【摘要】實(shí)現(xiàn)全民“住有所居”，解決中低收入居民的住房問題，尤其需要政策性住房金融的配套支撐。住房公積金對“住有所居”發(fā)揮著不可或缺的作用，取消住房公積金反而會衍生出更多問題。為此，可借鑒全球政策性住房金融體系的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施“一舉三得”的住房公積金制度改革，讓住房公積金制度發(fā)揮更加重要且積極的作用。

【關(guān)鍵詞】住房公積金  政策性住房金融體系  住房保障

【中圖分類號】F299.23    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近期，從疫情期間企業(yè)要減負(fù)、公積金制度存在弊端、住房問題基本解決等角度考慮，不少專家建議取消住房公積金制度，進(jìn)而引發(fā)社會的廣泛關(guān)注。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，改革住房公積金制度”，是對“取消住房公積金制度”的否定。住房公積金制度為何不能取消？為何要改革？怎樣進(jìn)行改革？需要深入的論證和研究。

住房公積金制度對“住有所居”發(fā)揮了不可或缺的作用

住房公積金制度是政策性住房金融制度，具有互助性。通過一個(gè)互助、共擔(dān)和激勵(lì)的機(jī)制設(shè)計(jì)，住房公積金制度將政府、企業(yè)的住房金融支持與家庭金融動(dòng)能相結(jié)合并相互激勵(lì)，以解決中低收入家庭的住房問題。按照“存儲決定提取”的規(guī)定，住房公積金作用將隨時(shí)間延續(xù)呈指數(shù)增長。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《全國住房公積金2019年年度報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)過20余年發(fā)展和前期能量積聚，公積金對“住有所居”已經(jīng)舉足輕重。

一是住房公積金制度和服務(wù)體系覆蓋全國。2019年末，全國共設(shè)有住房公積金管理委員會341個(gè)，住房公積金管理中心341個(gè)，未納入設(shè)區(qū)城市統(tǒng)一管理的分支機(jī)構(gòu)139個(gè)，全國住房公積金服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)達(dá)3350個(gè)。二是住房公積金支持的購房占總體比較高。2019年末，住房公積金繳存總額16.96萬億元，提取總額10.43萬億元，發(fā)放個(gè)人住房貸款總額度9.79萬億元。全國住房公積金實(shí)繳職工達(dá)1.49億人，全國住房公積金實(shí)提職工達(dá)0.57億人，占實(shí)繳職工的37.96%。住房公積金個(gè)人住房貸款市場占有率15.61%。公積金支持貸款職工購建住房面積占全國商品住宅銷售面積接近五分之一。三是住房公積金降低了購房貸款的利息負(fù)擔(dān)。公積金貸款比商業(yè)貸款利率低1.65—2個(gè)百分點(diǎn)，每筆貸款可節(jié)約利息9.13萬元。僅2019年，為公積金貸款職工節(jié)約利息支出2617.14億元。四是住房公積金貸款日益瞄準(zhǔn)普通職工剛需。2019年發(fā)放的個(gè)人住房貸款筆數(shù)中，中、低收入職工貸款占95.41%，首套住房貸款占86.96%，144平方米（含）以下住房貸款占90.58%，40歲（含）以下職工貸款占74.31%。五是住房公積金的政策性金融功能正在擴(kuò)展。2019年，住房租賃提取人數(shù)1013.82萬人，提取金額達(dá)937.83億元，人均年提取金額為1.08萬元。累計(jì)向373個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)放貸款872.15億元，國債余額20.84億元。提取城市公共租賃住房（廉租住房）建設(shè)補(bǔ)充資金占當(dāng)年分配增值收益的60.77%。累計(jì)為城市公共租賃住房（廉租住房）建設(shè)提供補(bǔ)充資金3958.86億元。

