【摘要】社會治理的前沿和重心在基層，改革創(chuàng)新活力也源自基層?；鶎又卫硎菄覚嗔腿嗣衩裰髟诨鶎由鐣倪\行過程，與基層社會結構密切相關。在基層治理轉型過程中，面臨著常態(tài)治理“碎片化”和非常態(tài)治理“動員化”失衡的困境。二者相互掣肘，難以實現(xiàn)相互轉換。為提高基層治理效能，應當鞏固基層黨組織領導地位，建立多元主體協(xié)調機制，維護“共建共治共享”的協(xié)同治理格局。

【關鍵詞】基層治理 常態(tài)治理“碎片化” 非常態(tài)治理“動員化”

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

基層治理是直接面向人民群眾的治理，是維護社會穩(wěn)定的重要基石。黨的十九大報告指出，要推動社會治理重心向基層下移，打造共建共治共享的社會治理格局。作為社會治理的重要組成部分，基層治理的核心任務在于處理基層公共事務，化解社會矛盾?；鶎又卫硎欠裼行⒅苯佑绊懭嗣袢罕姷墨@得感和幸福感，因此提高基層治理能力有助于推進國家治理現(xiàn)代化。當前，我國社會治理的重點和難點均在基層，基層治理必須建立常態(tài)治理與非常態(tài)治理的協(xié)調轉換機制，實現(xiàn)資源的快速有效整合與配置，解決基層社會問題。其中，常態(tài)治理是指日常狀態(tài)下的治理，而非常態(tài)治理則是在處于緊急狀態(tài)下為應對突發(fā)公共事件的特殊制度?；鶎又卫砑纫⑷粘９ぷ鳈C制，實現(xiàn)治理的規(guī)范化；又要建立應急工作機制，保持治理的靈活性，并根據實際情況及時進行機制切換，以提高治理效能。

常態(tài)治理“碎片化”與非常態(tài)治理“動員化”失衡的危害

一般而言，社會中存在兩種類型的事件，即確定性事件和不確定性事件。相應的，社會治理也面對兩種狀態(tài)，即常態(tài)治理和非常態(tài)治理。常態(tài)治理處理大量日常性事務，主要涉及已知的確定性事件，治理主體對其構成要素和運行規(guī)律有所把握。而非常態(tài)治理則處理大量突發(fā)性事件，這些事件具有不確定性和多變性特征，治理主體尚未對其發(fā)展規(guī)律形成穩(wěn)定認知，因此往往通過臨時動員在某一時段集中解決問題。例如此次新冠肺炎疫情，就給基層治理帶來極大挑戰(zhàn)。由于病毒具有較強傳染性和潛伏性，因此要求基層迅速開展排查和封閉式管理工作，找出傳染源，切斷傳播途徑。面臨緊急的防疫要求，基層工作者必須迅速啟動應急響應，實現(xiàn)由常態(tài)治理向非常態(tài)治理的轉化。

然而，在處理基層公共事務的過程中，常常會出現(xiàn)常態(tài)治理“碎片化”與非常態(tài)治理“動員化”的失衡。“碎片化”描述了整體分割現(xiàn)象，在治理中往往表現(xiàn)為各主體之間相互排斥、權責失衡，無法形成治理合力，導致基層治理效率不高。“動員化”則概括了一種緊急治理機制，往往表現(xiàn)為人、財、物的迅速集中，以及特定情景下的大規(guī)模成員參與。常態(tài)治理與非常態(tài)治理是相輔相成的兩種治理形式，具有不同的特征和適用條件。而“碎片化”的常態(tài)治理和“動員化”的非常態(tài)治理常常相互制約、相互影響，二者無法相互轉換導致基層治理難以有效應對日益變動的客觀環(huán)境。

