【摘要】“新發(fā)地”新冠肺炎疫情暴發(fā)后，北京市迅速響應(yīng)，以最短的時間、最有效的防控方式將此次疫情狙擊在了暴發(fā)“萌芽期”，體現(xiàn)了強大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力。應(yīng)急管理制度建設(shè)、各級部門快速反應(yīng)、分級精準防控措施、醫(yī)療和檢測技術(shù)支撐、以及廣泛的全民動員，是打贏本次疫情防控阻擊戰(zhàn)的重要基礎(chǔ)。作為大國首都和超大城市，北京市有責(zé)任以最高的防控標(biāo)準為全國城市樹立典范，引領(lǐng)建立更加高效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系，持續(xù)推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。
【關(guān)鍵詞】“新發(fā)地”疫情 精準防控 大國首都 公共衛(wèi)生應(yīng)急管理
【中圖分類號】R818.8 【文獻標(biāo)識碼】A
2020年6月， “新發(fā)地”新冠肺炎疫情暴發(fā)后，北京市迅速響應(yīng)，以最短的時間、最有效的防控方式迅速控制住了疫情的蔓延。自6月11日第1例“新發(fā)地”確診病例被發(fā)現(xiàn)到7月6日無新增報告確診病例，此次“新發(fā)地”疫情共歷經(jīng)26天，累計確診病例335例。在疫情防控過程中，應(yīng)急管理制度建設(shè)、各級部門快速反應(yīng)、分級精準防控措施、醫(yī)療和檢測技術(shù)支撐以及廣泛的全民動員，是打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的重要基礎(chǔ)，為保障首都安全作出了突出貢獻。
作為大國首都，北京市在新時代擔(dān)當(dāng)新的歷史使命，需戰(zhàn)勝前行道路上的各種艱難險阻，以“首善”標(biāo)準和實際行動回答好“建設(shè)一個什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”的重要一題。作為超大城市和全球城市，北京市2019年末常住人口達到2153.6萬，其超大人口規(guī)模、超高人口密度與超強人員流動性為疫情防控工作增加了諸多難度，使其面臨著更加嚴峻的疫情防控形勢。面對突發(fā)疫情，首都北京有責(zé)任以最高的防控標(biāo)準為全國城市樹立典范，引領(lǐng)建立更加高效的突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，并持續(xù)推進城市治理現(xiàn)代化進程。
全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件不斷出現(xiàn)，超大城市往往成為疫情重災(zāi)區(qū)
近百年來，全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件不斷出現(xiàn)。全球經(jīng)歷了數(shù)次大型的傳染病疫情，例如，1918年西班牙流感、1957年亞洲流感、2003年非典型肺炎（SARS）、2009年甲型H1N1流感、2014年脊髓灰質(zhì)炎疫情、2014年西非埃博拉疫情、2015-2016年寨卡疫情、2018年剛果（金）埃博拉疫情等，其中五次被世界衛(wèi)生組織列為“國際公共衛(wèi)生緊急事件”。2020年1月30日，本次新冠肺炎疫情也被列入“國際公共衛(wèi)生緊急事件”。截至北京時間8月18日6時，全球累計確診新冠肺炎病例超過2100萬例，累計死亡病例超過77萬例。
隨著國際化與城市化的深入推進、交通方式的發(fā)展和日益廣泛的大規(guī)模人口流動，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的跨域傳播風(fēng)險進一步擴大，其管制與防控工作也變得極其復(fù)雜。正如德國著名社會學(xué)家烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）提出風(fēng)險社會的概念所指出的那樣，隨著創(chuàng)新的加快，科學(xué)技術(shù)日益滲透到社會生活的方方面面，在促進現(xiàn)代社會發(fā)展的同時，技術(shù)變革也帶來了不可預(yù)見的負面影響，極大地增加了現(xiàn)代社會的不確定性。隨著人類活動頻率的提高、活動范圍的擴大，人類的決策與行動對社會的影響力大大增強，人為的不確定性主導(dǎo)了社會風(fēng)險。而技術(shù)的進步與交往的增加也使得風(fēng)險的影響日益全球化，現(xiàn)代社會面臨著眾多的不確定性因素，層出不窮的風(fēng)險極其復(fù)雜，難以管控。
