【摘要】“地攤經(jīng)濟”作為防疫常態(tài)化下保障民生、擴大就業(yè)、拉動內(nèi)需的務實舉措，使受疫情沖擊的經(jīng)濟和民生狀況得到了一定改善，城市也多了不少“煙火氣”。與此同時，地攤經(jīng)濟也顯露人群聚集、治理監(jiān)管、信息安全等現(xiàn)實風險，亟待法治思維予以及時回應與紓解。為此，應堅持和依循依法治國的總基調(diào)，聚焦地攤經(jīng)濟的特征與本質(zhì)，在法治維度下規(guī)范和引導地攤經(jīng)濟的重啟與更生。

【關鍵詞】“地攤經(jīng)濟” 城市治理 法治軌道

【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A

當前中國經(jīng)濟迫切需要于新冠肺炎疫情常態(tài)化防控下，實現(xiàn)復工復產(chǎn)、激發(fā)經(jīng)濟活力。2020年全國兩會期間，中國以民生為要重提“地攤經(jīng)濟”，鼓勵各地適度發(fā)展以擴大就業(yè)、拉動內(nèi)需。但隨著地攤經(jīng)濟的迅速鋪開，由其引發(fā)的人群聚集風險、城市治理困境、商戶及消費者個人數(shù)據(jù)信息泄露等諸多問題逐漸凸顯，成為新情勢下考驗各級政府部門治理能力的重要命題。為此，應堅持和依循依法治國的總基調(diào)，聚焦地攤經(jīng)濟的特征與本質(zhì)，在法治維度下規(guī)范和引導地攤經(jīng)濟的重啟與更生。

依法設定城市經(jīng)濟重啟與疫情常態(tài)化防控的合理限度

人民群眾的生命財產(chǎn)安全高于一切。基于此，在全球遭受新冠肺炎疫情侵擾之際，中國不惜代價成本，以一季度國民經(jīng)濟負增長的巨大犧牲換取了疫情防控的初步勝利。如今，境外輸入風險依然高企，被重創(chuàng)的國際貿(mào)易和投資體系短期內(nèi)難以支撐經(jīng)濟復蘇，“三駕馬車”僅剩“消費”一項還尚可行。相較于數(shù)月前居家防控時一片冷清的城市景象，地攤經(jīng)濟帶來的“人間煙火”既是迫切的民生所在，亦是久違的欣欣向榮。但時有出現(xiàn)的境內(nèi)無癥狀感染者仍然警示疫情防控不容松懈，而地攤經(jīng)濟必然帶來人群聚集，如何在保障“復工復產(chǎn)、民生為要”的基調(diào)之上落實常態(tài)化防控舉措，無疑是地攤經(jīng)濟首要解決的矛盾沖突?；仡櫺鹿诜窝滓咔楸┌l(fā)以來的防控要求不難發(fā)現(xiàn)，“依法防疫”始終被放置于關鍵核心位置。正如習近平總書記強調(diào)指出，“要依法依規(guī)做好疫情防控，堅持運用法治思維和法治方式開展工作”。依法防疫作為各項防控治理工作的前提要求，包括引導和治理地攤經(jīng)濟在內(nèi)均須時刻以法治精神為指引、以制度框架為約束。

縱觀目前地攤經(jīng)濟可能引發(fā)的疫情風險源頭，集中在人員聚集密度大、流動性強、監(jiān)控難等問題，對擺攤區(qū)域內(nèi)的基層疫情防控形勢將造成一定影響。而一些基層政府和社區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員為避免“疫情防控不力”強行禁止地攤經(jīng)濟，也是一種懶政的不作為、不擔當行為。從法治角度言，依據(jù)《中華人民共和國憲法》，包括“地攤經(jīng)濟”形式在內(nèi)的個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟，是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分。國家保護個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟的合法的權利和利益。故公民通過自身勞動和正當市場競爭行為獲取經(jīng)濟收入合理合法，在法律規(guī)定范圍內(nèi)應當受到各級政府和基層社區(qū)組織的鼓勵支持。即便是考慮到新冠肺炎疫情的影響，《中華人民共和國傳染病防治法》第四十二條亦在采取“限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動”等措施前限定為“傳染病暴發(fā)、流行時”。如今，全國各省區(qū)市疫情防控應急響應級別都已調(diào)整。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》等法律規(guī)范性文件，在三級響應的情況下，可以開展地攤經(jīng)濟等復工復產(chǎn)活動。故以“疫情防控”為由禁止或變相妨礙地攤經(jīng)濟不具備正當性基礎。各級政府、城市管理執(zhí)法部門以及社區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織應根據(jù)情勢適時轉(zhuǎn)變工作觀念，在法律法規(guī)規(guī)定限度內(nèi)，積極引導和支持地攤經(jīng)濟的規(guī)范經(jīng)營。

