【摘要】近年來，基層減負(fù)工作中出現(xiàn)了“數(shù)字減負(fù)”形式主義新變種，以“數(shù)字掛帥”“數(shù)字變通”“數(shù)字工程”為突出表現(xiàn)。其炮制減負(fù)工作假象、增添減負(fù)工作負(fù)擔(dān)、干擾減負(fù)工作開展，導(dǎo)致公共權(quán)力錯位、基層治理缺位、政策落實空位。“數(shù)字減負(fù)”形式主義的產(chǎn)生具有多種原因。“數(shù)字減負(fù)”形式主義問題的解決，關(guān)鍵在于從權(quán)責(zé)相當(dāng)、職責(zé)清晰、究責(zé)完備、督責(zé)有力四個方面為政績觀復(fù)位、為責(zé)任心補鈣。

【關(guān)鍵詞】“數(shù)字減負(fù)” 形式主義 基層治理 【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在推動落實基層干部松綁減負(fù)、排查整治形式主義突出問題的過程中，各地各部門察實情、出實招、求實效，為解決文山會海反彈回潮、克服督檢考核過多過頻、破除工作留痕過度泛濫作出積極探索及有益嘗試，困擾基層的形式主義頑疾得到有效治理。與此同時，“數(shù)字減負(fù)”現(xiàn)象在一些地方出現(xiàn)并造成消極影響，“數(shù)字掛帥”“數(shù)字變通”“數(shù)字工程”炮制減負(fù)工作假象、增添減負(fù)工作負(fù)擔(dān)、干擾減負(fù)工作開展，在虛應(yīng)形勢、造次行事、流于形式當(dāng)中化為基層形式主義的新變種。

“數(shù)字減負(fù)”形式主義的表現(xiàn)及危害

“數(shù)字減負(fù)”形式主義表現(xiàn)為“數(shù)字掛帥”，亦即基層減負(fù)工作成效同冰冷生硬的數(shù)據(jù)指標(biāo)相掛鉤。“數(shù)字掛帥”將減負(fù)指標(biāo)等同于減負(fù)成效，不問條件、不擇手段、不計代價地制定減負(fù)指標(biāo)，汲汲于加工漂亮數(shù)據(jù)，念茲在茲的是如何打造“無會日”“無會周”“無會月”，表面文章的優(yōu)美華麗卻難以換來基層負(fù)擔(dān)的切實減輕。指標(biāo)數(shù)據(jù)確實可以直觀反映出某個地區(qū)、單位或部門在一定時期內(nèi)開展基層減負(fù)工作所取得的成績，但是為了體現(xiàn)減負(fù)效果而一味乞靈于紙上數(shù)字，并將其置于減負(fù)工作首位則會無可避免地陷入形式主義泥淖，減數(shù)字不減數(shù)量、減形式不減方式違背減負(fù)初衷。“數(shù)字掛帥”形式主義的突出危害是“撿了芝麻丟了西瓜”，以形式主義克服形式主義的衍生物是顛倒工作主次、混淆責(zé)任輕重、模糊任務(wù)緩急，“止理細(xì)務(wù)而略其大者”的做法不僅會嚴(yán)重干擾上級機關(guān)決策部署的貫徹落實，還會削弱地方黨政部門與基層公職人員的公信力，基層減負(fù)在背離初衷的“數(shù)字掛帥”假象中必然會減去所負(fù)期待。

“數(shù)字減負(fù)”形式主義表現(xiàn)為“數(shù)字變通”，亦即“大動手術(shù)”縮減會議舉辦和文件收發(fā)的數(shù)目，“大變戲法”改換工作形式和真實內(nèi)容的面目。規(guī)定少開會議，“數(shù)字變通”可以見招拆招地套開會議，名目繁多、類目冗多的會議搖身變?yōu)闀缛找?、積日累久的會議；規(guī)定少發(fā)文件，“數(shù)字變通”可以瞞天過海地將紅頭文件扮成白頭文件、口頭文件，或者不標(biāo)注文號而以便簽形式、電話傳達(dá)形式發(fā)布通知。此類打折扣、鉆空子、搞變通的做法看似妙招、高招，實為虛招、昏招，基層減負(fù)被扭曲為堆砌材料、拼湊數(shù)據(jù)、乖離實情的走過場、假把式，其弊尤甚者則是基層干部受到繁文縟節(jié)、虛文浮詞的羈絆。“數(shù)字變通”形式主義的突出危害是“在這一種繁委叢脞的政治情況之下，很容易叫人放棄了宏綱闊節(jié)，而注意到簿書案牘上去”。陷入瑣事虛務(wù)中的基層干部在從事本職工作、回應(yīng)群眾關(guān)切方面作為有限，還會因變通執(zhí)行產(chǎn)生疲勞感與焦慮感，“身”累降低辦事效率，“心”累引發(fā)倦怠情緒，基層減負(fù)在乖離實質(zhì)的“數(shù)字變通”虛象中必然會減去所負(fù)志向。