由于現(xiàn)代社會風(fēng)險具有高度的復(fù)雜性、廣泛的危害性，因此，在全球化時代下，建立風(fēng)險治理的國際合作機制將成為有效管控各種社會風(fēng)險的重要方式。在此次疫情中，高密度的航空網(wǎng)絡(luò)和大量的國際間人員往來讓新冠病毒瞬間傳播擴散到世界各地，許多人口眾多、國際交往活躍的超大城市淪陷為了疫情暴發(fā)的重災(zāi)區(qū)。為了減少疫情給社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的損失，各個國家和地區(qū)都在試圖切斷國際間的人員往來，封鎖疫情暴發(fā)的主要城市。然而，此次疫情并不會終止全球化和國際大都市化的時代進程，在未來很長一段時間內(nèi)，全球化依然是各國經(jīng)濟擺脫疫情影響、早日恢復(fù)經(jīng)濟增長的必由之路。
如北京這樣的人口規(guī)模大、密度高、流動性與集聚性強的超大城市，往往容易成為疫情重災(zāi)區(qū)。這主要是因為，一方面人口高度集中的超大城市經(jīng)濟高度發(fā)展，社會高度開放，城市發(fā)展所面臨的不確定性和未知風(fēng)險空前復(fù)雜，可能面臨的風(fēng)險呈現(xiàn)出密集性、流動性和疊加性的特征，一旦暴發(fā)傳染疾病其傳播性和破壞性將更大。另一方面，隨著超大城市向全球城市發(fā)展，伴隨深度全球化而來的是社會風(fēng)險和新興系統(tǒng)性風(fēng)險也將首先在超大城市傳導(dǎo)，因此，超大城市治理面臨更大挑戰(zhàn)。
這一點從一些超大城市應(yīng)對疫情的表現(xiàn)上就可以看出：美國第一大城市紐約市成為了疫情重災(zāi)區(qū)。人口的高度集聚，尤其貧困人口在公租房和地鐵的聚集導(dǎo)致了病毒的快速傳播。巴西是全球新冠肺炎疫情第二嚴重的國家，其最大城市圣保羅市也是疫情最嚴重的地區(qū)。疫情發(fā)生后，圣保羅市政府部門在“保健康”還是“保經(jīng)濟”之間猶豫不決，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，民眾居家隔離程度并不理想，導(dǎo)致疫情快速傳播。
超大城市作為國際交流的中心，已經(jīng)日益成為引領(lǐng)世界政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的大都會。在推進全球治理現(xiàn)代化的進程中，超大城市是促進地區(qū)間開放式協(xié)作、重新推動世界經(jīng)濟增長、實現(xiàn)社會公平的主要載體。以首都北京為例，北京在“新發(fā)地”疫情防控過程中積累了許多經(jīng)驗，在病毒檢測技術(shù)研發(fā)等方面也取得了突破性進展，因此應(yīng)當(dāng)積極推進與國際社會的合作與經(jīng)驗分享，進一步完善城市治理體系，并在推動城市治理現(xiàn)代化方面充分發(fā)揮大國首都的典范和引領(lǐng)作用。
“新發(fā)地”疫情防控體現(xiàn)了北京強大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力
北京市“新發(fā)地”疫情防控工作體現(xiàn)了首都強大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)能力，通過采取有序且有效的各項防控措施，將確診病例峰值定格在發(fā)現(xiàn)首例確診病例后的三天內(nèi)。2020年6月11日，北京市發(fā)現(xiàn)第1例“新發(fā)地”新冠肺炎疫情確診病例。6月13日和14日，新增確診病例數(shù)達到峰值，每日均新增36例。此后新增病例數(shù)量持續(xù)下降，但在6月20日至26日之間出現(xiàn)震蕩反彈，26日達到反彈峰值17例。6月26日后，“新發(fā)地”疫情確診病例逐日下降，直到7月5日新增1例后，北京市已經(jīng)連續(xù)多天再未發(fā)現(xiàn)“新發(fā)地”關(guān)聯(lián)新增病例（詳見圖1）。可以說，北京市以最短的時間、最有效的防控方式將此次“新發(fā)地”疫情狙擊在了暴發(fā)的“萌芽期”，充分體現(xiàn)了大國首都應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力與擔(dān)當(dāng)。
圖1 北京市“新發(fā)地”新冠肺炎疫情確診病例數(shù)變化圖
（數(shù)據(jù)來源：北京市衛(wèi)生健康委員會官方數(shù)據(jù)）
從北京市“新發(fā)地”疫情防控實踐來看，應(yīng)急管理制度建設(shè)、各級部門的快速反應(yīng)、分級精準防控措施、醫(yī)療和檢測技術(shù)支撐以及全民動員的社會氛圍，為打贏這場疫情防控阻擊戰(zhàn)提供了重要支撐，也為保障首都安全作出了突出貢獻。
