摘 要:基層治理是國(guó)家治理的重要方面，也是國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容。當(dāng)前基層治理面臨著治理主體“碎片化”、治理客體“原子化”、治理效果“內(nèi)卷化”等諸多亟需解決的難題，而市域社會(huì)治理是推動(dòng)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的切入點(diǎn)和突破口。其中，職責(zé)梳理是重要抓手，“智治”是重要路徑，應(yīng)充分重視大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和區(qū)塊鏈等新興信息技術(shù)的科技優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)數(shù)字技術(shù)與社會(huì)治理的深度融合。

關(guān)鍵詞: 基層治理 市域社會(huì)治理 職責(zé)梳理 智能化

【中圖分類(lèi)號(hào)】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

基層治理的突出問(wèn)題

“碎片化”限制了基層治理主體的行動(dòng)能力

“碎片化”問(wèn)題成為當(dāng)前基層治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境，其產(chǎn)生的主要原因是條塊分割的政府管理體制。按照科層制的專(zhuān)業(yè)分工與層級(jí)節(jié)制原則，基層治理的職能分散在不同層級(jí)和不同管理部門(mén)之中，形成了以“塊”為單元的屬地管理和以“條”為線(xiàn)的部門(mén)管理兩種分割的管理模式。

在此背景下，基層治理“碎片化”問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：其一，在橫向上條線(xiàn)部門(mén)各自為政，過(guò)多考慮部門(mén)利益，不愿將資源和信息共享，囿于各自的職責(zé)范圍，無(wú)法形成基層治理的整體合力；其二，在縱向上層級(jí)之間協(xié)調(diào)困難，治理任務(wù)被層層轉(zhuǎn)移到基層，基層政府承擔(dān)了大量社會(huì)治理事務(wù)，這一現(xiàn)象被形象地比喻為“上面千條線(xiàn)，下面一根針”“上面千把錘，下面一顆釘”；其三，“條塊”間彼此分割、難以協(xié)調(diào)，如街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）與部門(mén)派出機(jī)構(gòu)的職權(quán)難以協(xié)調(diào)；其四，“條塊”關(guān)系具有封閉性，由此帶來(lái)的以政府為中心的治理模式限制了市場(chǎng)、社會(huì)等主體參與治理的空間。由此，基層治理的“碎片化”導(dǎo)致了治理體系結(jié)構(gòu)和功能的失衡，進(jìn)而限制了基層治理主體的行動(dòng)能力。

“原子化”增加了基層治理客體的復(fù)雜性

基層治理“原子化”是指由于基層組織解體或無(wú)效而產(chǎn)生的基層治理對(duì)象離散、無(wú)序和低組織化狀態(tài)。過(guò)去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家建立了總體性支配的社會(huì)管理體制，城市基層主要依靠“國(guó)家—單位—個(gè)人”的縱向控制體系將人民群眾整合起來(lái)，在農(nóng)村則通過(guò)人民公社這一“準(zhǔn)單位體制”來(lái)達(dá)到整合的目的。改革開(kāi)放以后，總體性支配的社會(huì)管理體制解體，大量城市居民離開(kāi)所屬單位，走進(jìn)市場(chǎng)，更多的農(nóng)民走出農(nóng)村，進(jìn)入城市，逐漸脫離單位和人民公社等組織單元，呈現(xiàn)出“原子化”的形態(tài)。

在農(nóng)村社會(huì)，基層治理的“原子化”主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革與“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制逐漸減弱；另一方面，隨著人民公社的解體和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立，村莊共同體逐漸消解，農(nóng)民成為獨(dú)立的個(gè)體，村集體組織失去了對(duì)農(nóng)民的組織能力。在城市社會(huì)，基層治理“原子化”主要表現(xiàn)為在市場(chǎng)化改革和城鎮(zhèn)化浪潮的作用下，城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，異質(zhì)性不斷增強(qiáng)，人民群眾的利益訴求日益多樣，城市社會(huì)還無(wú)法形成有效的整合機(jī)制。而基層治理對(duì)象“原子化”的嚴(yán)重后果，可能導(dǎo)致個(gè)人與國(guó)家之間的社會(huì)聯(lián)結(jié)弱化，使基層治理體系面臨“失靈”的困境。