“數(shù)字減負(fù)”形式主義表現(xiàn)為“數(shù)字工程”，亦即用調(diào)門高、行動少、落實差的虛浮數(shù)據(jù)代替扎實工作，耽于出政績、畏于被問責(zé)而大搞窗口工程、亮化工程、樣板工程，卻忽視基層減負(fù)的工作要求。一些單位不僅將會議時長、發(fā)文數(shù)量、督查事項等方面的減負(fù)指標(biāo)精確到百分比及個位數(shù)，還頻頻同其他部門跟風(fēng)攀比。你減百分之十，我就要減百分之二十，他甚至要減百分之三十，至于減的是否得當(dāng)、能否得法，在形式主義者眼中只是次要問題?；鶎訙p負(fù)旨在將干部從一些不必要的事務(wù)中解脫出來，激勵其擔(dān)當(dāng)作為、不懈奮斗，但個別部門領(lǐng)導(dǎo)“為身擇利”“營祿念私”，在追求政績中競相將基層減負(fù)打造成重“面子”而輕“里子”的“數(shù)字工程”，不顧基層減負(fù)的核心要義，這為基層干部增添新的無謂任務(wù)，導(dǎo)致大量人力、物力、財力被挪用于施朱傅粉、矯情飾詐的虛假工程。“數(shù)字工程”形式主義的突出危害是用“短平快”的打花拳、踢繡腿屏蔽“長遠(yuǎn)實”的動真招、謀實效，光喊口號、不變路子的欺騙性與局部空轉(zhuǎn)、徒陳空文的迷惑性致使基層干部的工作目標(biāo)發(fā)生置換、工作方向出現(xiàn)偏差，基層減負(fù)在偏離本務(wù)的“數(shù)字工程”亂象中必然會減去所負(fù)職責(zé)。

“數(shù)字減負(fù)”形式主義的動機及根源

“數(shù)字減負(fù)”形式主義折射了部分干部為化解任務(wù)壓力而求虛舍實，科層組織在任務(wù)設(shè)置與執(zhí)行、干部委任與考核方面的壓力傳導(dǎo)，一定程度上使“數(shù)字減負(fù)”形式主義受到機會主義動機的強化。具有層級節(jié)制特征的科層組織體系要求下級部門高效完成上級傳達(dá)的任務(wù)，并根據(jù)任務(wù)情況設(shè)置相應(yīng)的督檢考核機制與責(zé)任追究機制。挺身作為的基層干部在整改落實中真刀真槍投入攻堅戰(zhàn)，鋌而走險的基層干部則在虛張聲勢中假模假樣炮制假數(shù)據(jù)，“凡事都只重形式，而不問實際。甚至利用其專門智識以舞弊”，運用機會主義手段化解基層減負(fù)的任務(wù)壓力?？茖咏M織的目標(biāo)設(shè)置與考核激勵常伴隨層層加碼現(xiàn)象，導(dǎo)致上級部門制定的任務(wù)指標(biāo)超出基層部門的實際承受能力；上級部門對基層部門及其工作人員的考核內(nèi)容，如果還停留在文牘層面，必然無法真正“聽言責(zé)事，舉名察實”。在科層組織的壓力傳導(dǎo)下，少數(shù)投機取巧的基層干部聞風(fēng)而動，換上避實就虛、脫實向虛的機會主義馬甲?？茖又圃谙虑樯线_(dá)方面所存在的弊端，也讓編造數(shù)據(jù)、變造文書的形式主義行徑難以在短時間內(nèi)得到有效遏制。

“數(shù)字減負(fù)”形式主義折射了部分干部為應(yīng)付督檢考核而弄虛作假，專項治理當(dāng)中兼具及時化效應(yīng)和高強度態(tài)勢的督查模式，一定程度上使“基層減負(fù)”形式主義受到事務(wù)主義動機的強化。各地各部門在落實基層減負(fù)工作的過程中，成立基層減負(fù)專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組以明確目標(biāo)任務(wù)、強化工作措施、層層壓實責(zé)任，通過制定精文減會的具體措施為基層松綁減負(fù)、讓干部擔(dān)當(dāng)作為，其中文件及會議控制指標(biāo)、文件配額管理及審批制度、文件前置審核及退辦機制等方面成為督檢考核的重點對象。輕裝上陣的基層干部在事業(yè)發(fā)展的道路上輕車快馬，輕慮淺謀的基層干部則在事務(wù)主義的老路上輕重失宜，“不以集事為急，而以方便為上”。事務(wù)主義的“只做事不思考”將機械貫徹甚至變通落實督檢考核作為中心工作，事務(wù)主義的“只看事不看人”在強烈政績沖動的驅(qū)使下不問效果而只關(guān)注如何把事情搞出彩，“穿新鞋走老路”的結(jié)果是文山會海轉(zhuǎn)入隱蔽戰(zhàn)線、基層干部依舊案牘勞形。專項治理督查模式對減負(fù)工作及時性與成效性的重視，可能使部分干部過于追求直觀的減負(fù)數(shù)據(jù)，拿數(shù)字說話、按數(shù)字考核，個別情況下還可能在面臨關(guān)鍵性的陟黜品評時，由于認(rèn)知偏差或準(zhǔn)備不足而一時短視地重蹈形式主義覆轍。