依法實現(xiàn)民生保障與精準施策的城市治理的平衡

李克強總理在今年全國兩會期間答記者問時提出，中國有6億人月收入僅為1000元，在一個中等城市租房尚有困難，故疫情過后“民生為要”。由此，2020年國務院政府工作報告沒有提出具體的全年經(jīng)濟增速目標，而將“穩(wěn)就業(yè)保民生”放在了優(yōu)先考慮的重要位置。是故中央通過密集釋放的政策信號，提倡以“地攤經(jīng)濟”拉動內(nèi)需、擴大就業(yè)、保障民生。關涉地攤經(jīng)濟的一輪社會熱潮旋即鋪開，成都、南京、濟南等城市相繼明確鼓勵發(fā)展地攤經(jīng)濟，允許在規(guī)定范圍內(nèi)的限時占道經(jīng)營、設置臨時攤點、實施柔性執(zhí)法等。一時間，擺滿街頭巷尾的琳瑯商品、風味小吃令市民趨之若鶩、火爆異常。但與此同時，逐漸暴露出的法治問題同樣值得冷靜思考。除卻上述提到的疫情風險外，食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、市容環(huán)境、治安管理等均存在一定程度的治理隱患。地攤經(jīng)濟之所以被定義為一種城市經(jīng)濟的邊緣形態(tài)，便在于其不可持續(xù)和不確定性，攤主流動性過大，一旦出現(xiàn)商品質(zhì)量安全問題便難以及時有效維權。同時，對城市治安及生態(tài)環(huán)境影響較大。如何運用法治思維提升地攤經(jīng)濟治理水平，實現(xiàn)適度監(jiān)管與保障民生的平衡協(xié)調(diào)亟待回應。

就地攤經(jīng)濟內(nèi)涵言，傳統(tǒng)意義上的地攤經(jīng)濟是一種較為邊緣的城市經(jīng)濟形態(tài)，體現(xiàn)為街頭巷尾就地放置商品進行銷售。而今，中央所提倡的“地攤經(jīng)濟”已不再是過往簡單的“街邊市場”，依托移動互聯(lián)網(wǎng)信息技術，出現(xiàn)了“電商線下攤位”“平臺+直播攤位”“品牌專營攤位”“營銷引流攤位”等諸多新型地攤形式。從其所售商品或服務角度言，攤販合規(guī)經(jīng)營的內(nèi)在動因較強，監(jiān)管執(zhí)法部門依托現(xiàn)有法律規(guī)范體系足以應對。

實踐中，地攤經(jīng)濟能否成功有兩點至關重要，其一是所售商品或服務的品質(zhì)，其二是地攤自身口碑，即安全和誠信問題。隨著電子商務模式深入人心，即便是線下擺攤售賣，也大多依托于線上進貨渠道或銷售數(shù)據(jù)管理，而消費者也同樣關注產(chǎn)品質(zhì)量和品牌效應，所售商品應保證進貨自正規(guī)銷售渠道。而攤販的誠信經(jīng)營則是決定產(chǎn)品銷量的另一重要因素，隨著手機移動互聯(lián)網(wǎng)的普及，即便是一方地攤，其口碑積累也極其便捷，在同質(zhì)化競爭激烈的小商品市場環(huán)境中，誠信經(jīng)營才能最大限度穩(wěn)定客源，同時也降低了損害消費者權益的可能。從外部監(jiān)管治理途徑而言，同樣是由于手機支付和移動網(wǎng)絡技術的應用，令執(zhí)法部門實施“分級分類”的精準化治理成為可能。尤其在主要城市，地攤經(jīng)濟對新技術場景利用度較高，其經(jīng)由支付、電商和短視頻平臺形成的數(shù)據(jù)流量可有效支撐執(zhí)法部門實現(xiàn)即時監(jiān)控及決策研判。在經(jīng)過擺攤熱度大數(shù)據(jù)的分析后，相關部門可邀請擺攤商販掃描指定經(jīng)營區(qū)域的城市管理微信公眾號，定期推送擺攤管理細則、注意事項、懲治案例等，明確擺攤時間、地點和衛(wèi)生安全要求等。同時，支付寶和微信等支付工具可為遵守管理規(guī)范的商販提供優(yōu)質(zhì)商戶資格認證與收付款優(yōu)惠通道，在依法依規(guī)收集必要攤主信息后提供給該區(qū)域執(zhí)法部門以便統(tǒng)一管理和事后追責。由此，在市場主體的內(nèi)在迎合及監(jiān)管主體的外在規(guī)范共同作用下，于法治框架內(nèi)實現(xiàn)地攤經(jīng)濟健康有序發(fā)展的協(xié)調(diào)平衡。

