摘 要:改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展面貌發(fā)生了極大改變，城鄉(xiāng)居民的生活水平和生活質(zhì)量明顯改善，中國(guó)城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入中后期發(fā)展階段。科學(xué)評(píng)估第一輪新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的實(shí)施情況，積極開(kāi)展新一輪新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的編制工作，意義重大。加快以縣城為主要載體的縣域新型城鎮(zhèn)化，是今后一段時(shí)間內(nèi)有效推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要舉措。

關(guān)鍵詞:新型城鎮(zhèn)化 城鄉(xiāng)融合 縣域

【中圖分類號(hào)】F299 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑，也是現(xiàn)代化的必由之路。近年來(lái)，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作成效顯著。2020年是實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，城鄉(xiāng)發(fā)展也將迎來(lái)新的歷史機(jī)遇，此時(shí)，科學(xué)評(píng)估新型城鎮(zhèn)化建設(shè)狀況和城鄉(xiāng)融合發(fā)展?fàn)顩r，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、鞏固成果，并為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展制定清晰的路線圖，意義重大。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得顯著成效

達(dá)成了走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路的廣泛共識(shí)

自2014年3月《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》出臺(tái)以來(lái)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)逐漸成為各級(jí)政府的工作重點(diǎn)，開(kāi)展了大量試點(diǎn)工作，取得了許多成功的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造了一些值得借鑒和推廣的、具有鮮明特色的地方發(fā)展模式，為新型城鎮(zhèn)化全面深入推進(jìn)積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。繼續(xù)實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，已經(jīng)成為各級(jí)政府、各地區(qū)及各領(lǐng)域的共識(shí)。

推動(dòng)了人的城鎮(zhèn)化與市民化進(jìn)程

過(guò)去六年，我國(guó)各地區(qū)著力轉(zhuǎn)變以“土地城鎮(zhèn)化”為核心的粗放式發(fā)展道路，深入貫徹“以人為本”的發(fā)展理念，以農(nóng)民工市民化為重點(diǎn)推動(dòng)工作，關(guān)注“人的城鎮(zhèn)化”。我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率從2013年的53.7%提高到2019年的60.6%，城鎮(zhèn)人口約累計(jì)增加1.17億人，年均增加約1955萬(wàn)人。在人口流動(dòng)速度和規(guī)模日益加劇的背景下，特大城市積分落戶制、居住證制度、全面取消城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下的城市落戶限制等戶籍改革為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)提供了新路徑，逐步打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成并遺留下來(lái)的城鄉(xiāng)戶籍二元體制的隔閡，有效推動(dòng)了人的城鎮(zhèn)化與市民化進(jìn)程，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了新動(dòng)力。

安居工程、棚戶區(qū)改造和城市環(huán)境提升等工程有效改善了城市人居環(huán)境

早在1995年，國(guó)家就開(kāi)始實(shí)施“安居工程”，解決中低收入居民的住房問(wèn)題；2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》，部署有效解決棚戶區(qū)改造中的困難和問(wèn)題，扎實(shí)推進(jìn)改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村；2018年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》，進(jìn)一步加快改善環(huán)境空氣質(zhì)量，并開(kāi)展了大量卓有成效的工作。這些重大民生工程切實(shí)改善了城市低收入群體的居住條件，極大地改善了人民群眾的生活，也推動(dòng)了我國(guó)大中小城市人居環(huán)境的合理規(guī)劃和綜合整治。城市生活空間更加宜居和合理，城市功能也更趨于完善和綜合，為解決城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題提供了重要抓手。

依托城市群優(yōu)化了城鎮(zhèn)化空間形態(tài)與國(guó)土開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)

目前，我國(guó)已經(jīng)形成京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)三大城市群，成為亞太地區(qū)乃至全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最具活力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的地區(qū)?？焖侔l(fā)展中的成渝、長(zhǎng)江中游、中原、哈長(zhǎng)等城市群也日趨成為帶動(dòng)中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。“兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略格局，推動(dòng)我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)更加均衡，充分發(fā)揮了城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐和引領(lǐng)作用。

老工業(yè)城市、資源型城市加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

近年來(lái)，資源型城市與老工業(yè)城市加快了綜合性的城市更新建設(shè)，突出實(shí)施了城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造和獨(dú)立工礦區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展等舉措，積極推動(dòng)了礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理與水土氣污染治理等生態(tài)修復(fù)工作，并積極淘汰落后產(chǎn)能、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。這些城市的工業(yè)遺產(chǎn)與歷史文化遺跡得到保留，城市文脈與人脈得到延續(xù)，城鎮(zhèn)“臟亂差”和“黑灰丑”的現(xiàn)象得到顯著改善。

制定2020后新型城鎮(zhèn)化的路線圖十分必要和緊迫

新型城鎮(zhèn)化需要持續(xù)發(fā)展和推進(jìn)。新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)內(nèi)涵極為豐富的綜合性過(guò)程，涉及發(fā)展階段判斷、重點(diǎn)領(lǐng)域、空間布局、城鄉(xiāng)要素統(tǒng)籌、各種資源配置、地方發(fā)展實(shí)踐等，需要科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行有效指導(dǎo)。第一版新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃有效期是2014—2020年，即將于今年到期。屆時(shí)，規(guī)劃缺位或?qū)⒂绊懻叩难永m(xù)性和進(jìn)一步拓展深化，使得新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展思想和目標(biāo)導(dǎo)向缺失，重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)模糊，甚至可能會(huì)造成過(guò)去新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所取得大量成果形成停擺停滯的狀態(tài)，從而導(dǎo)致前期投入土地、人力、物力等資源的損失和浪費(fèi)。

