【摘要】隨著新冠肺炎疫情在全球的暴發(fā)，社會各界對日本危機(jī)管理體系的關(guān)注與研究日漸趨熱。伴隨著危機(jī)的多發(fā)和多樣化，日本不斷調(diào)整危機(jī)管理理念，逐漸形成了危機(jī)管理事后檢證制度。事后檢證制度具有以查缺補(bǔ)漏為目的的“向前看性”、對象的明確性、檢證機(jī)構(gòu)的透明性和專業(yè)性等特征，對我國構(gòu)建危機(jī)管理體制具有參考意義。

【關(guān)鍵詞】日本 危機(jī)管理 事后檢證制度 【中圖分類號】D523.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

日本是地震、海嘯、火山等自然災(zāi)害頻發(fā)的島國，歷史上發(fā)生的三次重大自然災(zāi)害事件——1959年“伊勢灣臺風(fēng)”襲擊、1995年“阪神·淡路大地震”、2011年“東日本大震災(zāi)”，給日本造成了重大損失，但也成為日本完善危機(jī)管理體系的重要契機(jī)。危機(jī)往往是隨機(jī)的、無法預(yù)測的，而人類為了生存和發(fā)展有對危機(jī)作出響應(yīng)的主觀能動性，使構(gòu)建危機(jī)管理體系有了可能。所謂“危機(jī)”，《辭?！防锝o出了三層含義：其一，潛伏的禍機(jī)；其二，生死成敗的緊急關(guān)頭；其三，經(jīng)濟(jì)危機(jī)。總體而言其大體有四個構(gòu)成要件，即不確定性、危害性、超預(yù)知性和應(yīng)對窗口期有限性。正是因?yàn)槲C(jī)具有不確定性和危害性，所以需要事先制定應(yīng)對預(yù)案并積極構(gòu)建危機(jī)管理體系，重大危機(jī)不經(jīng)常發(fā)生且一旦發(fā)生往往出現(xiàn)難以預(yù)料的局面，因而需要對原有危機(jī)管理體系進(jìn)行不斷調(diào)整。隨著新冠肺炎疫情在全球的暴發(fā)，學(xué)界對日本危機(jī)管理體系中行政架構(gòu)、金融政策、法律基礎(chǔ)等關(guān)注較多，但討論作為其重要一環(huán)的“事后檢證制度”的成果并不多見?；谌毡菊C布的政策文件及相關(guān)研究成果，分析日本危機(jī)管理體系中“事后檢證制度”的內(nèi)容、實(shí)施路徑及特征，或?qū)χ袊鴺?gòu)建危機(jī)管理體制有所啟示。

將“事后檢證制度”導(dǎo)入危機(jī)管理體系，有利于政府利用危機(jī)，檢驗(yàn)自身的應(yīng)對體制，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、彌補(bǔ)不足，成為改革現(xiàn)有體制的動力

“檢證”一詞在中國漢語中很難找到一個完全合適的詞來翻譯。“檢證”在日語中指“經(jīng)過實(shí)際調(diào)查加以證明”“驗(yàn)證”“查核”之意。其包含“驗(yàn)證”的含義，但與之又有微妙區(qū)別。“檢證”不囿于檢驗(yàn)“假說”，還有究明真相的內(nèi)涵。將“危機(jī)”與“檢證”結(jié)合起來所構(gòu)成的“危機(jī)檢證”的內(nèi)涵則更為豐富。危機(jī)檢證是危機(jī)管理系統(tǒng)的重要組成部分。所謂“危機(jī)管理”，日本《內(nèi)閣法》第十五條第二款的定義是：“對國民的生命、身體以及財產(chǎn)造成重大損害，且產(chǎn)生了恐慌的緊急事態(tài)的應(yīng)對及該事態(tài)發(fā)生的防止”。而危機(jī)檢證是在危機(jī)事態(tài)平息后，由國家或地方政府組成專門機(jī)構(gòu)，究明危機(jī)應(yīng)對中的事實(shí)真相并就其中存在的問題提出整改方案，以完善已有危機(jī)管理體制的制度。