依法推動消費方式降級與現(xiàn)實場景升級的平順融合

縱觀地攤經(jīng)濟的興衰歷程，可以明顯地發(fā)現(xiàn)當前所謂“地攤經(jīng)濟”在表象上似是回歸馬路市井的降級型消費模式，但無論其商品來源、獲客渠道、監(jiān)管技術等均已發(fā)生了顯著變化，而背后不可忽視的因素便是各類大數(shù)據(jù)平臺的參與和支持。首先，從進貨渠道言，京東、阿里等電商平臺專門開辟了地攤商品專區(qū)以便暢通貨源；其次，抖音、快手、騰訊微視等短視頻平臺通過發(fā)布相關內(nèi)容獲取客源關注流量、擴大地攤市場知名度；最后，利用支付寶、微信等支付或社交平臺在便捷買賣雙方交易的同時，亦為執(zhí)法部門提供了實時監(jiān)控治理的資金流和信息流數(shù)據(jù)。故相較于過往臟亂差的馬路市場，新技術場景下的地攤經(jīng)濟并非消費方式的降級，反而在解決了誠信缺失、客流不穩(wěn)、監(jiān)管困難等痛點后，實現(xiàn)了消費體驗和治理模式的升級。

當然，新經(jīng)濟業(yè)態(tài)必然引發(fā)不同以往的風險挑戰(zhàn)，其中尤為重要的便是各類型大數(shù)據(jù)平臺的個人信息保護及數(shù)據(jù)合理使用問題。能否依法合規(guī)地使用源自地攤經(jīng)濟等現(xiàn)實場景的個人信息數(shù)據(jù)并保護用戶隱私安全，無疑將從更長遠的意義上決定經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量并考驗法治建設聯(lián)動能力。根據(jù)最新發(fā)布的第45次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，截至2020年3月，在地攤經(jīng)濟所依托的城鎮(zhèn)區(qū)域網(wǎng)民規(guī)模已達6.49億，其中手機上網(wǎng)率99.3%。從中不難發(fā)現(xiàn)，第一，互聯(lián)網(wǎng)信息化技術已融入日常生活的方方面面，包括地攤經(jīng)濟在內(nèi)的應用場景必然受到大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術加持；第二，就地攤經(jīng)濟而言，因城鎮(zhèn)網(wǎng)民中中老年人不擅使用網(wǎng)購平臺且低學歷低收入群體占比較多，而使得線下地攤市場潛力巨大、消費需求旺盛。由此，圍繞地攤經(jīng)濟便產(chǎn)生了新技術場景下的共性與個性兩方面數(shù)據(jù)問題。