一方面，“碎片化”的常態(tài)治理成為“動員化”非常態(tài)治理的掣肘，繁雜的常態(tài)治理成為非常態(tài)治理行動的阻礙。近年來，基層政府、黨組織、群眾自治組織和其他社會組織等多方主體均在基層社會中發(fā)揮重要作用。但共建共治共享的格局尚未真正形成，各主體之間的協(xié)調存在障礙，基層治理共同體有待進一步建設。因此，多元化的權威主體和權力運行方式尚未得到整合，國家與社會仍在尋求一種新的平衡關系。“碎片化”的常態(tài)治理導致基層治理各主體之間的力量不均衡、定位不清晰，各方主體難以發(fā)揮其真正優(yōu)勢。面臨突發(fā)緊急事件時，各方主體的行動無法統(tǒng)一，權責關系模糊，其資源汲取能力和組織動員能力不足，難以在短時間內迅速有效回應，從而影響“動員化”非常態(tài)治理。

另一方面，“動員化”的非常態(tài)治理阻礙“碎片化”的常態(tài)治理運行，直接影響常態(tài)治理的日常運作。為了解決某種突發(fā)事件，在短時間內組織引導多方力量參與治理活動的行為即視為“動員”，組織動員不僅是革命戰(zhàn)爭時期的政治傳統(tǒng)，更是新中國成立后解決重點問題的有力手段。“動員化”的非常態(tài)治理以基層動員方式發(fā)出號召，在特定情景下激發(fā)參與者的動機，能提高治理的回應性。但這種治理的長期績效不高，具有較強時效性，往往在緊急信號解除后難以持續(xù)，容易產生較高的治理成本，不符合國家治理現(xiàn)代化的需要。作為一種臨時手段，“動員式”治理打破了常態(tài)治理的職責分工和行動規(guī)則。因此，如果非常態(tài)治理無法及時轉換為常態(tài)治理，將削弱常態(tài)治理能力，降低基層治理效能。

常態(tài)治理“碎片化”與非常態(tài)治理“動員化”的現(xiàn)實動因

一是基層公共事務的復雜化和動態(tài)化取向導致二者平衡點難以取舍。社會加速發(fā)展的背景下，基層治理面臨嚴峻考驗。一方面，隨著資源流動性的提高，各種生產要素不斷進行著重組，跨區(qū)域和跨領域的公共事務開始增多，已大大超出基層政府和行政力量的管轄范圍，而公共領域的交叉也呼吁各部門加強合作，以及有效利用更加專業(yè)的社會組織的力量。復雜的公共事務必然要求多元主體的共同參與，才能彌補單一主體治理的缺陷。另一方面，后現(xiàn)代社會出現(xiàn)了大量不確定性風險，新的公共問題尚無有效的解決對策。其中，人口的大規(guī)模流動導致社會關系錯綜復雜，傳統(tǒng)文化習俗和地緣關系被割裂，公民意識普遍不足，基層社會共同體遭遇沖擊?；鶎由鐣械膫鹘y(tǒng)權威和現(xiàn)代權威難以共存，行政干預手段也無法適應公共事務的新變化，因此可能出現(xiàn)更多非常態(tài)治理情景。

具體而言，公共事務的復雜性要求基層治理必須適應專業(yè)化分工需要，積極吸納不同主體參與治理過程，但由于尚未明確治理規(guī)則和治理體系，往往存在主體缺位和越位現(xiàn)象，或是行政干預過度、自治組織行政化，或是基層政府能力有限、公共服務供給不足，各主體之間無法形成優(yōu)勢互補，從而導致“碎片化”治理現(xiàn)象。而動態(tài)性則要求基層治理應當具有靈活性，注重公共危機的應急管理。面對非常態(tài)的特殊情況和巨大的環(huán)境壓力，基層治理必然會以減少程序、突破制度規(guī)定為代價，換取迅速解決問題的效率。因此，兩種不同的性質取向帶來不同的治理要求，造成治理手段轉換的困境。