將檢證制度納入到危機(jī)管理體系中有兩個思想前提：第一，從政治學(xué)和災(zāi)害學(xué)的角度上講，往往將“危機(jī)”理解為既有“危險”又蘊(yùn)含“機(jī)遇”的事件。對于一個政府而言，在危機(jī)發(fā)生時如何加以應(yīng)對，是檢驗(yàn)其執(zhí)政能力，以與在野黨角力并回應(yīng)媒體的重要“舞臺”。第二，對行政是否可錯及其與公信力關(guān)系的深刻理解。日本政府1997年公布的《行政改革會議最終報告》中指出，隨著時代的巨變，“行政追求過度無謬性的社會風(fēng)潮，很容易造成政策判斷縮手縮腳、助長拖延和猶豫不決，因此有必要使決策過程透明化并明確責(zé)任所在”。“一定要轉(zhuǎn)變觀念，以行政可能失敗為前提，不斷地進(jìn)行政策評價和轉(zhuǎn)變”。將事后檢證制度導(dǎo)入危機(jī)管理體系，有利于政府利用危機(jī)，檢驗(yàn)自身的應(yīng)對體制，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、彌補(bǔ)不足，成為改革現(xiàn)有體制的動力。檢證機(jī)構(gòu)納入外部“第三方”，可以增強(qiáng)透明性和公信力。

在20世紀(jì)90年代以前，日本危機(jī)管理也并非完全沒有事后檢證，只不過通常是閉門展開的。在20世紀(jì)90年代末日本政府以“適應(yīng)有效遂行國家功能，建立不臃腫、高效率、透明的政府”為口號實(shí)行的行政改革的促動下，進(jìn)入21世紀(jì)以后，具有公開透明性的事后檢證制度開始被納入危機(jī)管理體系中。日本學(xué)者手冢洋輔在《事后檢證機(jī)構(gòu)的設(shè)置形態(tài)及其變化》一文中指出，關(guān)于檢證機(jī)構(gòu)的功能，各國的看法并不統(tǒng)一。從英國議會的報告書看，事后檢證通常有五個功能，即一是確定事實(shí)真相；二是通過事例汲取經(jīng)驗(yàn)，防止再次發(fā)生；三是將相關(guān)方召集在一起進(jìn)行討論，以圖和解；四是恢復(fù)民眾對政府的信任；五是究明責(zé)任所在。而與之相對，日本的檢證機(jī)構(gòu)通常強(qiáng)調(diào)三個功能，即弄清事實(shí)、究明責(zé)任、提出建言。

“事后檢證制度”重要性在于災(zāi)害應(yīng)對或訓(xùn)練后，通過已有行動計劃與實(shí)際實(shí)施救災(zāi)行動間的比較，檢證實(shí)施救災(zāi)行動所產(chǎn)生的效果，能夠比較容易找到問題點(diǎn)

日本的危機(jī)管理機(jī)制根據(jù)危機(jī)的類型，由不同的單位負(fù)責(zé)牽頭。如突發(fā)公共衛(wèi)生事件由厚生勞動省牽頭，處置自然災(zāi)害則主要由國土交通省負(fù)責(zé)應(yīng)對。日本政府較早明確將公開性事后檢證制度納入危機(jī)管理體系的部門是厚生勞動省。1994年日本制定《地域健康法》，但其后各地健康危機(jī)事件頻發(fā)，1998年厚生省公眾衛(wèi)生審議會設(shè)立“地域保健問題檢討會”，針對這個問題進(jìn)行深入討論和調(diào)研，最后向厚生省提交了一份關(guān)于地域健康危機(jī)管理的報告書。厚生省基于此，于2000年修改《關(guān)于地域保健對策推進(jìn)的基本方針》（1994年），于2001年發(fā)布《關(guān)于地域健康危機(jī)管理——地域健康危機(jī)管理指針》。該文件將健康危機(jī)管理分為四個層面，即“健康危機(jī)發(fā)生的事前防止”“應(yīng)對健康危機(jī)發(fā)生時的事前準(zhǔn)備”“健康危機(jī)的應(yīng)對”“從健康危機(jī)被害中恢復(fù)”，而“事后檢證”作為“從健康危機(jī)被害中恢復(fù)”的重要內(nèi)容被明確提了出來。