首先，應(yīng)急管理體系建設(shè)為防控工作提供了必要的制度支撐。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，北京市迅速成立新冠肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委書記任組長，建立了高效的決策協(xié)調(diào)機制。信息共享方面，及時建立疫情防控信息發(fā)布制度以及京津冀三地信息共享機制；監(jiān)測預(yù)警方面，加快構(gòu)建以哨點醫(yī)院為單位的多病種綜合監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和癥狀監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)；物資保障方面，健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系，重視提高應(yīng)急生產(chǎn)保障能力。《加強首都公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)三年行動計劃（2020-2022年）》還將推進公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)情況納入各級政府部門考核指標(biāo)，進一步完善了公共衛(wèi)生安全監(jiān)督問責(zé)機制。
其次，快速反應(yīng)是疫情防控的首要環(huán)節(jié)。“新發(fā)地”疫情暴發(fā)后，北京市、區(qū)各級政府單位迅速反應(yīng)。6月11日，當(dāng)即對首例確診患者的密切接觸者采取無遺漏的隔離觀察，并對患者近期所活動過的區(qū)域及全市的發(fā)熱門診進行了嚴密的管理和排查。12日，北京市開啟對確診病例活動區(qū)域的環(huán)境采樣檢測，以患者密切接觸者為起點啟動核酸檢測程序。同時，對全市范圍內(nèi)各農(nóng)貿(mào)市場、大型超市進行排查，鎖定“新發(fā)地”為疫情核心“震中”，對“新發(fā)地”從業(yè)人員進行全面核酸檢測排查。北京市教育工委、市教委啟動應(yīng)急預(yù)案，暫停原定6月15日的小學(xué)一、二、三年級的返校復(fù)課，以及校外培訓(xùn)等線下課程。13日，豐臺區(qū)啟動戰(zhàn)時機制，成立抗疫現(xiàn)場指揮中心，對“新發(fā)地”周邊社區(qū)進行封閉管制。15日，北京市社區(qū)抗疫工作進入戰(zhàn)時狀態(tài)，全部社區(qū)采取“三級應(yīng)急響應(yīng)、二級防控措施、一級工作狀態(tài)”，安排專門人員對社區(qū)出入口進行24小時輪流值守。
再次，分級精準防控體系增加了防控工作的針對性和有效性。一方面，及時調(diào)整地區(qū)風(fēng)險等級，落實分級防控體系。6月13日，北京市對西城區(qū)月壇街道、豐臺區(qū)西羅園街道、花鄉(xiāng)街道、房山區(qū)長陽鎮(zhèn)等地區(qū)調(diào)整了風(fēng)險等級，調(diào)整范圍精確到街道，實現(xiàn)了疫情的分級精準防控。另一方面，以“新發(fā)地”為中心，對周邊的社區(qū)、市場、餐飲場所等進行精準檢測和全面排查，超過7000個社區(qū)、十萬名社區(qū)工作者投入到抗疫工作前線。13日開始，北京市對曾經(jīng)到往過新發(fā)地人員進行全面流調(diào)、溯源、檢測、排查，全市范圍內(nèi)累計排查與“新發(fā)地”有接觸的人員近20萬人，對“新發(fā)地”近8000名相關(guān)人員進行了集中醫(yī)學(xué)隔離觀察。截至17日，北京市實現(xiàn)了中高風(fēng)險地區(qū)常住居民六類人員應(yīng)檢盡檢。此外，京津冀區(qū)域內(nèi)人員流動頻繁，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作也至關(guān)重要。北京市結(jié)合區(qū)域疫情態(tài)勢、人口流動和通勤流動等因素，對京津冀地區(qū)以區(qū)縣為單元實行分區(qū)分級精準防控，有效防止了疫情在區(qū)域內(nèi)進一步擴散。
最后，醫(yī)療救治與核酸檢測能力提升為疫情防控提供了必要的技術(shù)支撐。醫(yī)療救治能力建設(shè)方面，北京市集中優(yōu)質(zhì)資源確保危重癥病例救治，為每一例危重病例制定最優(yōu)的救治方案。細化分類救治體系，在重癥監(jiān)護病房和普通病房之間設(shè)置重癥過渡病房，靈活應(yīng)對患者出現(xiàn)的隨機情況，提高救治效率；對所有疑似病例實行單人單間收治，避免交叉感染，及時采用專家會診機制對疑似病例進行鑒別診斷。堅持中西醫(yī)并重，引入中醫(yī)專家骨干力量，實行中西醫(yī)雙主任查房制度，輕型和普通型患者以中醫(yī)治療為主。核酸檢測能力建設(shè)方面，截至6月17日，北京市累計完成核酸檢測35.6萬人次，實現(xiàn)中高風(fēng)險地區(qū)常住居民六類人員應(yīng)檢盡檢。到7月3日，全市具備核酸檢測能力的機構(gòu)達到175所。北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)最新發(fā)明的檢測試劑盒獲準上市，最快一小時可以獲得檢測結(jié)果。大興區(qū)體育中心綜合館內(nèi)，“火眼”實驗室擴建，從原有的9個氣膜倉增加至16個氣膜倉，日均檢測能力提升至10萬份。