住房公積金制度關(guān)涉家庭、企業(yè)和社會，是經(jīng)濟(jì)社會體系的重要組成部分，取消住房公積金制度會產(chǎn)生諸多不利影響

取消住房公積金制度不能真正給企業(yè)減負(fù)。目前需要減負(fù)的主要是中小微企業(yè)和個(gè)體工商戶，同時(shí)減負(fù)的重點(diǎn)不是工資而是其他稅費(fèi)。一方面從存量看，到2019年，全國共有1.9億戶的企業(yè)和9776萬個(gè)體戶，盡管住房公積金實(shí)繳單位僅332.40萬個(gè)，非公單位占比持續(xù)提升已達(dá)49.04%，但中小企業(yè)職工和個(gè)體戶繳交比重極低，取消住房公積金對中小微企業(yè)所起的作用極?。涣硪环矫鎻脑隽靠?，新開戶職工中，非公單位的職工占比達(dá)73.97%。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及新就業(yè)大學(xué)生等新市民達(dá)982.12萬人，占全部新開戶職工的52.30%。這反映了一些優(yōu)秀的非公單位不是將住房公積金作為負(fù)擔(dān)，而是通過繳納公積金以吸引優(yōu)秀員工。

取消住房公積金制度對企業(yè)可能會“得不償失”。按照當(dāng)初的設(shè)計(jì)，住房公積金就是職工的住房工資，在目前房價(jià)高企的背景下，它也是住房工資的一部分。取消住房公積金，企業(yè)直接支付住房工資將導(dǎo)致總工資上漲、個(gè)稅增加，同時(shí)如果沒有了公積金貸款，其利息也不能抵扣個(gè)稅，相應(yīng)地需要增加工資彌補(bǔ)職工實(shí)際工資下降。這些都可能導(dǎo)致企業(yè)多支付工資的增負(fù)超過公積金取消的減負(fù)。

取消住房公積金制度會將“劫貧濟(jì)富”由可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。公積金是互助性的基金，得益有先有后。由于中等收入居民有條件在短時(shí)間內(nèi)攢夠首付先解決住房問題，而稍低收入居民可能需要更長的時(shí)間攢夠首付后解決住房問題。因此在互助順序上，可能首先是低收入居民支持中等收入居民，然后是高中收入居民支持低收入居民解決住房問題。但是，如果在高工資職工先用了低工資職工的公積金完成買房之后，輪到低工資職工用高工資職工的公積金買房時(shí)，以“劫貧濟(jì)富”之名取消它，恰恰是將“劫貧濟(jì)富”從可能變成了現(xiàn)實(shí)。

取消住房公積金制度使普通居民租購住房失去金融政策支持。取消住房公積金這個(gè)唯一能夠減緩租購住房融資壓力的政策性金融工具，不僅增加了普通居民租購住房的難度，而且打碎了普通居民租購住房的制度性希望。

取消住房公積金制度意味著住房政策性金融體系的坍塌。住房公積金體系是在經(jīng)濟(jì)體制和住房制度改革強(qiáng)力的背景下，經(jīng)歷了近30年的艱辛探索，克服了重重困難和阻力，投入巨大的人財(cái)物，付出了高昂的成本，才最終在全國基本建立起來的。輕率取消住房公積金不僅使這些投入和成本付諸東流，也會帶來諸多矛盾和引發(fā)一定風(fēng)險(xiǎn)。尤其需要注意的是，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政吃緊的背景下，不可能迅速重建一個(gè)全國性的政策性住房金融體系。取消住房公積金制度意味著取消政策性住房金融體系。

我國對政策性住房金融體系進(jìn)行了長期不懈的探索

同所有國家或地區(qū)一樣，中國的住房體系也必須是市場與保障兩部分的結(jié)合。因此，與之相配套的政策性住房金融體系不可或缺。對此，國家及地方相關(guān)部門進(jìn)行了長期探索和若干嘗試。

最早嘗試社會性主導(dǎo)解決模式即合作（包括單位）建房和住房儲蓄制度。1980年以煙臺等住房儲蓄銀行的設(shè)立而開始探索，但是模式?jīng)]有得到擴(kuò)展，2003年以這些銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)制而宣告終止。然后嘗試保障性主導(dǎo)解決住房模式即經(jīng)濟(jì)適用房為主體和公積金制度。1994年和1998年的住房制度改革方案均將經(jīng)濟(jì)適用房作為城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系的主體。1991年上海率先探索建立公積金制度，1994年公積金制度開始向全國推廣。接著走向市場主導(dǎo)解決住房模式，但沒有相應(yīng)的政策性金融配套。1998年的房改以及發(fā)展房地產(chǎn)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的任務(wù)，使得中國住房市場化程度快速提高，似有借鑒美國市場主導(dǎo)解決住房經(jīng)驗(yàn)的趨勢。尤其在2003年以后，經(jīng)濟(jì)適用房制度的存在意義極小，2008年城鎮(zhèn)居民住房保障性解決的比例不足5%。但由于我國的資本市場不夠發(fā)達(dá)，也由于2008年美國的住房金融體系引發(fā)金融危機(jī)，類似的政策性住房金融制度體系并未建立，住房公積金制度處在起步積累階段還沒有發(fā)揮較大的作用。