“內(nèi)卷化”使基層治理的有效性邊際遞減

基層治理的有效性邊際遞減是當(dāng)前基層治理困境的突出表現(xiàn)。近年來(lái)，國(guó)家通過(guò)加大資源投入、加強(qiáng)制度創(chuàng)新、引入新的治理技術(shù)等方式來(lái)提升基層治理的有效性，但實(shí)際效果并沒(méi)有得到顯著提升，反而呈現(xiàn)出“內(nèi)卷化”的趨勢(shì)。同時(shí)，國(guó)家通過(guò)加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理來(lái)破解“內(nèi)卷化”困境，但基本上處于“改而不變”的狀況。

具體來(lái)說(shuō)，基層治理“內(nèi)卷化”主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，基層通過(guò)引入技術(shù)治理來(lái)提升治理的有效性，使管理方式日益精細(xì)化，但不“接地氣”，時(shí)常形成“空轉(zhuǎn)”，與預(yù)想的治理效果相去甚遠(yuǎn)；另一方面，國(guó)家多次推動(dòng)基層自治組織的“去行政化”改革，以增強(qiáng)基層組織自治的內(nèi)生動(dòng)力，然而，基層自治組織的行政化傾向卻不斷強(qiáng)化，自治組織參與社會(huì)治理的空間依然有限。“內(nèi)卷化”現(xiàn)象使基層治理的成本不斷增加，基層治理的實(shí)際效果卻沒(méi)有明顯改善，從而增加了基層社會(huì)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)當(dāng)前基層治理實(shí)踐面臨的現(xiàn)實(shí)困境，僅僅通過(guò)基層治理創(chuàng)新并不能解決結(jié)構(gòu)性所帶來(lái)的問(wèn)題，還要結(jié)合基層治理的具體情境，突破以縣域?yàn)橹攸c(diǎn)的基層社會(huì)治理體系，從更高層級(jí)上重塑基層治理的結(jié)構(gòu)和功能。而市域社會(huì)治理作為縣域社會(huì)治理的延伸，為基層治理困境的實(shí)質(zhì)性化解提供了新的路徑。

基層治理的路徑選擇

以市域社會(huì)治理加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理

市域社會(huì)治理是國(guó)家治理在市域范圍內(nèi)的具體實(shí)施，它以設(shè)區(qū)的市（包括直轄市、副省級(jí)市和地級(jí)市）為基本治理單元，覆蓋市管轄的全部地域范圍，兼具城市和農(nóng)村。市域?qū)用婢哂休^為完備的社會(huì)治理體系，具有解決社會(huì)治理中重大矛盾問(wèn)題的資源和能力，是將風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級(jí)，在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的前線(xiàn)位置。黨的十九屆四中全會(huì)提出“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”，強(qiáng)調(diào)了市域社會(huì)治理的重要地位和重大意義。市域社會(huì)治理的成效，關(guān)乎黨中央決策部署落實(shí)落地、市域社會(huì)安全穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安。

市域社會(huì)治理作為基層社會(huì)治理的新樣態(tài)，目的在于解決基層社會(huì)治理的多重困境，重構(gòu)基層社會(huì)治理的基本單元和內(nèi)在結(jié)構(gòu)。首先，市域社會(huì)治理充分發(fā)揮市級(jí)層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，通過(guò)上下貫通市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村），把更多的資源、服務(wù)、管理下沉到基層，推動(dòng)力量在基層集聚、問(wèn)題在基層解決。其次，市域社會(huì)治理充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過(guò)進(jìn)一步厘清權(quán)責(zé)，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，積極探索網(wǎng)格化治理模式，能夠有效解決部門(mén)分割、條塊分割問(wèn)題。最后，市域?qū)用媸菍⒔M織和個(gè)人最大程度整合起來(lái)的有效載體，通過(guò)落實(shí)基層自治制度、健全政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制、改革社會(huì)組織管理體制、培育社會(huì)工作隊(duì)伍等，發(fā)揮市場(chǎng)主體和社會(huì)組織在自主治理、服務(wù)供給、利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)、矛盾化解和風(fēng)險(xiǎn)防控中的作用；同時(shí)加強(qiáng)公眾參與的制度性建設(shè)，打造“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的基層社會(huì)治理共同體。因此，市域社會(huì)治理是在結(jié)構(gòu)和功能層面上的基層治理創(chuàng)新，推進(jìn)市域社會(huì)治理，能夠?qū)嵸|(zhì)性化解基層治理“內(nèi)卷化”問(wèn)題，提高基層治理的有效性。

