【摘要】官僚組織中科層制的反功能表現(xiàn)為本位主義與力不勝任、溝通不暢與監(jiān)控不力、組織僵化與墨守成規(guī)、士氣低落與職業(yè)倦怠、機構膨脹與激勵失靈等傾向，并在現(xiàn)實當中呈現(xiàn)出安于現(xiàn)狀與裹足不前、奉命唯謹與變通執(zhí)行、慎事畏口與爭功諉過、照章辦事與不適時宜的弊端，對此可從人員、組織、責任三個角度提出治理對策。

【關鍵詞】科層制  官僚組織  反功能  弊端    

【中圖分類號】D091    【文獻標識碼】A

科層制是近代以來廣泛運用于公共機構、企業(yè)單位和軍事部門的組織形態(tài)與管理方式，因其專業(yè)化、理性化、規(guī)范化屬性而成為當今各國行政體系中最為普遍的組織結構、管理流程與決策模式。現(xiàn)代科層制在遵循規(guī)章制度、保證組織運轉、執(zhí)行特定任務、實現(xiàn)公共利益方面表現(xiàn)優(yōu)異，但其自身特征隱含的內在缺陷也使其存在若干弊端。

官僚組織中科層制的特征所蘊含的固有缺陷構成了科層制的反功能

官僚組織中科層制的特征主要包括專業(yè)分工、層級節(jié)制、法規(guī)約束、非人格化、績效導向，組織社會學者與公共行政學者在肯定其積極作用的同時，也指出上述特征所蘊含的固有缺陷構成了科層制的反功能。

第一，本位主義與力不勝任的傾向?？茖又评碚撜J為專業(yè)化分工原則符合近代社會分工和理性主義的發(fā)展趨勢，由具備專業(yè)知識并掌握專門技能的公職人員在職責規(guī)定嚴格、權限范圍清楚、任務目標明確的職位上各司其職，但這卻蘊含著本位主義與力不勝任的傾向。本位主義傾向是指公共管理機構過于各司其職而輕于合作協(xié)調，安于其位有余而通功易事不足往往導致遇事推諉、辦事拖拉，極端情況下甚至會重蹈傳統(tǒng)官僚組織的覆轍。力不勝任傾向是指既有技能難以適應事態(tài)發(fā)展和環(huán)境變化，專業(yè)人員可能“三年技成而無所用其巧”，不易將其知識專長學以致用；少數(shù)處于關鍵崗位的干部可能“知小而謀大，力小而任重”，無法實現(xiàn)在其位、稱其職、施其能、成其功的專業(yè)化目標。

第二，溝通不暢與監(jiān)控不力的傾向?？茖又评碚撜J為層級節(jié)制原則適應權力體系和行政組織的運行特點，公共管理機構及其人員在監(jiān)督和控制的鏈條上行使相應職權，以此達到增進效率、服從紀律的目標，但這卻蘊含著溝通不暢與監(jiān)控不力的傾向。溝通不暢傾向是指等級化權威結構對順暢指揮和執(zhí)行命令造成阻礙，由于未對“為政，通下情為急”予以足夠認識，在看重上傳下達甚于下情上達的情況下，可能導致組織內部信息傳導失真和資源傳遞不暢。監(jiān)控不力傾向是指位于科層組織頂端或監(jiān)控體系上位的主體難以迅速及時地獲知具體情況或深入到位地了解相關事由，從而降低行政組織效率并滋生違紀短視行為；層級隔閡可能導致“銓選之門，徒有其名，莫責其實”，選拔機制和責任機制的失靈增加資格篩選與能力認定的難度。