近年來有一些圍繞棚戶區(qū)改造和保障房建設(shè)的臨時(shí)性制度安排。2008年尤其是2013年以后，通過棚戶區(qū)改造以及公租房等建設(shè)解決將近1.5億的城鎮(zhèn)居民住房保障，2018年城鎮(zhèn)獲得住房保障的人口達(dá)到了全部人口的20%左右。而在政策性金融方面，除了公積金制度在跨過初期積累的臨界點(diǎn)后，開始發(fā)揮了日益重要的作用并不斷完善外，主要是政策性銀行貸款、地方平臺公司融資以及央行抵押補(bǔ)充貸款（PSL）工具等臨時(shí)性制度安排。

總體而言，到目前為止，政策性住房金融工具較單一，除了住房公積金制度外，目前還沒有形成全局性、長期性和穩(wěn)定性的制度性住房金融工具。除了消費(fèi)融資外，制度性的保障性住房開發(fā)融資、融資的擔(dān)保保險(xiǎn)以及貸款的證券化體系還沒有形成。

住房公積金制度目前仍然存在一些局限

第一，使用有“劫貧濟(jì)富”的可能。一方面，按照目前制度規(guī)定，住房公積金按照職工工資的一定比例繳交，單位（政府或企事業(yè)）按照職工繳交額等額補(bǔ)貼繳交，歸職工所有，這樣高工資職工獲得的補(bǔ)貼更多。另一方面，工資高的職工買房或者先買房的概率大，工資低的職工不買房或者后買房的概率大，導(dǎo)致工資高的職工先利用工資低的職工的公積金購房。

第二，管理分散且封閉。首先，住房公積金統(tǒng)籌的層次太低導(dǎo)致雖然全國公積金總的規(guī)模較大，但具體管理中心資金規(guī)模較小，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)且效率低下；其次，住房公積金在地區(qū)和機(jī)構(gòu)之間不能流動(dòng)，導(dǎo)致住房公積金供需錯(cuò)配，有的中心或地區(qū)陷入嚴(yán)重資金緊張困境，有的中心或地區(qū)面臨大量資金閑置；再次，沒有完善的異地接續(xù)和存取制度；最后，公積金與養(yǎng)老、社保、醫(yī)療基金是隔離的，難以發(fā)揮這些公共服務(wù)基金的規(guī)模效應(yīng)和配置效應(yīng)。

第三，繳存覆蓋面較窄。截至2019年，全國城鎮(zhèn)就業(yè)人員4.42億，公積金實(shí)繳人數(shù)僅1.48億人。大量的真正需要政策性住房金融支持的中小微企業(yè)職工、城鎮(zhèn)個(gè)體戶，尤其是新市民，卻未被覆蓋。

第四，業(yè)務(wù)簡單且功能受限。目前公積金提取主要限于購買、建造、翻建、大修自住住房、償還購房貸款本息、租房等，即使是上述規(guī)定用途的提取，也有很多限制。而有關(guān)保障性開發(fā)的融資、有關(guān)住房消費(fèi)按揭貸款的政策性擔(dān)保與保險(xiǎn)、住房抵押貸款二級市場即證券化等幾乎是空白的。

第五，收益分享不公平。公積金事實(shí)上是長期存款短期利率，記賬利率雖然去年剛從1.2提高到1.5%，但是低于中國所有年份的CPI，這意味著職工繳交的公積金可能在銀行貶值，而且較大的存貸差使銀行“不勞而獲”。另外，住房公積金其他投資的收益率也較低。

