一，將自身定位為全球性大國，力爭在國際舞臺上發(fā)揮核心和引領作用。第二，在重塑英歐關系的同時，把眼光放在重塑與其他國家的關系上，即要更加積極地與非歐盟國家互動，重視發(fā)展與美國的特殊關系，重視發(fā)揮英聯(lián)邦的作用，重視發(fā)展與新興國家的關系。第三，支持基于規(guī)則的國際秩序，捍衛(wèi)聯(lián)合國、世界貿易組織等國際組織的制度。第四，堅持自由貿易，倡導經濟全球化，做自由市場和自由貿易的堅定擁護者。

當前，英國已經正式退出歐盟進入脫歐過渡期，構建全球新角色已經成為舍棄既有平臺、面臨更多挑戰(zhàn)的必然選擇。因而，英國所面臨的不僅是重新安排與歐盟的未來關系，還包括與非歐盟成員國的關系。除了經濟關系外，還應理順政治關系，而這并不是一件容易的事情。“全球英國”理念的支持者認為，英國能夠擺脫歐盟的束縛，能夠獲得重塑對外政策的機會。但是，不能否認的是，歐盟成員國的身份擴大了英國的政治影響力，歐盟統(tǒng)一大市場增強了英國的經濟重要性。脫歐之后，英國將失去這一有效平臺，導致影響力下降，進而使得“全球英國”理念成為一個烏托邦圖景。

英美特殊關系是“全球英國”理念的重中之重。英國將與美國達成的自由貿易協(xié)定作為脫歐后對外政策的基石。但是，對美國來說，英國是其影響歐盟的重要渠道（這也是美國支持英國加入歐盟的原因）。因而，英國退出歐盟后，其對美國的戰(zhàn)略價值也明顯降低。雖然美國總統(tǒng)特朗普贊賞甚至鼓勵英國退出歐盟，但其是從“美國優(yōu)先”的民粹主義理念出發(fā)的，與貿易保護主義、單邊主義一脈相承；而“全球英國”理念倡導的是自由貿易和經濟全球化，維護的是多邊主義和自由主義，在理念上存在著沖突。

英國試圖加強與英聯(lián)邦國家的關系，但時代早已發(fā)生變化，很多英聯(lián)邦國家認為當年英國加入歐共體是對自己的背叛和拋棄，其對外政策早已發(fā)生轉變。因而，借助英聯(lián)邦來成就“全球英國”理念，可能只是一個美麗的夢想。

當英國轉向發(fā)展與其他國家的關系時，會遇到與歐盟的競爭。當前，世界上多數(shù)國家和地區(qū)都已經與歐盟達成貿易協(xié)定。對于這些國家來說，最理想的情況是英國繼續(xù)留在歐盟單一市場，否則，已經與歐盟達成的貿易協(xié)議將限制英國公司進入這些國家的市場。

總之，英國具有較為穩(wěn)定的政治外交傳統(tǒng)和相對強大的經濟金融實力，英國政治家以回歸世界舞臺中心的姿態(tài)確定其對外政策，在他們自己看來是合情合理的。但需要注意的是，英國退出歐盟導致其戰(zhàn)略價值下降，政治和經濟影響力可能會進一步降低，而蘇格蘭獨立和北愛爾蘭問題也將因脫歐而成為英國的難題。

（作者為中國人民大學歐洲問題研究中心研究員，北京外國語大學國際關系學院副院長、教授）

【注：本文系教育部人文社會科學重點研究基地中國人民大學歐洲問題研究中心重大項目“退歐背景下英國與歐盟關系及其對中國的影響”（項目編號：17JJDGW013）階段性成果】

【參考文獻】

①馮存萬：《構建全球新角色：退歐框架下的英國外交評析》，《國際論壇》，2018年第4期。

②《擔憂缺錢分裂，歐盟或將拖延英國脫歐過渡期》，環(huán)球網，2020年4月1日。

③《英國“脫歐”沉思錄》，新華網，2019年3月30日。

④《英國脫歐對歐洲及世界格局的影響》，《光明日報》，2019年1月17日。

責編/孫渴    美編/宋揚

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