第三，組織僵化與墨守成規(guī)的傾向?？茖又评碚撜J為法規(guī)約束原則保證行政過程的連貫性和穩(wěn)定性，標準化、明晰化、規(guī)范化的行為依據(jù)和操作流程能夠減少在決策制定和執(zhí)行過程中的隨心所欲或一味唯上是從的情況，但這卻蘊含著組織僵化與墨守成規(guī)的傾向。組織僵化傾向是指公共管理機構職員過度依賴正式規(guī)定而犧牲組織應具有的靈活性、機動性、調適性，繁瑣的規(guī)章和形式化的程序甚至會讓工具手段凌駕于價值原則之上，違背“法宜其時則治，事適其務故有功”的組織動力學要求。墨守成規(guī)傾向是指公共管理機構職員不愿偏離成文定例而犧牲組織應有的權變性、主動性、創(chuàng)新性，辦事中規(guī)中矩而不知變通，為避免上級指責而同時飾演風險逃避者和責任推卸者雙重角色，造成“因事立制，久而相沿，隨時補敝救偏，無大規(guī)模之建設”的消極后果。

第四，士氣低落與職業(yè)倦怠的傾向?？茖又评碚撜J為非人格化原則消解公共權力運行中的曲從私情、好惡徇情、略跡原情，減少感情用事和人身依附，排除非理智化的情緒起伏與非理性化的愛憎無常，使公職人員更好地公平待人、公正處事，但這卻蘊含著士氣低落與職業(yè)倦怠的傾向。士氣低落傾向是指非人格化的工作觀念在個別情況下導致組織中人文關懷缺失，阻礙群體認同的建構與團隊協(xié)作的開展，忽視古訓“良法美意，待人而行”與“當以誠感，不當以勢爭”所揭示的人的因素特別是心悅誠服和舒卷張弛的重要性。職業(yè)倦怠傾向是指非人格化的工作觀念一定程度上影響員工工作積極性的發(fā)揮，不利于充分實現(xiàn)員工價值，而適當?shù)臏厍殛P懷可以提升其對工作的滿意度和認可度，讓“心暖勁頭足”的獲得感和成就感驅散“專務茍且。明日有事，今日得休且休”的倦惰情緒。

第五，機構膨脹與激勵失靈的傾向?？茖又评碚撜J為績效導向原則促成行政管理機構與公職人員理性有效地行使職權，機構的職能設置與人員的職級調整均取決于功績累積和實效發(fā)揮，但這卻蘊含著機構膨脹與激勵失靈的傾向。機構膨脹傾向是指績效導向中的價值理性讓位于工具理性，部門設置和編制安排超出實際需要，不適用于標準化管理和服從性執(zhí)行的領域也成立科層組織，從而出現(xiàn)行政機構與行政人員的冗余。激勵失靈傾向是指績效導向由于年資經(jīng)歷和工作業(yè)績的內在沖突而受到干擾，按年資晉升與按業(yè)績晉升各自側重人事練達和勤務專精，過于看重前者可能讓少數(shù)職員認為論資排輩壓抑了擇優(yōu)選拔，并由此產(chǎn)生失衡心理。

科層制弊端的典型表現(xiàn)：安于現(xiàn)狀與裹足不前、奉命唯謹與變通執(zhí)行、慎事畏口與爭功諉過以及照章辦事與不適時宜

首先，安于現(xiàn)狀與裹足不前的弊端。德國社會學家馬克斯·韋伯在論述科層制的規(guī)章約束和理性秩序時提出“鐵的樊籠”隱喻，用以揭示科層制無處不在的影響力、滲透力和支配力。科層組織內部的明確權限以及由規(guī)則界定的工作范圍，有利于兼顧結構穩(wěn)固性與功效靈活性，但是在現(xiàn)實中也往往產(chǎn)生保持現(xiàn)狀和故步自封的職員。一是專業(yè)化、精細化的各司其職、分掌其事致使個別職員不愿投入精力更新技能，在“樊籠”中的小隔間安于其位。二是職能分工和機構分設形成的“部門墻”削弱工作溝通和信息傳遞效率，個別職員在處理職責交叉、問題棘手的事務時由于存在畏難心理、避責盤算，在“樊籠”中的小天地畏葸退縮、退徙三舍。三是擔心既有技術專長和業(yè)務知識無法適應全新局面和未知風險，個別職員有意抵制組織結構變革、反對組織功能調整，在“樊籠”中的小溫室營造自身安全感。