第六，管理體制不適宜。按照目前的“房委會決策、中心運(yùn)作、銀行專戶、財(cái)政監(jiān)督”的設(shè)計(jì)，住房公積金存在“形神分離”的問題，這在業(yè)務(wù)簡單的初期確實(shí)有諸多好處，但存在許多局限。一是基于安全考慮和監(jiān)管便利；二是公積金管理中心是非金融機(jī)構(gòu)，但實(shí)際承擔(dān)資金的決策管理責(zé)任；三是受托的商業(yè)銀行功能受限，公積金的諸多潛在功能無法變現(xiàn)，這也是導(dǎo)致公積金諸多弊端的根源。公積金的“形神分離”導(dǎo)致“政出多門”而無人負(fù)責(zé)，相關(guān)參與機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)利不對稱，金融監(jiān)管的成本高、漏洞多，一旦業(yè)務(wù)復(fù)雜化可能帶來效率降低和風(fēng)險(xiǎn)倍增的情況。

住房公積金制度改革可借鑒全球政策性住房金融體系的經(jīng)驗(yàn)

世界各國多種中低收入居民的住房解決模式都離不開政策性住房金融支撐。從國際經(jīng)驗(yàn)看，主要有三類模式及其相配套的政策性金融體系。

第一類是市場力量主導(dǎo)住房解決模式。與之匹配的是市場運(yùn)作和政府支持政策性金融體系，但需要建立在發(fā)達(dá)的金融市場體系之上，主要集中在北美和北歐地區(qū)，以美國最為典型。圍繞著住房抵押貸款的政府支持，美國的政策性住房金融體系有五大主體：中等及以下收入的貸款租購家庭（各地收入在中位數(shù)水平80%以下的家庭）、抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)（聯(lián)邦貸款銀行及受其低于市場利率供給資金的會員銀行、互助儲蓄銀行、儲貸協(xié)會）、政府支持企業(yè)（房利美、房地美等抵押貸款公司）、政府支持的保險(xiǎn)及擔(dān)保機(jī)構(gòu)（聯(lián)邦住房管理局（FHA）/退伍軍人管理局（VA）、政府全國抵押協(xié)會）、投資者等；三大市場：由住房抵押貸款的一級市場、抵押貸款證券化的二級市場和住房抵押保險(xiǎn)市場組成。在一級市場上，政策貸款金融機(jī)構(gòu)向中等及以下貸款購房人發(fā)放住房抵押貸款，購房者只需支付住房售價(jià)5％的首付款，政府為供求雙方提供稅收和利息方面優(yōu)惠和補(bǔ)貼。在二級市場上，政府支持企業(yè)購買抵押貸款并組成抵押權(quán)集合然后發(fā)行證券并出賣給投資者。在保險(xiǎn)擔(dān)保市場上，政府支持企業(yè)等機(jī)構(gòu)對收購的抵押權(quán)亦可持有、轉(zhuǎn)賣。政府保險(xiǎn)及擔(dān)保機(jī)構(gòu)對抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款、政府支持企業(yè)發(fā)行證券進(jìn)行擔(dān)保及保險(xiǎn)的市場，并承擔(dān)因借款人無力償還或房屋貶值造成損失的全部責(zé)任。

第二類是社會力量主導(dǎo)的住房解決模式。與之匹配的是政府減免利息、所得稅或直接貼息的契約性住房儲蓄的政策性金融制度，起源于英國后在西歐等地區(qū)得到發(fā)展，以德國最為典型。圍繞著合同儲蓄貸款，德國政策性住房金融體系具有互助合作、以存定貸、資金專用、封閉運(yùn)行的特點(diǎn)。整個(gè)體系的參與主體主要由住房儲蓄儲戶、政策性住房金融機(jī)構(gòu)（儲蓄銀行、房屋建筑協(xié)會和信用社等）、住房抵押銀行、政府相關(guān)機(jī)構(gòu)四方組成的一個(gè)住房儲蓄貸款體系。參與住房儲蓄的儲戶（大約市場占有率50%左右）與政策性住房機(jī)構(gòu)簽訂住房儲蓄合同，儲戶每月按照合同約定以較高的利息金額向互助社存款，存滿合同金額的50％時(shí)，即可以較低的利率從互助社獲取與存款金額按1：1匹配的住房貸款，政府通過獎(jiǎng)勵(lì)儲戶儲蓄、建購房、向住房儲蓄銀行實(shí)行利差補(bǔ)貼及免征營業(yè)稅，同時(shí)以立法形式規(guī)定所有住房儲蓄資金只能用于住房領(lǐng)域。德國模式的借鑒意義在于儲戶住房儲蓄是基于利益驅(qū)動(dòng)儲戶自愿而非強(qiáng)制行為，而政策性金融機(jī)構(gòu)都采取公司制即獨(dú)立的法人企業(yè)。但要求政府須有足夠的財(cái)力和積極性，另外獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼涉及主體眾多、監(jiān)管成本太高。