“數(shù)字減負(fù)”形式主義折射了部分干部為規(guī)避風(fēng)險責(zé)任而玄虛故作，層級部門及公職人員的權(quán)力資源與責(zé)任范圍，往往存在權(quán)大責(zé)小、權(quán)輕責(zé)重的失衡或倒掛現(xiàn)象，基層部門與基層干部在權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)當(dāng)中尤其呈現(xiàn)出職權(quán)受限而責(zé)任超載的特點，一定程度上使“基層減負(fù)”形式主義受到痕跡主義動機的強化。國家治理現(xiàn)代化要求不同治理主體在特定權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)中明確相應(yīng)定位，并在有效互動中承擔(dān)各自責(zé)任、發(fā)揮各自功能以實現(xiàn)治理效果。在推動落實基層減負(fù)工作中，實事求是、依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)肅問責(zé)、規(guī)范問責(zé)、精準(zhǔn)問責(zé)、慎重問責(zé)意義重大，能夠起到“庶事精煉，物理其本，循名責(zé)實，虛偽不齒”的作用。然而不容忽視的是，少數(shù)上級部門將自身責(zé)任或理應(yīng)共同承擔(dān)的責(zé)任“甩鍋”給下級部門，部分基層干部通過玩弄花招、原地空轉(zhuǎn)、虛存痕跡而敷衍塞責(zé)、推脫避責(zé)、虛辭卸責(zé)。少數(shù)上級部門耽于“身欲寧，事欲靜”，要求下級部門無條件執(zhí)行政策規(guī)定、落實工作任務(wù)，而當(dāng)減負(fù)工作責(zé)任被集中下壓至基層時，基層干部在時間精力有限、任務(wù)事項復(fù)雜、檢查督導(dǎo)考核繁多的狀態(tài)下承載責(zé)任、承擔(dān)風(fēng)險。規(guī)避風(fēng)險責(zé)任的痕跡主義作風(fēng)在當(dāng)前一些基層部門仍然層出不窮，其中不排除存在“各求茍免，上下相蒙”的情況。

如何治理“數(shù)字減負(fù)”形式主義

習(xí)近平總書記指出，“形式主義實質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位，責(zé)任心缺失”。治理“數(shù)字減負(fù)”形式主義，關(guān)鍵在于從權(quán)責(zé)相當(dāng)、職責(zé)清晰、究責(zé)完備、督責(zé)有力四個方面為政績觀復(fù)位、為責(zé)任心補鈣，在基層減負(fù)工作中通過“拔敦實、斥華偽”突破形式主義的瓶頸。

首先，治理“數(shù)字減負(fù)”形式主義，應(yīng)為基層部門“撿”增事權(quán)，從縱向?qū)蛹壟c橫向機構(gòu)兩個層面推動實現(xiàn)基層部門的權(quán)責(zé)相當(dāng)。其一，結(jié)合層級部門的權(quán)力資源與責(zé)任范圍，科學(xué)優(yōu)化基層部門的職權(quán)配置與責(zé)任歸屬。一是要完善上下級部門之間的壓力傳導(dǎo)機制，聚焦基層部門中的關(guān)鍵主體開展精準(zhǔn)施壓，推動各上級機關(guān)指導(dǎo)、約束基層干部的工作開展；二是要在明確不同層級的責(zé)任歸屬的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增補基層部門處理特定社會經(jīng)濟(jì)情況的權(quán)限，構(gòu)建上下銜接、系統(tǒng)聯(lián)動的常態(tài)化治理機制。其二，依據(jù)基層單位不同部門的事項清單，有效強化各部門系統(tǒng)配合的治理格局。減少基層部門之間互相推諉、玄虛故作等行為，一方面需要合理裁撤基層部門相互重疊的權(quán)限事項，減少政出多門的部署情況；另一方面需要充分發(fā)揮各部門的專事專長優(yōu)勢，健全不同部門交流合作的平臺機制，增進(jìn)各部門的治理合力。