該文件對事后檢證的實(shí)施時間、透明性的保證、目的與意義有明確規(guī)定：“在健康危機(jī)平息后，有必要實(shí)施關(guān)于健康危機(jī)管理的事后評價?？蓪?shí)行雙重評價，即由保健所和保健所的外部專家共同進(jìn)行評價。通過分析和評價實(shí)際實(shí)施的危機(jī)管理及其效果，可為重新調(diào)整管理標(biāo)準(zhǔn)、改善監(jiān)督體制，減少受害發(fā)生的風(fēng)險提供可能。通過實(shí)施此評價，可以檢視實(shí)施健康管理之組織的健康危機(jī)管理狀況，通過公布健康危機(jī)管理的過程及其評價結(jié)果，也可為其他地域的健康危機(jī)管理提供重要鏡鑒”。該文件同時規(guī)定各地方衛(wèi)生研究所在制作健康危機(jī)案例報告書時，有必要圍繞危機(jī)應(yīng)對體制和檢查方法等的應(yīng)對方式進(jìn)行評價，提出存在課題及有必要改善的事項(xiàng)和方案，并向其他地方衛(wèi)生研究所等機(jī)構(gòu)提供和共享事后檢證信息，接受他們的必要的建議，同時向其他地方衛(wèi)生研究所的健康危機(jī)管理方式提供建議。

2006年9月，針對自然災(zāi)害、事故、傳染病和恐怖主義對居民安全造成的威脅，為充實(shí)、強(qiáng)化地方公共團(tuán)體的綜合性危機(jī)管理體制，總務(wù)省消防廳成立“關(guān)于完善地方公共團(tuán)體綜合危機(jī)管理體制的檢討會”，該會經(jīng)過近兩年的調(diào)查和研討，于2008年2月形成《都道府縣綜合性危機(jī)管理體制的整備》報告書，其中也將“事后檢證”作為重要一環(huán)提了出來。報告書中指出：“危機(jī)管理體制的能力等只有在危機(jī)發(fā)生時才能夠顯示出來，所以要不斷地檢驗(yàn)、評價并進(jìn)行調(diào)整。”“都道府縣要在準(zhǔn)確把握自身危機(jī)管理體制整體實(shí)態(tài)的同時，在明確危機(jī)管理體制目標(biāo)的情況下，制定著眼長遠(yuǎn)的改進(jìn)計劃。在上述計劃的基礎(chǔ)上，通過PDCA模式不斷進(jìn)行修正，從而完善綜合性危機(jī)管理體制”。所謂“PDCA模式”指的是由Plan（企劃確定方案）、Do（實(shí)施）、Check（檢查、評價）、Action（對企劃方案的反映）所構(gòu)成的政策管理模式。