第三類是政府力量主導(dǎo)的住房解決模式。與之匹配的是政府通過法令和行政規(guī)定實(shí)施的強(qiáng)制儲蓄融資的政策性金融制度，許多亞非拉的國家采用，以新加坡為典型：早在1955年，政府為了解決中小企業(yè)的職工養(yǎng)老問題，建立企業(yè)和職工分別按照一定的比例抽取薪資的一部分，存入職工個(gè)人公積金賬戶的強(qiáng)制個(gè)人儲蓄的“中央公積金制度”。圍繞公積金，新加坡的政策性住房金融體系主要由全體居民中80%中低收入居民、政府公積金局和住房建屋發(fā)展局構(gòu)成。政府通過國家法令和行政法規(guī)等強(qiáng)制手段將雇員工資收入的一定比例定期存入指定機(jī)構(gòu)即中央公積金局，一方面，公積金為80%的中低收入居民租購組屋等多種保障資金支出，另一方面，政府通過公積金購買的政府債券、財(cái)政撥款、低息貸款以及市場融資擔(dān)保等為建屋發(fā)展局建設(shè)組屋提供開發(fā)資金。政府建屋發(fā)展局通過行政權(quán)力低價(jià)強(qiáng)制性征用私人土地用于建設(shè)公共住房，然后根據(jù)居民的收入支付能力統(tǒng)一定價(jià)（平均僅相當(dāng)于同類私人住房價(jià)格30％—50％），以出售（占比85%）和出租（占比15%）的形式分配給符合條件并提出申請的中低收入家庭。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，公積金不僅能用于購置公共住房，也可用于醫(yī)療、教育、保險(xiǎn)等方面，成為新加坡社會保障體系的重要組成部分。

住房公積金制度改革可實(shí)施“一舉三得”的戰(zhàn)略

黨的十九大報(bào)告提出，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，與之配套的政策性住房金融制度必須加快建立和完善。針對現(xiàn)存的問題和未來的目標(biāo)，完善政策性住房金融體系比較可行的思路應(yīng)該是，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，通過“一舉三得”的住房公積金制度改革，讓住房公積金制度發(fā)揮更加重要且積極的作用。

第一，改革現(xiàn)行的住房公積金基礎(chǔ)制度，構(gòu)建完善公積金基礎(chǔ)制度體系。一是建立基于工資收入的職工繳交與單位補(bǔ)貼反向相關(guān)的制度，即在總比例不變的情況下，高工資職工個(gè)人繳交比例高、單位補(bǔ)貼繳交比例低，低工資職工個(gè)人繳交比例低、單位補(bǔ)貼繳交比例高的制度，也可以考慮適當(dāng)調(diào)整公積金的繳存額與工資的比例。

二是完善公積金異地存取和轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。讓繳交公積金的職工不因工作、居住的變動(dòng)而影響其繳交和使用，從而在保持公積金對職工住房保障的長期性、連續(xù)性和穩(wěn)定性的同時(shí)，調(diào)動(dòng)職工單位和個(gè)人繳交公積金的積極性。

三是建立不同機(jī)構(gòu)、地區(qū)和時(shí)間的公積金有償借用機(jī)制。借鑒商業(yè)銀行之間利用資金融通過程的時(shí)間差、空間差、行際差來調(diào)劑資金而進(jìn)行的短期借貸機(jī)制。參照一定基準(zhǔn)，通過公積金互借市場，形成不同公積金機(jī)構(gòu)之間、區(qū)域之間和時(shí)間期限的“拆借”利率，以有償使用來促進(jìn)公積金在更大范圍的優(yōu)化配置。

四是建立職工的公積金與保障資金“互通互用”制度。打通公積金與養(yǎng)老、社保、醫(yī)療保險(xiǎn)基金的聯(lián)系，使之互相調(diào)用，年長者可用公積金就醫(yī)和養(yǎng)老，年輕人也可用養(yǎng)老、醫(yī)療等資金租購住房。