其次，奉命唯謹與變通執(zhí)行的弊端。日本政治學者辻清明將科層制的人事關系形容為“石頭壓著的雜草”，認為職務薪俸分級與管理業(yè)務下沉造成經(jīng)常性壓力?？茖又频臋嗤燃壗Y構和垂直命令體系，有利于發(fā)揮令行禁止和如臂使指的效果，但在現(xiàn)實中也往往產(chǎn)生唯唯諾諾而又有時從己所欲的職員。一是科層制中領導者身居更高位置、擁有更大權力、獲取更多信息，少數(shù)干部習慣于領辦事務卻未詳事理，不愿動腦思考、不肯開口發(fā)聲，從而會壓抑主動性和創(chuàng)造力，不利于積累實務經(jīng)驗、養(yǎng)成研判能力。二是科層制的任務執(zhí)行、監(jiān)控活動和績效考核會積蓄壓力勢能，一些干部在周而復始的業(yè)務操持和委重投艱的工作狀態(tài)中，承受組織約束、職業(yè)發(fā)展、角色預期的較大壓力。三是科層制的金字塔式結構可能會阻隔信息流動和延滯情況甄別，少數(shù)職員經(jīng)辦具體事項、適用彈性標準時可能會從私利出發(fā)，這種選擇性執(zhí)行和變通性執(zhí)行活動無疑會造成政策梗阻和執(zhí)行偏差。

再次，慎事畏口與爭功諉過的弊端。美國經(jīng)濟學者安東尼·唐斯根據(jù)科層制的等級框架和運行特征以及公務員的動機模式和目標取向，把優(yōu)先考慮個人權力、收入和聲望的職員稱為“權力攀登者”?？茖又频穆毤墪x升和權力分配，有利于提供合適激勵因素并維持組織結構穩(wěn)定有序，但在現(xiàn)實中也可能產(chǎn)生過于持重老成而又有時攬權卸責的職員。一是少數(shù)處心積慮者將所處部門和所在崗位當作臨時跳板，為了升至更高位階和攫取更多權力而言行謹慎，“小心駛得萬年船”的結果是不愿為公共事業(yè)承擔風險、不肯為群眾利益建言獻策。二是少數(shù)“安官貪祿”者不求有功、但求無過，以不出事、不犯事、不多事?lián)Q得晉升年資，在局部“空轉”、文牘主義、茍且因循中“不務公事，與世浮沉，左右觀望”。三是少數(shù)表里不一者以慎為鍵但同時以權為重，慎事畏口而非慎身修永，將預期到手的權力當作設租牟利的憑資，將出于眾人的成績當作理應獨得的功勞，面對自己造成的過失卻避之不及、逃之夭夭。

最后，照章辦事與不適時宜的弊端。美國公共政策學者邁克爾·利普斯基根據(jù)科層制體系運作的模式、執(zhí)行活動的壓力、工作節(jié)奏的強度，將基層公職人員比喻為“機械系統(tǒng)中的齒輪”?？茖又朴姓驴裳陀袟l不紊的組織規(guī)程，有利于消解分層執(zhí)行中的隨意專斷和處置事務時的私人情感，但是在現(xiàn)實中也往往產(chǎn)生循規(guī)蹈矩而又有時無視形勢的職員。一是強調執(zhí)行活動的準確性、穩(wěn)定性、可靠性而按部就班，過于照章辦事而未能有效回應公眾需求，重視常規(guī)活動而在緊急反應中舉措失當。二是強調組織架構的整體性、體系運作的連貫性而忽視個體成員的能動性和具體崗位的反應性，未能充分認識公職人員個性發(fā)展和各級部門信息反饋的長遠意義。三是強調組織系統(tǒng)的自成一體和執(zhí)行過程的嚴規(guī)細則而陷入利益封閉和拘泥陳規(guī)的泥淖，在路徑依循中不顧形勢變化而無法應對現(xiàn)實狀況。