職責(zé)梳理是推進(jìn)市域社會(huì)治理的重要抓手

政府職責(zé)是指由各層級(jí)政府及其部門(mén)所承擔(dān)的工作任務(wù)，職責(zé)梳理就是依法界定職責(zé)在各級(jí)政府及其部門(mén)間的分配以及形成的運(yùn)行結(jié)構(gòu)，涵蓋橫向、縱向、條塊的政府間職責(zé)配置。橫向政府職責(zé)即一級(jí)政府內(nèi)部的部門(mén)間職責(zé)配置，而職責(zé)在各層級(jí)政府間的分配構(gòu)成縱向政府職責(zé)，條塊間的職責(zé)梳理則是要理清垂直管理部門(mén)與地方政府之間的關(guān)系。建立健全市域范圍內(nèi)的政府職責(zé)體系，是實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化和程序化的重要路徑，對(duì)提高行政效能，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)得到有效管理，提升人民群眾對(duì)公共服務(wù)的滿(mǎn)意度，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)治久安，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

市域社會(huì)治理的政府職責(zé)梳理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要著重考慮以下三個(gè)方面。首先，要厘清縱向政府職責(zé)，改變治理任務(wù)層層下壓的狀況，保障市域社會(huì)治理的整體性與協(xié)同性。在治理責(zé)任下移的同時(shí)，將資源配置重心下沉到基層，將編制、人員、資金、設(shè)備等資源逐步向縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等基層傾斜，提升基層部門(mén)承接能力。其次，要建立橫向部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，克服部門(mén)本位主義和“聯(lián)而不動(dòng)”。理順不同職能部門(mén)間關(guān)系，建立跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制。最后，要厘清條塊部門(mén)的職責(zé)范圍，完善條塊協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過(guò)建立“塊塊合作”“條條協(xié)同”“條塊銜接 ”的區(qū)域一體、動(dòng)態(tài)治理問(wèn)題解決機(jī)制，著力解決基層治理“碎片化”問(wèn)題。

“智治”是推進(jìn)市域社會(huì)治理的重要路徑

隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈和人工智能等新興信息技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)代科技尤其是數(shù)字技術(shù)在社會(huì)治理中越來(lái)越發(fā)揮著重要作用，數(shù)字治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心動(dòng)力。因此，作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，市域社會(huì)治理應(yīng)重視大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和區(qū)塊鏈等新興信息技術(shù)的科技優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮智能化技術(shù)在政治建設(shè)、法治保障、德治教化等領(lǐng)域作用，推動(dòng)社會(huì)矛盾、社會(huì)治安、公共安全等風(fēng)險(xiǎn)防控智能化，提升市域社會(huì)治理的智能化水平。

市域社會(huì)治理的智能化主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，首先是推動(dòng)治理體制現(xiàn)代化。針對(duì)政府部門(mén)橫向?qū)I(yè)分工與縱向權(quán)力配置導(dǎo)致的基層治理“碎片化”問(wèn)題，市域社會(huì)治理智能化通過(guò)建立數(shù)據(jù)匯集整合、開(kāi)放共享的信息平臺(tái)，形成市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）上下貫通、高效聯(lián)動(dòng)的社會(huì)治理新體系。其次，推動(dòng)治理工作布局現(xiàn)代化。智能化強(qiáng)調(diào)市級(jí)黨委政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，建立起權(quán)責(zé)清晰、橫向到邊、縱向到底的治理機(jī)制，以智能技術(shù)實(shí)現(xiàn)治理要素的重新組合和優(yōu)化配置，從而解決組織和人員的效率極限難題。最后，推動(dòng)其它治理方式形成合力。智能技術(shù)的輸入可以促進(jìn)政治、自治、法治和德治等治理方式高度結(jié)合，推動(dòng)治理方式數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化，提高市域社會(huì)治理效率和治理現(xiàn)代化水平。

【本文作者為華中科技大學(xué)副校長(zhǎng)、教授；本文受?chē)?guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“市域社會(huì)治理智能化模式研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20AZD089）資助；華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生芮躍峰對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

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責(zé)編：司文君 / 王茂磊

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