2012年颶風(fēng)“桑迪”襲擊美國紐約等城市，當(dāng)?shù)卣贫ǖ囊员缓Πl(fā)生為前提的防災(zāi)行動計劃，將災(zāi)害控制在了最小范圍。以此為契機(jī)，日本國土交通省開始著手研究美國的防災(zāi)行動計劃，于2016年8月由國土交通省“關(guān)于水災(zāi)的防災(zāi)減災(zāi)本部防災(zāi)行動計劃工作組”發(fā)布了《防災(zāi)行動計劃的制定和運(yùn)用指針》。其中所謂“防災(zāi)行動計劃”指的是以災(zāi)害發(fā)生為前提，防災(zāi)關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)相互合作，共同預(yù)先設(shè)想災(zāi)害發(fā)生時的狀況，著眼于“何時”“誰”“要做什么”，按照時間表整理出防災(zāi)行動及其實(shí)施主體的計劃。導(dǎo)入“防災(zāi)行動計劃”的作用在于：第一，災(zāi)害發(fā)生時，實(shí)際負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作的人能夠有預(yù)見性及早采取行動，決策者也能夠?qū)Ｐ膽?yīng)對不測事態(tài)。第二，防災(zāi)關(guān)系機(jī)構(gòu)責(zé)任明確化，防止防災(zāi)行動有疏漏。第三，防災(zāi)機(jī)構(gòu)之間能夠建立“看得見的關(guān)系”。第四，容易實(shí)行災(zāi)害應(yīng)對的事后檢證和改善。由此可見，事后檢證也是該計劃的關(guān)鍵一環(huán)，其重要性在于災(zāi)害應(yīng)對或訓(xùn)練后，通過已有行動計劃與實(shí)際實(shí)施救災(zāi)行動間的比較，檢證實(shí)施救災(zāi)行動所產(chǎn)生的結(jié)果，能夠比較容易找到問題點(diǎn)，即“原本可以做的事情，卻沒有做”“若這樣做的話就好了”，而后將檢證結(jié)果反映在行動計劃的調(diào)整中，有利于災(zāi)害應(yīng)對體制和措施的完善和充實(shí)。

日本危機(jī)管理的“事后檢證制度”具有檢證對象明確，檢證過程透明化和專業(yè)化的基本特征

關(guān)于如何進(jìn)行事后檢證，上述各部門所制定的文件中并沒有詳細(xì)而明確的規(guī)定。但文件中對事后檢證的幾個基本要件大致作了規(guī)定。第一，關(guān)于事后檢證的機(jī)構(gòu)，都是向地方首長負(fù)責(zé)。但各文件對檢證機(jī)構(gòu)構(gòu)成的規(guī)定并不統(tǒng)一。厚生勞動省的文件強(qiáng)調(diào)可實(shí)行地方保健所和外部專家雙重檢證，而總務(wù)省消防廳則規(guī)定由各地方消防部門的危機(jī)管理體制評價責(zé)任人來實(shí)施，為提高檢證的質(zhì)量和透明性也需外部具有專業(yè)知識的專家定期進(jìn)行檢證。第二，關(guān)于事后檢證的流程，總務(wù)省消防廳發(fā)布的《都道府縣綜合性危機(jī)管理體制的整備》說的比較清楚。首先，各地方消防部門任命專人負(fù)責(zé)危機(jī)管理體制的檢證，負(fù)責(zé)進(jìn)行檢查、評價及制定改善方案；然后，將結(jié)果向?qū)ｉT負(fù)責(zé)危機(jī)管理的干部或危機(jī)管理負(fù)責(zé)部門報告；負(fù)責(zé)危機(jī)管理的干部或危機(jī)管理負(fù)責(zé)部門，在接到該報告后，可就完善危機(jī)管理體制提出必要的建議和指示，并把全部情況上報知事；知事基于此，對危機(jī)管理措施和危機(jī)管理體制進(jìn)行整改和完善。國土交通省在針對自然災(zāi)害發(fā)布的《防災(zāi)行動計劃的制定和運(yùn)用指針》中對檢證流程提出的要求，頗具有啟示意義。其規(guī)定為了方便事后檢證和研究，各地危機(jī)管理部門應(yīng)將自身靈活運(yùn)用已有防災(zāi)計劃實(shí)際應(yīng)對災(zāi)害的過程按照“何時”“誰”“做了什么”等項(xiàng)目制定災(zāi)害實(shí)際應(yīng)對時間表。這樣就比較容易找出“新災(zāi)害的情況及應(yīng)對中須采取的必要防災(zāi)行動”，以及已有防災(zāi)管理體制中存在的問題。