二是社會組織發(fā)展不充分導致缺乏專業(yè)化人才參與基層治理過程。社會組織的培育和發(fā)展一直是基層治理中的難題，社會組織發(fā)展不充分導致其難以有效承擔治理任務，且無法為基層治理提供專業(yè)人才。當前基層經濟組織和自治組織的功能較弱，專業(yè)化社會組織的發(fā)展空間有限。不少組織由于自身定位不明缺少發(fā)展動力，并不具備社會組織的非營利性、志愿性和自治性特征，仍需依靠政治或行政賦權才能有效運轉。很多社會組織在日常運營過程中缺乏制度約束，其發(fā)展日益偏離組織目標，并受到社會各界的質疑。

目前，大部分基層社會組織仍然存在人才匱乏的現(xiàn)象。社會組織發(fā)育不完善導致其人才吸引力不足，缺少職業(yè)化的青年人才。組織成員大多為兼職人員，所具備的知識和能力難以滿足基層治理的需要。與企業(yè)和機關事業(yè)單位相比，社會組織的品牌宣傳力度和職業(yè)上升空間有限，人才培養(yǎng)意識淡薄。盡管社會組織的數量不斷增長，但人才供給卻遠遠不足，尚未擁有一支專屬人才隊伍。專業(yè)化基層治理人才隊伍的匱乏直接導致基層治理效能的較低，常態(tài)化治理和非常態(tài)化治理難以在短時間內得以轉換和分工。

三是基層治理結構碎片化致使不同利益群體訴求難以整合。隨著行政體制改革的推進，國家與基層的關系發(fā)生了變化，由過去的單一行政指導和控制轉變?yōu)榛鶎狱h組織領導下的多種力量共同參與模式。但由于多種權威的存在，基層治理主體之間的異質性較強，利益訴求趨于多元化，基層治理結構存在“碎片化”特征，尚未實現(xiàn)利益關系的平衡。一方面，基層政府和下派的行政官員作為強制性權威和外源性基層治理主體，承擔了上級政府分派的任務，其主要目標是完成規(guī)定績效指標，保持政府公信力；另一方面，基層自治組織中的本地自源性基層治理主體，代表了本地群眾的利益，其主要目標是滿足村民或居民的公共服務需求。兩種類型的治理主體未能實現(xiàn)工作上的有效配合，且存在一定程度的分歧。

總體而言，盡管基層民主的實踐已經取得了一些成效，但如何對大眾利益進行整合并有效表達仍需進一步探索。在現(xiàn)實中，基層社會遭遇了一系列變化，存在基層政權“懸浮化”、自治組織“行政化”和居民態(tài)度“冷漠化”等問題。

四是基層治理體系職責定位不清致使決策能力不足?；鶎又卫眢w系的多元化意味著多元的治理主體納入到了基層治理事業(yè)當中來，一旦缺乏明晰的治理主體將會導致治理行為參與者相互掣肘，難以在基層公共事務的治理中快速、高效決策。盡管改革開放以來，國家權力的收縮和基層民主的實踐為基層治理體系的完善創(chuàng)造了空間，但基層治理系統(tǒng)的重塑需要各方主體的配合，如服務型政府的改革、社區(qū)再造和基層組織賦權等。處于變動中的基層治理體系尚未對各方主體的角色做出精準界定，在橫向上導致部門之間的職責交叉，在縱向上加重基層負擔。政府、市場和社會的邊界不清，公共權力的過度延伸使基層自治缺乏實際保障，自治組織無法有效行使其職權，基層治理體系的決策能力不足。

由于基層治理多元主體之間的責任劃分不明，主體之間的錯位和越位現(xiàn)象普遍存在。同時，利益主體之間的溝通渠道不暢，信息的收集和傳遞較為滯后。當基層社會面對突發(fā)性事件時，往往缺乏足夠的應對能力，基層治理共同體無法發(fā)出有效指令，也無法迅速集中相關資源，仍需依靠黨政系統(tǒng)作出決策。當常態(tài)治理機制失靈時，“動員式”的非常態(tài)治理就成為了緊急動員的有力工具。