五是加快擴(kuò)大住房公積金繳交制度在單位和個(gè)人中的覆蓋面。首先繼續(xù)推進(jìn)非公企業(yè)繳交的步伐，在疫情當(dāng)前和企業(yè)經(jīng)營困難的情況下，可以暫時(shí)緩繳。其次將個(gè)體工商戶、新市民納入到公積金繳交范圍，未來可以考慮將農(nóng)村居民一并納入公積金繳交范圍。

六是完善公積金的收益分配制度。進(jìn)一步提高住房公積金記賬利率，讓公積金存款利率至少保持在通貨膨脹率之上。拓寬公積金投資范圍，允許通過組合投資等方式投資資本市場。建立公積金投資收益的分享制度，在支付管理費(fèi)用以及支持廉租房等保障項(xiàng)目資金按一定比例提取后，投資收益結(jié)余部分可按合理標(biāo)準(zhǔn)讓繳交職工公平分享。

第二，改建住房公積金管理體制，建立政策性住房金融融資機(jī)構(gòu)。鑒于目前管理體制給公積金制度帶來諸多限制和積弊，建議進(jìn)行體制再造，調(diào)整公積金管理委員、公積金管理中心及商業(yè)銀行的關(guān)系，建立以公積金業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)的政策性住房金融機(jī)構(gòu)即全國公積金股份集團(tuán)公司。具體思路如下：

首先，改革公積金管理中心為住房公積金銀行。將設(shè)區(qū)城市的341個(gè)住房公積金管理中心改造成公積金銀行，將24個(gè)省直分支機(jī)構(gòu)作為省會城市、44個(gè)區(qū)縣分支機(jī)構(gòu)所轄城市的分行，將71個(gè)不同行業(yè)企業(yè)的分支機(jī)構(gòu)改為住房公積金銀行。將現(xiàn)有的公積金管理委員會改造為公積金銀行的董事會，同時(shí)建立監(jiān)事會，完善政策性金融機(jī)構(gòu)的公司治理體系，使之成為健全的政策性金融機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)開展轄區(qū)公積金等政策性住房金融業(yè)務(wù)。

其次，構(gòu)建并明確界定公積金銀行多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)。一方面，將單位補(bǔ)貼繳交和職工個(gè)人繳交的公積金確認(rèn)為繳交職工在公積金銀行中的個(gè)人股權(quán)。另一方面，相應(yīng)的設(shè)區(qū)市政府及行業(yè)單位，將持有的各類住房專項(xiàng)資金以及中央財(cái)政和地方財(cái)政撥付的保障房專項(xiàng)建設(shè)資金存儲一部分，注入公積金銀行作為股本，從而使公積金銀行有理由支持非繳交職工的保障人群的住房問題解決。與此同時(shí)，再定向吸引一定社會資本參股。

再次，將原來委托給商業(yè)銀行的金融業(yè)務(wù)回歸給公積金銀行。基于自愿原則，優(yōu)先將商業(yè)銀行從事這一業(yè)務(wù)的部門和人員整體或部分轉(zhuǎn)移到公積金銀行，繼續(xù)從事原來公積金業(yè)務(wù)或開拓新的業(yè)務(wù)。

最后，建立并逐步完善對住房公積金銀行的雙重監(jiān)管制度。住房公積金銀行一方面作為金融機(jī)構(gòu)，要接受央行和銀保監(jiān)會的監(jiān)管；另一方面作為政策性機(jī)構(gòu)，要完成政策性金融支持任務(wù)。鑒于住房公積金銀行的地方性，按照屬地管理和分級管理等原則，對各地區(qū)和個(gè)別行業(yè)的新建住房公積金銀行實(shí)行雙重監(jiān)管：金融業(yè)務(wù)統(tǒng)一納入到中央銀行、銀保監(jiān)會等金融調(diào)控和監(jiān)管體系內(nèi)，依法依規(guī)從嚴(yán)監(jiān)管。住建及房管部門監(jiān)管其履行保障性住房金融任務(wù)的情況。

