【摘要】正確認(rèn)識政府與市場的關(guān)系，是確立財(cái)政事權(quán)的理論前提，是國家治理體系的核心構(gòu)成要素，也是理順政府間財(cái)政關(guān)系的邏輯起點(diǎn)和前置條件。完善中央和地方財(cái)政關(guān)系，是全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的內(nèi)在要求，實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)是應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力的關(guān)鍵之舉，調(diào)整中央與地方收入劃分改革是落實(shí)減稅降費(fèi)政策的重要保障。新時(shí)代需要財(cái)政理論創(chuàng)新，以充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，促進(jìn)財(cái)政收支平衡，緩解地方收支矛盾，化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政消費(fèi)稅  國家治理    

【中圖分類號】D669    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

疫情讓中央和地方財(cái)政關(guān)系迎來了進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化的窗口期。近來，隨著一攬子減稅政策落地，對一些財(cái)政脆弱的地方而言，或?qū)⒂瓉硪惠喰驴简?yàn)。中央與地方財(cái)政關(guān)系主要表現(xiàn)為中央政府與地方政府之間財(cái)政、財(cái)力劃分及其相互制約關(guān)系。黨的十九大報(bào)告提出，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。這為理順央地財(cái)政關(guān)系、深化財(cái)政體制改革指明了方向。國務(wù)院發(fā)布的《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（以下簡稱《方案》）提出“后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方……將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境”，一時(shí)間引起社會的廣泛關(guān)注。在近年來政府實(shí)施大規(guī)模減稅降費(fèi)政策的特殊背景下，此方案的直接目的是要“支持地方政府落實(shí)減稅降費(fèi)政策、緩解財(cái)政運(yùn)行困難”，達(dá)到“理順中央與地方財(cái)政分配關(guān)系”的長遠(yuǎn)目標(biāo)。在這份《方案》中，明確提出了“保持現(xiàn)有財(cái)力格局總體穩(wěn)定”“建立更加均衡合理的分擔(dān)機(jī)制”和“穩(wěn)步推進(jìn)健全地方稅體系改革”三項(xiàng)改革原則，相應(yīng)地提出了“保持增值稅‘五五分享’比例穩(wěn)定”“調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制”和“后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”三項(xiàng)政策舉措，并提出了相關(guān)工作要求，對于科學(xué)構(gòu)建我國中央和地方政府財(cái)政關(guān)系具有重大意義。特別值得一提的是，上述三項(xiàng)改革原則既涉及總體格局的定位，也有關(guān)鍵性的收支分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)，還有較為具體明確的地方稅體系改革指向，體現(xiàn)出很好的頂層設(shè)計(jì)理念。

中央與地方的收入劃分是中央和地方財(cái)政體制的重要方面，也是國家治理體系的重要組成部分

黨的十八大報(bào)告首次明確提出了“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重要理論論斷。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出了“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”的財(cái)政改革的基本目標(biāo)?？梢哉f，《方案》就是落實(shí)黨中央制定的基本財(cái)政改革目標(biāo)的一個(gè)重要舉措。深刻理解此項(xiàng)財(cái)稅改革舉措背后的經(jīng)濟(jì)邏輯，對于我們把握改革機(jī)遇，積極主動有為地穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政制度改革，具有重要意義。

中央和地方財(cái)政關(guān)系對我國政府的經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生了重要影響。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)中，政府發(fā)揮著非常重要的作用。中央政府在提供全國性基礎(chǔ)公共服務(wù)方面起著決定性作用。我國經(jīng)濟(jì)幾十年的持續(xù)高速增長，很大程度上得益于全國性交通設(shè)施建設(shè)和通訊網(wǎng)絡(luò)設(shè)施實(shí)現(xiàn)了人流、物流和信息流的大規(guī)?？焖倭鲃印：茱@然，全國性基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，與持續(xù)、強(qiáng)有力的中央財(cái)政投入密切相關(guān)。目前，不少地方政府的基本公共服務(wù)主要依賴中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，而轉(zhuǎn)移支付制度在效率和公平方面都存在諸多難題。《方案》的推出，在增強(qiáng)地方財(cái)政可持續(xù)能力的同時(shí)，也會逐漸減輕中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的巨大壓力。