建設常態(tài)治理“碎片化”與非常態(tài)治理“動員化”的基層協(xié)同治理機制

首先，堅持黨建引領，鞏固基層黨組織的領導核心地位。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。基層治理更應注重發(fā)揮基層黨組織的領導作用，使其成為基層治理轉型和組織動員的重要推動力量。基層黨委和黨支部作為黨中央在地方的代表，往往被視為基層的“戰(zhàn)斗堡壘”，能夠將上級方針政策運用到基層社會中，具有較強的權威性。以黨委牽頭開展基層治理工作可加強基層的資源調配能力，通過促進各部門的相互協(xié)調，引導各方主體有序參與基層治理，把握基層治理方向和原則，化解“碎片化”治理困局。同時，基層黨組織的黨員干部深入群眾，與人民群眾保持密切聯(lián)系，便于收集群眾意見，取得群眾信任，調動其參與積極性。一旦進入應急狀態(tài)，在黨中央的集中統(tǒng)一領導下，基層黨組織能夠迅速運轉，實現(xiàn)緊急情況下的及時響應。

當前，部分基層黨組織存在功能弱化現(xiàn)象，其治理能力不足以適應現(xiàn)實需要。為此，應以基層黨支部建設為核心，以黨群服務中心建設為載體，通過黨組織建設引領基層治理，推動基層黨建工作與基層治理工作有機融合。圍繞黨組織領導核心，優(yōu)化組織設置，統(tǒng)籌整合黨員干部力量，增強基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。具體來看，應深度聯(lián)動社會組織，推動治理資源向基層下沉，為自治組織提供指導和幫助。同時，發(fā)揮黨員干部的先鋒模范作用，發(fā)動黨員深入基層社會，掌握多方利益群體的訴求，并組織專項志愿者團隊，切實打通聯(lián)系群眾的通道，提供群眾所需的公共服務。

其次，激發(fā)社會活力，釋放社會組織在基層治理中的內生動力。社會組織作為基層治理的重要中堅力量，能夠在職能上補充行政和市場的不足，調節(jié)國家與社會的關系。黨的十九屆四中全會指出，要發(fā)揮群團組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。唯有社會組織的自主性和積極性得到鼓勵和引導，其在基層治理中的地位和角色獲得尊重與認可，才能充分釋放社會組織的內生動力，發(fā)揮其凝聚社會共識、傳遞社會需求和提供社會服務的功能。盡管政府的簡政放權為社會組織提供了活動空間，不少社會組織承擔了政府購買服務的相關項目，但社會組織尚未成長為基層治理的中堅力量。

立足于社會治理的創(chuàng)新，應加強對社會組織的政策扶植和資金支持，引導基層社區(qū)組織、志愿組織和互助組織有序參與基層治理，在不同領域發(fā)揮自身作用?；鶎狱h組織應加強對社會組織的領導，幫助其建立日常工作管理機制，吸納和培養(yǎng)一批專業(yè)人才，提高專項服務標準。同時，簡化社會組織的登記管理流程，加強活動場地、經費和人員保障，通過深入調查了解社會組織發(fā)展的痛點和難點，合理劃分其職責范圍，支持其主動承接公共服務項目，打造一批示范性社會組織。為促進社會組織的健康發(fā)展，在宏觀層面應當建立良好的“共建共治共享”氛圍，讓共治理念深入基層社會，并改善對社會組織的監(jiān)管機制，規(guī)范社會組織行為。在微觀層面則要引導社會組織建立有效的運營機制，扎實做好日常管理，并及時對重要活動進行公示，以接受社會監(jiān)督。

再次，擴大群眾參與，調動群眾參與基層自治的積極性。完善基層治理的根本在于集中人民智慧、尊重人民主體地位。只有保障人民群眾充分參與到基層治理中來，才能實現(xiàn)基層治理的民主性與科學性，提高其參與公共事務管理的意識。為此，必須切實保障基層自治組織的合法權力，引導群眾開展自我管理、自我教育、自我服務和自我監(jiān)督。自治組織是實現(xiàn)基層民主的重要載體，是組織和動員群眾的有效途徑。人民群眾通過基層民主選舉形成相應的自治委員會，選舉相應代表參與基層治理，依法表達個人訴求，有助于提高基層治理的針對性與回應性。在利益多元化背景下，群眾訴求的集中收集和表達需要依靠自治組織來實現(xiàn)。唯有以健全自治組織為本，才能實現(xiàn)公民社會的構建。

