我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。深刻理解和認(rèn)識高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。推動高質(zhì)量發(fā)展是現(xiàn)階段的戰(zhàn)略方向，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的必然選擇。財(cái)政要促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，需要財(cái)政理念轉(zhuǎn)向以人為本，跳出基于既定的發(fā)展空間來完善財(cái)政制度和制定財(cái)政政策的傳統(tǒng)思路。在促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展方面，財(cái)政不會自發(fā)地發(fā)揮作用。如何運(yùn)用財(cái)政手段，世界各國積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。但要發(fā)揮財(cái)政更有效的、更大的作用，必須跳出傳統(tǒng)的路徑依賴，包括實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的路徑依賴和理論邏輯的路徑依賴。這就需要總結(jié)現(xiàn)有的財(cái)政實(shí)踐和財(cái)政理論，從高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略要求來深入思考。

財(cái)政應(yīng)在拓展未來發(fā)展空間方面發(fā)揮更大的作用

財(cái)政政策是逆周期的需求管理政策，與貨幣政策相配合，通過擴(kuò)張或緊縮來調(diào)節(jié)社會總需求，達(dá)到實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的政策目標(biāo)。這是基于既定的發(fā)展空間來討論財(cái)政的短期穩(wěn)定作用。

其實(shí)，運(yùn)用財(cái)政手段來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，只是其發(fā)揮作用的一個方面，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，財(cái)政有不可替代的作用。尤其在促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展方面，財(cái)政具有顯著的優(yōu)勢。這體現(xiàn)在戰(zhàn)術(shù)和戰(zhàn)略兩個層面，運(yùn)用財(cái)政政策，可以作為戰(zhàn)術(shù)手段發(fā)揮靈活機(jī)動的調(diào)控作用，同時也可以把財(cái)政作為戰(zhàn)略手段來促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。在戰(zhàn)術(shù)層面發(fā)揮的作用主要是激勵已有主體創(chuàng)新和調(diào)節(jié)分配，是針對現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會主體和現(xiàn)有的分配狀況而言的，激發(fā)創(chuàng)新潛力和緩解分配結(jié)果上的差距。這類戰(zhàn)術(shù)手段不改變趨勢，也是基于既定的發(fā)展空間來發(fā)揮財(cái)政的促增長作用。

財(cái)政在戰(zhàn)略層面發(fā)揮的作用主要是促進(jìn)人力資本積累，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和機(jī)會公平奠定基礎(chǔ)，是針對未來發(fā)展空間而言的、構(gòu)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會公平的新基礎(chǔ)、新條件。這類戰(zhàn)略層面的作用有助于改變發(fā)展趨勢，可以避免發(fā)展的路徑依賴，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級，構(gòu)建新的發(fā)展空間。從是否改變趨勢這個意義上分析，財(cái)政的作用也可分為兩個方面：在既定發(fā)展空間的挖潛作用、穩(wěn)定作用；改變發(fā)展空間的拓展作用、提升作用。

從世界范圍來看，由于受到現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)理論的束縛，財(cái)政的作用主要局限于短期調(diào)控，反周期和促進(jìn)短期增長，而在長期戰(zhàn)略層面，拓展未來發(fā)展空間的作用還未被重視起來。這反映出現(xiàn)有基于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)自身均衡的研究無法為未來發(fā)展提供有效的理論支撐。因此關(guān)于現(xiàn)代財(cái)政功能的討論主要基于戰(zhàn)略層面，這更加切合高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵和要求。

更快而平等積累人力資本是拓展未來發(fā)展空間的基礎(chǔ)和條件

拓展未來發(fā)展空間，關(guān)鍵在人的能動性作用，在于人力資本積累及其是否平等。而市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)生邏輯衍生出來的人力資本積累不足、不平等的問題，是隱匿的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，這就需要通過發(fā)揮財(cái)政的作用來解決，事先加以防范。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，單靠個人、家庭進(jìn)行人力資本積累，其過程往往較為緩慢，且容易形成比較大的社會差距。人力資本積累不足，很容易使經(jīng)濟(jì)發(fā)展掉入低技術(shù)含量的發(fā)展陷阱。而人力資本積累的不平等，會導(dǎo)致社會群體之間的能力差距加大，這是經(jīng)濟(jì)不平等的起點(diǎn)，同樣很容易使經(jīng)濟(jì)發(fā)展掉入少數(shù)人富裕的發(fā)展陷阱。人力資本積累的差距導(dǎo)致機(jī)會的不公平，是消費(fèi)不平等造成的。高收入人群可以多消費(fèi)，進(jìn)行更多的人力資本投資，但低收入的個人和家庭可能難以保障最基本的生活支出和教育支出，社會的人力資本積累就會極不平等。如果完全遵循市場經(jīng)濟(jì)的邏輯，收入多的多消費(fèi)，收入少的少消費(fèi)，那么，收入與消費(fèi)的代際循環(huán)傳遞，窮的就會越窮，而且窮人也會越來越多。若出現(xiàn)這種趨勢，發(fā)展的進(jìn)程就會受阻，未來發(fā)展空間就會越來越窄，發(fā)展不可持續(xù)。如何減少消費(fèi)的不平等，應(yīng)成為現(xiàn)代財(cái)政發(fā)揮作用的主要著力點(diǎn)。