對包括地攤經(jīng)濟在內(nèi)的新技術應用而言，其共性問題是，超級平臺引領下的數(shù)字產(chǎn)業(yè)化或產(chǎn)業(yè)數(shù)字化競爭異常激烈，任何線下場景都不可避免地成為爭奪數(shù)據(jù)流量的前端熱點，地攤經(jīng)濟更因其具備“真實、龐大且迫切”的市場需求，作為疫情防控常態(tài)化下“虛實結合”的代表性惠民場景必然會引發(fā)平臺間數(shù)據(jù)相關行為的競爭效果沖突。此外，從數(shù)字市場結構而言，各細分市場上的獨立平臺須依靠少量超級平臺提供數(shù)據(jù)接口以獲取流量，故日漸形成了基于各自數(shù)據(jù)群域的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)。加之未來“新基建”對數(shù)據(jù)中心和5G網(wǎng)絡的建構架設，各生態(tài)基于數(shù)據(jù)流量的市場支配力無疑將日趨強大，故確有必要對超級平臺可能的數(shù)據(jù)濫用風險進行法治思考。可以將地攤經(jīng)濟比作一項新技術場景下的交易應用“APP”，雖然不宜將其定義為反壟斷法意義上的產(chǎn)品市場，但在該交易場景中，貫穿貨源、客源、支付等各環(huán)節(jié)的信息流、物流和資金流數(shù)據(jù)已然被阿里、騰訊和字節(jié)跳動等少數(shù)平臺及其生態(tài)所掌握。而地攤經(jīng)濟又不同于一般意義上的網(wǎng)絡購物，其受眾群體更加廣泛即數(shù)據(jù)來源更加豐富，對于充實數(shù)據(jù)分析樣本、優(yōu)化大數(shù)據(jù)算法意義重大。借地攤經(jīng)濟這一管而窺全豹，對于數(shù)據(jù)平臺型企業(yè)的審慎監(jiān)管和反壟斷調(diào)查應及時跟進，在鼓勵其利用新技術激活舊經(jīng)濟形態(tài)動能之余，依法依規(guī)施加必要的制度約束以防對數(shù)字經(jīng)濟市場秩序的潛在危害。

地攤經(jīng)濟自身所凸顯的個性問題在于，因其對各年齡段、各學歷結構的消費者均具有較強吸引力，在彌補主流電商平臺在下沉市場上數(shù)據(jù)缺失的同時，極易引發(fā)中老年和低學歷群體的數(shù)據(jù)安全問題。受制于生活習慣、傳統(tǒng)觀念和受教育程度，該部分人群更傾向于選擇地攤經(jīng)濟進行實物交易，并手機掃碼支付，全過程信息保護意識相對薄弱，特別是在被各類平臺引導進行“一鍵操作”“掃碼有禮”“分享抵現(xiàn)”等時難免會提升信息泄露風險和資金安全風險。而一旦該類用戶的數(shù)據(jù)信息被泄露，則受到后續(xù)電信詐騙和騷擾營銷時極易造成財產(chǎn)損失。由此，平臺用戶的隱私安全義務和法律責任分配亦需重新審視和解讀。

根據(jù)今年剛通過的《中華人民共和國民法典》，在《人格權編》關涉“隱私權和個人信息保護”的第一千零三十八條規(guī)定，包括平臺在內(nèi)的信息處理者“不得泄露或者篡改其收集、存儲的個人信息；未經(jīng)自然人同意，不得向他人非法提供其個人信息，但是經(jīng)過加工無法識別特定個人且不能復原的除外”。此外，該條也強調(diào)信息處理者具有信息安保義務，在收集、存儲個人信息時應采取必要技術措施防止信息泄露、篡改、丟失；發(fā)生或者可能發(fā)生個人信息泄露、篡改、丟失的，應當及時采取補救措施，按照規(guī)定告知自然人并向有關主管部門報告?？梢姡瑢τ趥€人信息保護和隱私安全的保護升級將是未來必然趨勢。

值得注意的是，由于《民法典》2021年1月1日起正式實施，且《個人信息保護法》等專項立法尚在制定過程中，故現(xiàn)有調(diào)整互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)數(shù)據(jù)信息安全行為的法律規(guī)范總體匱乏、約束有限?；诖?，建議有關部門可根據(jù)當?shù)氐財偨?jīng)濟重現(xiàn)中已顯現(xiàn)的數(shù)據(jù)安全風險所發(fā)生的具體類型，聯(lián)合當?shù)厥袌霰O(jiān)管部門、工商聯(lián)合會以及消費者協(xié)會等社會團體，以及微信支付、支付寶等互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字經(jīng)濟平臺共商共建共治相關個人信息保護標準。此外，從長遠制度建設著眼，應依法鼓勵政府與平臺企業(yè)間建立開放共享合作機制，形成激勵相容、利益共享、互相監(jiān)督的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)共治生態(tài)，使各主體既有挖掘、收集數(shù)據(jù)的積極性，又能保證數(shù)據(jù)利用和共享的安全底線，從而強化法治規(guī)范設計同社會發(fā)展新樣態(tài)間的關聯(lián)與互動。

（作者為南開大學法學院教授、博導，司法與社會研究中心主任）

【注：本文系教育部人文社會科學研究重點基地重大項目“全球數(shù)據(jù)競爭下人權基準的考量與促進研究”（項目編號：19JJD820009）的階段性成果】

責編/于洪清 美編/楊玲玲

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