基層治理離不開群眾參與，因此必須切實保障群眾的知情權、決策權、參與權和監(jiān)督權，增加群眾的責任意識，營造人人參與、人人有責的社會氛圍。擴大群眾參與要求持續(xù)加強基層民主建設，貫徹落實群眾路線。在社區(qū)中，以居委會為首，帶動業(yè)主委員會、物業(yè)企業(yè)和社區(qū)志愿組織等，加強公共事務的信息公開與宣傳。同時，在社區(qū)黨組織的領導下，構建社區(qū)議事平臺，組織社區(qū)居民建言獻策，聽取群眾意見。社區(qū)黨組織與自主組織應當明確職責分工，依法保障自治組織的自主權，提高自治組織解決社區(qū)問題的能力。在鄉(xiāng)村內，以居委會和村支部為首，建立集體參與的規(guī)則，組織村民集中討論公共問題、監(jiān)督村干部行為，化解社會矛盾，發(fā)揚群眾首創(chuàng)精神。

最后，強調互動協(xié)同，群策群力平衡常態(tài)治理與非常態(tài)治理。新時代背景下的基層治理必須健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的基層治理格局。這就要求構建多元主體的互動機制，圍繞公共利益構建基層治理共同體，整合多方資源優(yōu)勢，形成協(xié)同治理的合力。在面臨突發(fā)性危機時，能夠發(fā)揮不同治理主體的積極性，實現(xiàn)信息和資源共享，及時傳遞決策信號，共同應對非常態(tài)情境。例如，企業(yè)和社會組織在此次疫情中分擔了黨政系統(tǒng)的壓力，在社區(qū)居家隔離情況下為居民生產和輸送蔬菜水果等食品和日用品，避免了因人群聚集造成的病毒傳播風險，滿足了基層群眾的生活需要。

基層治理的現(xiàn)代化需要多種力量的結合，治理能力的提高有賴于各方主體的優(yōu)勢互補?；鶎又卫響斠耘嘤簿駷橥黄瓶冢渣h建引領為抓手，增強社會組織與黨政系統(tǒng)之間的信任，建立協(xié)調機制，實現(xiàn)相互配合。一方面，要賦予基層黨組織和自治組織以相應的決策權和配套資源，確保其職能行使不受限制，增強基層治理的領導力；另一方面，要鼓勵和引導企業(yè)承擔適當的社會責任，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的決策咨詢和建議功能，集合各方經驗與智慧，做好突發(fā)事件的應急預案。不同主體憑借自身優(yōu)勢在不同時段承擔不同的責任，既能在常態(tài)治理中保持合作，又能在非常態(tài)治理時相互補充，實現(xiàn)兩者的順利轉換。

綜上所述，在非傳統(tǒng)危機客觀存在的背景下，基層治理將面臨巨大考驗。面對國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求，為了更好地維護社會和諧、增進公共利益，基層治理應當厘清各方治理主體的權利與責任，優(yōu)化和鞏固政社關系與黨群關系，筑牢社會穩(wěn)定的基石。因而，必須堅持新形勢下黨建工作的基本要求，在提高基層黨組織凝聚力和戰(zhàn)斗力的基礎上，建立多方主體的協(xié)調機制，吸收企業(yè)、社會組織、自治組織和廣大群眾提供的資源和經驗教訓，破解基層治理“碎片化”難題，實現(xiàn)常態(tài)治理和非常態(tài)治理的協(xié)調轉換。

（作者為四川大學公共管理學院教授、博導）

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④周慶智：《改革與轉型：中國基層治理四十年》，《政治學研究》，2019年第1期。

責編/周小梨 美編/李祥峰

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