其次，治理“數(shù)字減負(fù)”形式主義，應(yīng)為基層部門“減”并冗雜，從功能拓展與責(zé)任明確兩個維度實現(xiàn)基層減負(fù)工作的職責(zé)清晰。其一，在功能拓展角度，基層部門可運用信息技術(shù)、搭建民意傳遞平臺，通過多樣化的利益訴求廓清工作邊界，同時依據(jù)基層單位的實際情況與社情民意的變化狀況，動態(tài)調(diào)整職責(zé)設(shè)置、適當(dāng)延展職能范圍，保留集中反映群眾利益的突出功能，減少不適應(yīng)治理需求的相關(guān)職能，將職能發(fā)揮落到實處。其二，在責(zé)任明確維度，不僅要從法規(guī)制定的頂層設(shè)計出發(fā)，出臺基層部門履職工作的責(zé)任清單，為基層減負(fù)工作制定綜合標(biāo)準(zhǔn)、形成宏觀思路、完善全局指導(dǎo)；還要從基層減負(fù)的實際探索出發(fā)，全面整理基層工作中的責(zé)任交叉情況，整合削減基層部門不必要的責(zé)任分支，在信息共享中總結(jié)并推廣基層減負(fù)工作的優(yōu)秀經(jīng)驗與成功案例。

再次，治理“數(shù)字減負(fù)”形式主義，應(yīng)為基層部門“簡”除煩苛，從標(biāo)準(zhǔn)界定與機制創(chuàng)新兩個方面實現(xiàn)基層減負(fù)工作的究責(zé)完備。其一，均衡基層減負(fù)工作的整體部署與局部差異，健全基層減負(fù)工作的究責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。一是要簡化減負(fù)工作的考核標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)節(jié)基層干部的評價彈性與尺度，推動基層工作考核由“參考臺賬”向“參考實效”轉(zhuǎn)變；二是要明確基層減負(fù)工作的公開標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)基層治理事項的透明化機制建設(shè)；三是要優(yōu)化基層干部工作的評估標(biāo)準(zhǔn)，有機銜接考核評審結(jié)果與陟黜品評決議。其二，依據(jù)嚴(yán)管與厚愛相結(jié)合原則，創(chuàng)新基層減負(fù)工作的究責(zé)機制。一是要豐富究責(zé)機制的內(nèi)容設(shè)置與方式舉措，采取多種究責(zé)方法，避免形式呆板、手段單一；二是要構(gòu)建問責(zé)、容錯、糾錯、整改相互銜接的系統(tǒng)化鏈條，落實科學(xué)究責(zé)、按級負(fù)責(zé)，避免制度的簡單套用和形式主義規(guī)定；三是要綜合運用提醒、鼓勵與督促多種手段，科學(xué)對待基層干部的失職失責(zé)行為，避免責(zé)備求全、以偏概全。

最后，治理“數(shù)字減負(fù)”形式主義，要求為基層部門“檢”校紛亂，從內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩個角度實現(xiàn)基層減負(fù)工作的督責(zé)有力。其一，基層部門的內(nèi)部監(jiān)督要以主體站位、內(nèi)容精準(zhǔn)與頻次合理為抓手。一是要提高督查人員的政治站位，增強責(zé)任意識，培育相關(guān)人員嚴(yán)肅督責(zé)的能力；二是要建立長效監(jiān)督與規(guī)范機制，避免運動式治理的短期性效應(yīng)，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)慎重問責(zé)；三是要控制監(jiān)督工作的數(shù)量及頻次，避免出現(xiàn)因考核過多過頻引起基層干部工作偏差的問題。其二，基層減負(fù)工作的外部監(jiān)督要以事前、事中、事后監(jiān)督為重點。一是要做好事前公開工作，健全公共信息公開機制，直觀凸顯基層減負(fù)的工作實際；二是要做好事中跟進(jìn)工作，完善人民群眾、網(wǎng)絡(luò)輿情、社會組織等社會監(jiān)督機制，推進(jìn)公眾意見靈活、彈性地反饋到基層決策的制定過程；三是要做好事后監(jiān)督工作，改進(jìn)案卷存檔與管理制度，從監(jiān)督的深度、廣度與力度出發(fā)，扎根基層實踐、總結(jié)特色經(jīng)驗、采取懲戒措施。

（作者為吉林大學(xué)行政學(xué)院政治學(xué)系教授、博導(dǎo)）

【注：本文系中宣部“四個一批”人才工程項目“重大決策科學(xué)化、民主化及問責(zé)機制研究”階段性成果】

責(zé)編/于洪清 美編/楊玲玲

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