要避免人力資本積累過程中市場經(jīng)濟(jì)邏輯向社會領(lǐng)域延伸，就需要進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)的作用。人力資本的積累通過公共服務(wù)，或者說公共消費(fèi)得到保障，這樣就能避免人力資本積累差距的進(jìn)一步擴(kuò)大，避免絕對貧困的代際傳遞。通過基本公共服務(wù)的均等化，促進(jìn)人力資本積累的基本平等，是防范發(fā)生不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)的最有效途徑，也是政府有效發(fā)揮作用的主要方式。這既能增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁，避免經(jīng)濟(jì)動能衰減的風(fēng)險(xiǎn)，也能促進(jìn)社會平等和經(jīng)濟(jì)平等，防范化解社會兩極化的風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)代財(cái)政的重心應(yīng)轉(zhuǎn)到促進(jìn)消費(fèi)的平等化上來

對于貧富差距的問題，常用的解決思路是立足于收入的平等化，即從收入流量入手，限高補(bǔ)低，通過稅收調(diào)節(jié)，縮小收入差距，并通過轉(zhuǎn)移支付，提高低收入人群的收入，縮小基尼系數(shù)。這種思路形成了比較普遍的看法，相當(dāng)流行，并得到社會的廣泛認(rèn)可，但有一定局限性。現(xiàn)代財(cái)政若主要是圍繞“結(jié)果公平”來發(fā)揮作用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵機(jī)制就會受到抑制，人人努力的局面就難以形成。

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，最重要的不是結(jié)果的公平，而是機(jī)會的公平，即人力資本積累的差距不能太大。如果在基本的人力資本積累方面差距很大，就會導(dǎo)致絕對貧困。從本質(zhì)上來看，貧困是能力的貧困，貧富差距的大小實(shí)際上取決于能力的鴻溝，能力的鴻溝就是人力資本積累差距的大小，而人力資本積累差距的大小取決于消費(fèi)差距的大小。

顯然，人力資本積累主要依靠個人、家庭的消費(fèi)是不夠的，還要靠政府提供的公共消費(fèi)來支撐，從而使社會的人力資本積累水平更高，機(jī)會更加公平。這樣，人人參與、人人努力就有了條件，就會形成有內(nèi)生動力的人人共享機(jī)制。稅收調(diào)節(jié)、轉(zhuǎn)移支付是“授人以魚”，在縮小收入差距方面短期有效，容易產(chǎn)生社會幻覺，但不能扭轉(zhuǎn)長期趨勢，而且會造成效率與公平的沖突。只有轉(zhuǎn)到起點(diǎn)的公平、機(jī)會的公平，通過消費(fèi)縮小人力資本的差距上來，“授人以漁”才能真正防范化解發(fā)展動力不足、少數(shù)人富起來那種低質(zhì)量發(fā)展所導(dǎo)致的公共風(fēng)險(xiǎn)，才能實(shí)現(xiàn)效率與公平的融合。

人力資本的積累又為創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步提供良好條件，這樣一來又可以解決發(fā)展的技術(shù)含量偏低的問題，促進(jìn)有高技術(shù)含量、高附加值的發(fā)展。依靠創(chuàng)新，環(huán)境友好的發(fā)展實(shí)際上也能夠得以實(shí)現(xiàn)。這樣，高質(zhì)量發(fā)展也就有了保障。

形成“人人參與、人人努力、人人共享”發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)社會公平和經(jīng)濟(jì)效率融合的最有效方式。通過提升公共服務(wù)水平、擴(kuò)大公共消費(fèi)不僅能擴(kuò)大短期需求，穩(wěn)定短期增長，更重要的是能拓展發(fā)展空間。積累人力資本，增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要素，同時促進(jìn)機(jī)會公平，縮小能力鴻溝，發(fā)展方式與環(huán)境更加友好，財(cái)政促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展也就不會陷于空談。

財(cái)政以促進(jìn)消費(fèi)的平等化為著力點(diǎn)，通過人力資本積累來拓展發(fā)展空間，實(shí)際上以機(jī)制化的方式體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，也為國家治理現(xiàn)代化夯實(shí)了基礎(chǔ)，這也就意味著財(cái)政轉(zhuǎn)向了現(xiàn)代財(cái)政和完善現(xiàn)代財(cái)政制度。

（作者系中國財(cái)政科學(xué)研究院黨委書記、院長）