特別值得一提的是，全民動員的社會氛圍為防控工作鞏固了群眾基礎(chǔ)。食品保障方面，北京市在疫情期間加大食品安全的檢查力度，保證市民生活必須品的正常供應(yīng)，切實保障老百姓的菜籃子安全。6月13日，豐臺區(qū)通過設(shè)置臨時封閉式的果蔬露天交易區(qū)，做到“人人測溫、車車消毒、佩戴口罩、有序限流”，最大力度地保障首都居民的日常果蔬安全供應(yīng)。生活服務(wù)方面，北京市加強了對公共區(qū)域的消毒工作，對美容美發(fā)等生活服務(wù)行業(yè)從業(yè)人員進行核酸檢測，保證居民日常生活的健康安全。做好市場的保供穩(wěn)價工作，良好地履行對市場的監(jiān)管責(zé)任，使得疫情期間未發(fā)生商品的囤積居奇行為。13日起，國家大劇院、雍和宮等公共場所、景點景區(qū)相繼對公眾暫停開放，隨后暫停一切室內(nèi)文化娛樂場所活動。18日起，對交通出行進行嚴密周到的限流管控，地面公交滿載率不超過90%、軌道交通滿載率不超過80%，暫停巡游車、網(wǎng)約車、順風(fēng)車出京運營。這些舉措不僅保障了人民群眾的安全生活，同時調(diào)動了全民參與抗疫的積極性。
由此可見，北京市“新發(fā)地”疫情防控實踐，充分體現(xiàn)了大國首都對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的強大應(yīng)對能力。應(yīng)急管理體系建設(shè)是制度支撐，健全的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理組織架、溝通渠道與保障機制為防控工作提供了政策支持；政府部門的快速反應(yīng)是首要環(huán)節(jié)，從發(fā)現(xiàn)疫情問題開始，迅速調(diào)度，及時鎖定了疫情源頭；分級精準防控體系是有效手段，對高危險街道進行嚴密管控，對密切接觸者進行全方位追蹤，有助于以最短時間摸清傳染鏈條；醫(yī)療救治與核酸檢測能力是技術(shù)支撐，堅持中西醫(yī)并重，集中優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源確保危重癥病例救治，同時借助現(xiàn)代技術(shù)手段，提升醫(yī)療機構(gòu)的核酸檢測能力；全民參與的社會氛圍是群眾基礎(chǔ)，有效的群眾動員能夠調(diào)動全民參與抗疫的積極性，切實保障人民生活與生命安全。疫情期間，北京市政府做到了疫情動態(tài)全面透明，疫情信息傳遞及時，穩(wěn)定了大眾心理，使抗疫工作得到了群眾的理解和支持。
呼喚建立更加高效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系
北京市“新發(fā)地”疫情防控工作取得了顯著成效，通過各方努力將疫情置于可控范圍內(nèi)，保障了廣大人民群眾的生命健康安全。在此次疫情防控狙擊戰(zhàn)中，北京市已經(jīng)表現(xiàn)出了強大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力，但作為大國首都和超大城市，有責(zé)任以最高的防控標(biāo)準為全國城市樹立典范，進一步完善重大公共衛(wèi)生疫情的防控體制機制，引領(lǐng)建立更加高效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系，持續(xù)推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。
一要建立健全溝通順暢、部門協(xié)調(diào)的政府治理體系。政府及時響應(yīng)是疫情防控的首要關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這不僅對政府部門的判斷力與靈敏性提出了較高要求，也依賴于各級政府、不同部門之間的協(xié)調(diào)配合。針對仍然存在的部門各自為政、部門分割現(xiàn)象，應(yīng)重視突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中的部門協(xié)調(diào)問題。縱向上，形成市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道三級政府聯(lián)動機制，實現(xiàn)信息互通、資源共享與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；橫向上，明確公共衛(wèi)生應(yīng)急管理所涉不同部門的權(quán)責(zé)范圍，建立健全部門間的協(xié)作互動機制，形成通暢高效的溝通互聯(lián)渠道。