很多地方政府按照上述文件精神開始完善自身防災(zāi)對策法規(guī)并制定了更加明確的危機(jī)管理事后檢證制度。譬如，北海道2014年修改了《北海道防災(zāi)對策基本條例》，其中第30條規(guī)定：道政府“在道內(nèi)發(fā)生大規(guī)模災(zāi)害及其他災(zāi)害的必要情況下，通過與市町村和防災(zāi)機(jī)構(gòu)的合作，對與該災(zāi)害有關(guān)的防災(zāi)對策等進(jìn)行檢證”，“要對外公布前項(xiàng)之檢證結(jié)果，并將其反映在防災(zāi)對策中”。北海道政府還專門制定了“北海道災(zāi)害檢證委員會設(shè)置綱要（案）”和“北海道災(zāi)害檢證委員會運(yùn)營要領(lǐng)（案）”。“北海道災(zāi)害檢證委員會設(shè)置綱要（案）”規(guī)定災(zāi)害事后檢證是由知事咨問防災(zāi)會議，由防災(zāi)會議下設(shè)災(zāi)害檢證委員會實(shí)施檢證。該委員會由有學(xué)識有經(jīng)驗(yàn)的人以及防災(zāi)相關(guān)部門代表構(gòu)成。檢證的對象是《災(zāi)害對策基本法》和《北海道防災(zāi)對策基本條例》所規(guī)定的災(zāi)害預(yù)防對策、應(yīng)急對策和復(fù)興對策在現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)行情況，具體體現(xiàn)為15個項(xiàng)目：⑴情報收集與通信，⑵避難行動，⑶避難所運(yùn)營和支援，⑷物資及器材的儲備和支援，⑸災(zāi)害對策本部的體制和活動，⑹救助救出與災(zāi)害派遣申請，⑺醫(yī)療活動，⑻宣傳和信息提供，⑼生活必須的硬件設(shè)施，⑽交通，⑾偏遠(yuǎn)地區(qū)，⑿自愿者，⒀受災(zāi)市町村的行政功能，⒁積雪寒冷期等，⒂其他。關(guān)于具體檢證流程的規(guī)定是：通過聽取防災(zāi)相關(guān)機(jī)構(gòu)的意見、對市町村和受災(zāi)者的問卷調(diào)查、聽取相關(guān)機(jī)構(gòu)的建議，把握應(yīng)對狀況的詳細(xì)情況和背景，提出相關(guān)課題，整理論點(diǎn)并形成應(yīng)對政策，提交防災(zāi)會議審議通過后，呈送知事審閱批準(zhǔn)，而后向社會公布，并將其反映在北海道和市町村地域防災(zāi)計劃和北海道強(qiáng)韌化計劃等當(dāng)中，以提高北海道的防災(zāi)能力。

針對2018年9月北海道膽振東部發(fā)生的地震災(zāi)害，同年11月在北海道防災(zāi)會議下成立災(zāi)害檢證委員會，由北海道教育大學(xué)的佐佐木貴子等有識者和防災(zāi)相關(guān)機(jī)構(gòu)代表共16名成員組成，佐佐木貴子任牽頭人。該委員會經(jīng)過多次討論、調(diào)查后提出了檢證報告。報告圍繞15個檢證項(xiàng)目，列出了發(fā)現(xiàn)的問題及解決方案。譬如，針對“信息收集和通訊”，該報告書指出此次應(yīng)對存在“全道內(nèi)因大規(guī)模停電導(dǎo)致許多通訊手段失靈，影響了信息收集”，并就此提出“強(qiáng)化道政府災(zāi)害對策本部指揮室的信息收集整合能力，徹底實(shí)行信息共享，整備應(yīng)急電源及通信手段多樣化”的方案；針對“物資及器材供給儲備與支援”方面出現(xiàn)的“因停電物資不足、儲備不充分、物資申請和調(diào)配信息混亂”的問題，提出了“建立由居民、地區(qū)、市町村和經(jīng)營業(yè)者構(gòu)成的多重儲備體制，向?yàn)?zāi)害對策本部指揮室、物資儲備處派遣物流專家、支援物資的一覽表化”等方案；針對“宣傳和信息提供”中出現(xiàn)的“死亡者姓名公開方式、SNS社交網(wǎng)絡(luò)上流言蜚語的擴(kuò)散、向外國人信息的提供”等問題，提出了制定姓名等公布的操作方式、靈活運(yùn)用L- alert的公告欄和SNS社交網(wǎng)絡(luò)發(fā)布正確信息和提供多語種信息。