除此之外，還可建立全國公積金銀行協(xié)會和公積金銀行間市場，通過市場和民間機(jī)構(gòu)打通公積金銀行間的業(yè)務(wù)和工作聯(lián)系。利用信息和智能技術(shù)，全面建立和完善住房公積金數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)與多部門平臺對接和數(shù)據(jù)共享。

第三，以住房公積金為主體框架，建立政策性住房金融體系。逐步完善政策性住房金融機(jī)構(gòu)體系，塑造政策性住房金融的五個(gè)主體：各地政府的保障性住房管理中心，中低收入居民（包括公積金繳交和非繳交職工），住房公積金銀行及其他政策性、互助性金融機(jī)構(gòu)，政策性抵押貸款擔(dān)保和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，以及住房抵押貸款證券的機(jī)構(gòu)投資者；健全政策性住房金融的三個(gè)市場：住房公積金等政策性住房融資的一級市場、住房公積金等抵押貸款證券化的二級市場和住房公積金貸款及證券化等的抵押保險(xiǎn)市場。盡管公積金繳交是政策性住房金融的重要來源，但是考慮到包括非繳交職工在內(nèi)的保障性住房開發(fā)和租購的資金需求大，僅有的公積金存量和流量可能難以滿足“應(yīng)保盡保”。因此，政策性住房金融需要借助市場并利用住房公積金銀行放大其保障功能。為此，應(yīng)重點(diǎn)突破：

拓展公積金銀行的服務(wù)功能和服務(wù)范圍。公積金銀行除向繳交職工發(fā)放優(yōu)惠貸款外，還應(yīng)向非繳交中低收入家庭提供抵押貸款，貸款利率可以高于繳交職工貸款利率、低于商業(yè)銀行住房抵押貸款利率，爭取做到中低收入家庭的基本覆蓋；支持公積金銀行從事保障性住房開發(fā)及租賃的信貸和債券業(yè)務(wù)；探索以公積金為主體的政策性住房抵押貸款證券化制度。允許達(dá)到一定規(guī)模抵押貸款的公積金銀行作為發(fā)起人，按照市場化原則發(fā)行證券。

建立政策性住房抵押貸款擔(dān)保和保險(xiǎn)公司。將公積金繳交對應(yīng)的各地政府和各行業(yè)單位持有的各類住房專項(xiàng)資金以及中央財(cái)政和地方財(cái)政撥付的保障房專項(xiàng)建設(shè)資金存儲余額的一部分注入或者市區(qū)縣等財(cái)政直接注資，同時(shí)吸引社會資金成立公司。主要負(fù)責(zé)：在一級抵押市場上為住房公積金等抵押貸款提供擔(dān)保，充當(dāng)無條件償還貸款的保證者和保險(xiǎn)者；在二級抵押市場上對住房公積金抵押貸款組合進(jìn)行強(qiáng)化擔(dān)保，以提升住房公積金抵押貸款證券的信用等級。

健全和充實(shí)各地住房保障管理中心的開發(fā)和運(yùn)營保障房的融資功能。積極通過信貸和債券向住房公積金銀行獲得融資，同時(shí)開展保障性住房信托投資基金（REITs）的探索，規(guī)范和支持開發(fā)企業(yè)尤其是租賃企業(yè)通過投資信托基金融資。

探索多種補(bǔ)充性的政策性住房金融工具。在公積金無法覆蓋的中小城市尤其是小城鎮(zhèn)和農(nóng)村允許進(jìn)行住房合作社探索，允許探索建立居民建購房的儲蓄銀行和合作社等互助融資體系。對政策性住房的開發(fā)和租賃，允許并支持相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接融資（信貸）和間接融資（債券），與此同時(shí)建立和完善政策性住房金融工具與商業(yè)性住房金融工具的對接和組合制度。

（作者為中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員，中國社會科學(xué)院城市與競爭力研究中心主任）

【參考文獻(xiàn)】

①陳杰：《中國住房公積金的制度困境與改革出路分析》，《公共行政評論》，2010年第3期。

②倪鵬飛：《中國住房制度改革：新機(jī)制與新模式》，廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2019年。

③倪鵬飛：《中國住房制度的目標(biāo)設(shè)計(jì)和深化改革》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2017年第2期。

④《全國住房公積金2019年年度報(bào)告》，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站，2020年6月10日。

責(zé)編/銀冰瑤    美編/陳媛媛