二要完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力建設(shè)。北京市人口眾多、優(yōu)質(zhì)公共衛(wèi)生資源分布集中，給城市公共衛(wèi)生安全帶來了一定的挑戰(zhàn)，亟待進一步完善公共衛(wèi)生資源配置，鞏固提升公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力。一方面，要繼續(xù)提升公共衛(wèi)生支出占財政支出的比重，推動市內(nèi)醫(yī)療資源尤其優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向近遠郊區(qū)疏解轉(zhuǎn)移，提高發(fā)熱門診、全科、?？漆t(yī)療空間可達性。另一方面，加強生活必需品、醫(yī)用防護物資和設(shè)備戰(zhàn)略采購和儲備，增加可在應(yīng)急狀態(tài)時轉(zhuǎn)為集中醫(yī)學(xué)隔離觀察點、方艙醫(yī)院或后備救濟救災(zāi)場所的公共建筑數(shù)量和開敞空間，建立市域和區(qū)域一體化的公共衛(wèi)生應(yīng)急體系，提高城市公共衛(wèi)生安全韌性水平。
三要提高分級防控與精準調(diào)控舉措的實施效力。分級防控是根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的嚴峻性，對不同地區(qū)采取差異化的管控手段，能夠提高應(yīng)急管理的有效性與針對性，將突發(fā)事件對社會經(jīng)濟的沖擊降到最低。精準調(diào)控則意味著以街道、社區(qū)等微觀尺度精準實施各項應(yīng)急管理舉措，避免了“大而全、一刀切”的應(yīng)急措施給公共衛(wèi)生安全帶來更大的隱患。面對突發(fā)公共衛(wèi)生危機，基于歷史疾病預(yù)防經(jīng)驗的流行病監(jiān)管十分必要，隔離等典型的常規(guī)遏制策略被證明是最有效的防控手段，有助于及時追溯疫情傳染源與傳染鏈。
四要不斷提升醫(yī)療與檢測技術(shù)水平?，F(xiàn)代科技手段尤其是信息化手段能夠為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理提供必要的技術(shù)支持，提升醫(yī)療診治與病原檢測效率。在醫(yī)療技術(shù)提升上，一方面要積極探索信息技術(shù)特別是人工智能在臨床診療上的應(yīng)用；另一方面，要不斷提高醫(yī)療隊伍人才素質(zhì)，完善各級醫(yī)療機構(gòu)的設(shè)施設(shè)備配給，注重中西醫(yī)結(jié)合，充分發(fā)揚傳統(tǒng)中醫(yī)藥對于傳染性疾病診治的獨特作用，積極開展中西醫(yī)合作診療。在檢測技術(shù)和疫苗研制上，積極借助高校、科研院所的技術(shù)研究力量，不斷提高公共衛(wèi)生相關(guān)檢測和治療技術(shù)水平，為早期排查、病毒溯源、疫苗研制等疫情防控工作提供更加強大的技術(shù)支撐。
五要建立公共衛(wèi)生應(yīng)急管理區(qū)域合作和國際合作機制。面對全球化背景下的風(fēng)險社會，建立公共衛(wèi)生風(fēng)險治理的區(qū)域合作與國際合作機制十分必要，大城市是促進地區(qū)間開放協(xié)作、推動世界經(jīng)濟增長、實現(xiàn)社會公平的重要載體。既要重視區(qū)域應(yīng)急體系合作機制建設(shè)，建立通暢的地區(qū)溝通渠道與信息共享機制，共同抵御突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險；又要在應(yīng)急管理體系中把與國際有關(guān)部門的交流合作考慮進來，積極推進與國際社會的經(jīng)驗分享，由國際組織、全球社會和社區(qū)構(gòu)成的社會網(wǎng)絡(luò)是公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中不可或缺的組成部分。
（作者為北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長、北京大學(xué)首都高端智庫首席專家；北京大學(xué)政府管理學(xué)院楊藝、孫瑀、朱婷對本文亦有貢獻）
【注：本文系國家社會科學(xué)基金重大項目（項目編號：20ZDA040）、國家自然科學(xué)基金項目（項目編號：41671120）和首都高端智庫課題的階段性成果】
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責(zé)編/谷漩 美編/李祥峰