由上可見，日本危機(jī)管理的事后檢證制度主要有如下特征：

第一，形式上是倒追，而目的卻是向前看的。事后檢證制度，以究明危機(jī)應(yīng)對的過程為抓手，但其目的并非追究特定某個人的責(zé)任，而是為對已有危機(jī)管理體系和舉措進(jìn)行查缺補(bǔ)漏，以強(qiáng)化對未來危機(jī)的應(yīng)對。這一點(diǎn)從檢證報告的寫法上就可看出，針對每一條檢查出的問題，都會提出解決方案。

第二，檢證的對象較為明確。雖然各部門對災(zāi)害的界定不同，但事后檢證的對象主要限定為對人民的生命、財產(chǎn)造成的大規(guī)模災(zāi)害，并對具體要檢證的項(xiàng)目做了清晰規(guī)定。

第三，檢證較為透明化和專業(yè)化。無論是哪個部門制定的危機(jī)管理事后檢證制度，都規(guī)定引入外部第三方評價，但也都強(qiáng)調(diào)外部專家要有專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)。

日本危機(jī)管理“事后檢證制度”適時調(diào)整危機(jī)管理理念，建立責(zé)任明確的危機(jī)管理體系，有利于完善我國現(xiàn)有的危機(jī)管理體制

雖然日本危機(jī)管理事后檢證制度也正在推廣和完善，存在缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等問題，但其做法也頗有值得思考和借鑒之處。

第一，適時調(diào)整危機(jī)管理理念。伴隨著危機(jī)的多發(fā)和多樣化，日本政府在逐漸嘗試調(diào)整危機(jī)管理理念，譬如由“防災(zāi)”思路向“減災(zāi)”理念轉(zhuǎn)變，由“公助”向“公助”+“自助”+“共助”的多元主體化轉(zhuǎn)變，當(dāng)然也包括本文所討論的從平時—有事—事后檢證的危機(jī)管理理念的確立。在當(dāng)今自然災(zāi)害、傳染病、恐怖事件、事故等多發(fā)甚至并發(fā)的情況下，有必要借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，不斷完善我國現(xiàn)有的危機(jī)管理體制。

第二，建立責(zé)任明確的危機(jī)管理體系。就如日本國土交通省“防災(zāi)行動計劃”所指出的，需要基于“何時”“誰”“要做什么”三要素，制定責(zé)任明確、防災(zāi)機(jī)構(gòu)之間能夠“看得見彼此關(guān)系”的危機(jī)管理體系，這樣做可以使負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作的人能夠有預(yù)見性地及早采取行動，決策者也能夠?qū)Ｐ膽?yīng)對不測事態(tài)。該文件中所提到的災(zāi)害應(yīng)對時間表的導(dǎo)入也頗有參考價值。

第三，建立具有透明性的危機(jī)管理事后評價制度。危機(jī)管理事后評價制度目的是找問題，查缺補(bǔ)漏，完善已有危機(jī)管理體制和舉措，而引入了專業(yè)第三方的評價制度不僅不會損傷政府的公信力，反而通過這種透明而積極的操作，會提增公眾對政府工作的認(rèn)可和信心。

（作者為中國社會科學(xué)院日本研究所研究員）

【參考文獻(xiàn)】

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③地方公共団體における総合的な危機(jī)管理體制の整備に関する検討會「地方公共団體における総合的な危機(jī)管理體制の整備に関する検討會平成19年度報告書」 、2008年2月。

④地域における健康危機(jī)管理のあり方検討會「地域における健康危機(jī)管理について—地域健康危機(jī)管理ガイドライン—」 、2001年3月。

責(zé)編/孫垚 美編/宋揚(yáng)

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