城鎮(zhèn)化問(wèn)題具有復(fù)雜性和反復(fù)性。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過(guò)程中，存在大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)、建設(shè)用地粗放低效、城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理、城市病問(wèn)題日益突出”等突出矛盾和問(wèn)題。雖然新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有效地改善了這些問(wèn)題，但是也要認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)化問(wèn)題的復(fù)雜性和反復(fù)性。城鎮(zhèn)化是涉及多個(gè)尺度或維度的綜合性社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、空間變化過(guò)程，尤其是許多短板領(lǐng)域具有一定頑固性，問(wèn)題的完全解決需要較長(zhǎng)的時(shí)間。規(guī)劃缺位將使不同尺度、不同領(lǐng)域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)總體統(tǒng)籌缺失，導(dǎo)致不同層級(jí)、不同部門(mén)間城鎮(zhèn)化建設(shè)銜接不暢。眼下我國(guó)正處于新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時(shí)期和攻堅(jiān)階段，新一輪指導(dǎo)規(guī)劃的缺位意味著對(duì)接工作的缺失或停滯，極易導(dǎo)致原來(lái)問(wèn)題的反彈和回潮。

新老問(wèn)題交織出現(xiàn)。《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》著眼于全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機(jī)制障礙，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。但是，在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外環(huán)境復(fù)雜多變的形勢(shì)下，前所未有的人流、物流、信息流的超高速流動(dòng)使得城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出多種要素纏繞交錯(cuò)的復(fù)雜性，城鎮(zhèn)化與進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需的重要性更加凸顯。同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化面臨著高質(zhì)量發(fā)展、與國(guó)土空間規(guī)劃改革銜接等更高要求，加之原來(lái)存在的城鎮(zhèn)化地域空間無(wú)序開(kāi)發(fā)等老問(wèn)題，以及長(zhǎng)期形成的區(qū)域發(fā)展失衡、城鄉(xiāng)差異顯著等遺留問(wèn)題，使得新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化，給新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。近年來(lái)，全球發(fā)展不確定性加劇，逆全球化思潮和貿(mào)易保護(hù)主義傾向有所抬頭，再加上2020年初突如其來(lái)的新型冠狀肺炎疫情給全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)不利影響，這些均對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。因此，中國(guó)新型城鎮(zhèn)化在繼續(xù)堅(jiān)持?jǐn)U大開(kāi)放的基礎(chǔ)上，做好進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需的足夠準(zhǔn)備，高質(zhì)量推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

思考與建議

開(kāi)展對(duì)第一輪新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）的第三方評(píng)估

第一輪新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的編制與深入實(shí)施，是在黨的十八大、十九大精神指導(dǎo)下開(kāi)展的重大頂層設(shè)計(jì)與綜合性工作，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)說(shuō)意義重大，同時(shí)也為其他發(fā)展中國(guó)家提供了推動(dòng)城鎮(zhèn)化的豐富經(jīng)驗(yàn)。建議盡早遴選第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)施的評(píng)估工作，總結(jié)成就、經(jīng)驗(yàn)與特色模式，全面剖析現(xiàn)階段存在的重大問(wèn)題與突出矛盾，為下一輪新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)劃編制提供科學(xué)依據(jù)。從“十四五”時(shí)期開(kāi)始，進(jìn)一步開(kāi)展對(duì)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的第三方評(píng)估，從復(fù)雜的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)關(guān)系中提煉出最為核心的要素作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建第三方評(píng)估體系?？茖W(xué)評(píng)估城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展程度，有助于加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展?fàn)顟B(tài)認(rèn)知，更好地促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展質(zhì)量的提升。

推進(jìn)高質(zhì)量新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃編制工作

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，城鄉(xiāng)關(guān)系也隨之發(fā)生深刻變革。新時(shí)代不僅是一個(gè)涉及時(shí)間階段的判斷，更是空間和社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的判斷。“十四五”時(shí)期是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵期，亟待開(kāi)展高質(zhì)量新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃編制工作。建議下一輪規(guī)劃編制指導(dǎo)期為2021—2035年，明確新時(shí)代高質(zhì)量新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合的發(fā)展思想、戰(zhàn)略目標(biāo)、建設(shè)任務(wù)、空間格局和重大工程，明晰城鄉(xiāng)制度深化改革等關(guān)鍵問(wèn)題，為2021—2035年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明方向。

加快以縣城為主要載體的縣域新型城鎮(zhèn)化，有效推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。農(nóng)民是人的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，也是鄉(xiāng)村振興的重要主體。城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興是不可分的整體，市民化是城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的重要紐帶。未來(lái)需采取多種途徑著力推進(jìn)市民化進(jìn)程，重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系。統(tǒng)籌推進(jìn)異地城鎮(zhèn)化與就近城鎮(zhèn)化兩種模式。一方面，進(jìn)一步加快戶籍及其關(guān)聯(lián)的社保等系列化制度的綜合改革，推動(dòng)流動(dòng)農(nóng)民工在工作城市享有與本地人相同的就業(yè)、教育、醫(yī)療的機(jī)會(huì)和待遇。另一方面，需要更加重視以縣城為主要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的就近市民化，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展。

【本文作者分別為中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員，華東師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院教授；本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“多維制度聯(lián)動(dòng)改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19ZDA086）、國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化”（項(xiàng)目編號(hào)：41822104）階段性成果】

責(zé)編：賀勝蘭 / 董 楠

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