克服科層制弊端，可從人員、組織與責任三個方面提出對癥施治的思路

其一，精準定位人員監(jiān)督控制和人力資源管理方面的問題，從人盡其事、人盡其力、人盡其責的角度實現(xiàn)預期目標。“辦集眾務，在于得人，故必擇通敏、精悍、廉勤之士而用之。”一是發(fā)揮道德牽引與法規(guī)約束的綜合優(yōu)勢。將公職人員職業(yè)道德建設納入法治化軌道，在剛柔并濟、內外兼顧的道德尺度和法規(guī)框架下，強化道德底線、堅定職業(yè)操守、提升品行修養(yǎng)。二是發(fā)揮監(jiān)督舉措與糾錯機制的現(xiàn)實效果。在行政體制內部監(jiān)督、相關主體外部監(jiān)督、國家監(jiān)察機關專職監(jiān)督的復合架構下，及時發(fā)現(xiàn)干擾決策制定和政策執(zhí)行的錯誤信息和不當做法，準確糾正系統(tǒng)運行和人員活動中的偏差。三是發(fā)揮正向激勵與負向激勵的配合功能。通過精神激勵和物質激勵共同激發(fā)履職盡責的內生動力和創(chuàng)造活力，通過競爭、監(jiān)督、懲戒措施對不良行為實施約束，在人懷自“厲”和悉心全“力”的雙向激勵下推進實現(xiàn)職務能上能下、職場能進能退、職薪能高能低。

其二，積極推行組織層面的有序改革，通過結構形態(tài)、業(yè)務流程、服務功能的優(yōu)化而消解科層制的反功能。“變者，天下之公理也”。一是打造扁平化、網(wǎng)絡化、柔性化的組織結構形態(tài)，減少管理層次、擴大管理幅度有助于克服政策效力遞減、執(zhí)行動力衰減、監(jiān)督能力削減等問題，全方位信息化溝通方式、全過程協(xié)作化分工方式有助于實現(xiàn)組織間富于彈性的貫通式協(xié)調，權力適度分散、形態(tài)合理調整有助于提高環(huán)境適應能力并采取有效的創(chuàng)新舉措。二是打造規(guī)范化、便捷化、標準化的組織業(yè)務流程。符合法律規(guī)范和程序原則的公共管理機構能夠最大程度地避免決策失真、執(zhí)行失控、監(jiān)督失焦，縮減工作鏈條、推進技術變革能夠大幅減少時間成本、提高執(zhí)行效率，遵循既定標準供給公益產(chǎn)品能夠在兼顧公平與效率的基礎上確保公共服務品質。三是打造創(chuàng)新化、協(xié)同化、人性化的組織服務功能。增強公共管理機構的創(chuàng)新能力，可以在轉變思維方式、整合部門職能、推出新型方法的基礎上更好地服務民眾，層級部門溝通協(xié)調，以及公共管理機構與社會組織、市場主體、公民團體的密切合作可以發(fā)揮協(xié)同治理優(yōu)勢，堅持以服務對象需求為導向、以人性化管理方式為宗旨可以增強公職人員的成就感和積極性。

其三，深入認識科層制所蘊含的權力屬性和責任要求，從權責結構、職責界定、究責機制層面發(fā)揮積極作用。“必順善制，而后致治。”一是優(yōu)化科層組織的權責結構?；跈嘭煂Φ仍瓌t配置層級部門及公職人員的權力資源和責任范圍，消除權大責小、權輕責重的失衡或倒掛現(xiàn)象，適度增加基層部門回應群眾急迫需求、處理具體公共事務的權限。二是強化科層組織的職責界定。應兼顧效率原則和社會共識原則重構并拓展公共服務職能，把握實際情況和發(fā)展形勢、認清階段任務和長遠目標，根據(jù)社會成員偏好和需求而非公共管理機構自身利益訴求履行相關職能和義務。三是健全科層組織的究責機制。通過強化政務信息公開、界定相關主體職責權限，并對決策失誤且造成不良影響、執(zhí)行偏差且納入個人私利、怠惰散拖且貽誤工作任務的公職人員予以嚴格處理。

（作者為吉林大學行政學院政治學系教授、博導）

【注：本文系中宣部“四個一批”人才工程項目“重大決策科學化、民主化及問責機制研究”的階段性成果】

責編/謝帥    美編/王夢雅

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