與此同時(shí)，我國各級地方政府也在推動各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面產(chǎn)生舉足輕重的影響。近幾十年的改革歷程表明，地方政府通過持續(xù)不斷地提供地方公共產(chǎn)品，幫助本地經(jīng)濟(jì)實(shí)體擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營范圍，引導(dǎo)本地產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，不斷提升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，成為推動中國經(jīng)濟(jì)增長的不可忽視的重要力量。鑒于我國的特殊國情和改革邏輯，我國政府尤其是各級地方政府仍將在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起重要作用。

合理和穩(wěn)定的中央和地方財(cái)政關(guān)系，不僅有利于充分發(fā)揮中央政府在全國公共服務(wù)體系中的基礎(chǔ)性保障作用，而且有利于規(guī)范和引導(dǎo)地方政府的經(jīng)濟(jì)行為，增強(qiáng)地方財(cái)政的供給和保障能力。由于我國的增值稅收入約占稅收收入總額的三分之一（2018年和2017年國內(nèi)增值稅收入占當(dāng)年稅收收入的比例都已達(dá)到39%），因此《方案》將增值稅收入“五五分享”的劃分比例，從原來臨時(shí)性的過渡安排明確為長期性的制度安排，對于構(gòu)建穩(wěn)定的中央和地方財(cái)政關(guān)系意義重大，而且影響深遠(yuǎn)。特別是，這一基礎(chǔ)性的中央和地方財(cái)政體制安排，必將進(jìn)一步影響省以下各級地方政府的財(cái)政關(guān)系。

長期以來，我國省及省以下各級地方政府的財(cái)政關(guān)系處于規(guī)范性不強(qiáng)、透明度不高、穩(wěn)定性不足和法制化缺失的狀態(tài)，很大程度上削弱了基層地方政府的財(cái)政供給和保障能力，導(dǎo)致地區(qū)基本公共服務(wù)水平差異擴(kuò)大，尤其是經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)的改革服務(wù)水平長期得不到提高，社會公眾的獲得感大打折扣。因此，應(yīng)該在穩(wěn)定的中央和地方財(cái)政體制的總體框架下進(jìn)一步理順省以下地方政府間的財(cái)政關(guān)系，持續(xù)推動財(cái)政制度的優(yōu)化完善。《方案》在推進(jìn)配套改革的工作要求中明確提出，各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府要結(jié)合本地實(shí)際，在《方案》確定的中央與地方收入劃分改革措施到位后，進(jìn)一步改革和完善省以下財(cái)政管理體制，理順省以下各級政府間收入劃分關(guān)系，均衡省以下地區(qū)間財(cái)力，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。這表明，省以下政府財(cái)政體制的改革將進(jìn)一步深入開展。2016年8月16日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》。按照該意見，中央和地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任有了較為明確的劃分原則和標(biāo)準(zhǔn)，但省以下各級政府的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任卻沒有形成規(guī)范性制度，在現(xiàn)實(shí)中導(dǎo)致基層政府壓力過大甚至難以為繼的情況?！斗桨浮返耐瞥?，使得本輪財(cái)政體制的深化改革與過去不同，是先從各級政府事權(quán)與支出責(zé)任的劃分開始，再到中央和地方的收入劃分并逐步擴(kuò)展到省以下各級政府的收入劃分。相信隨著政府間財(cái)政事權(quán)、支出責(zé)任以及收入劃分改革的逐步落實(shí)到位，財(cái)政體制改革會加快步伐，最終將形成科學(xué)合理和穩(wěn)定可靠的政府財(cái)政關(guān)系。

企業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性力量?！斗桨浮诽岢龅母黜?xiàng)改革舉措對于優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境和促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展都具有積極的作用。除了穩(wěn)定增值稅收入分享“五五比例”保持不變以外，《方案》提出的調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制這一舉措將直接影響企業(yè)能否充分享受政府大規(guī)模減稅降費(fèi)的政策紅利。雖然中央和地方政府對于增值稅的減稅分擔(dān)比例與收入共享比例一致的制度安排在理論上是合理的，但在地方財(cái)政壓力加大的情況下，為了防止地方因無法按照原定“五五比例分擔(dān)”而導(dǎo)致當(dāng)?shù)仄髽I(yè)不能充分享受增值稅減稅的好處，《方案》提出了三項(xiàng)政策舉措，一是“增值稅留抵退稅由地方分擔(dān)的部分（50%）調(diào)整為先負(fù)擔(dān)15%”，這顯然有利于直接減輕地方政府的短期財(cái)政壓力；二是“其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔(dān)”，這就為企業(yè)全部獲得增值稅留抵退稅奠定了財(cái)政支付基礎(chǔ)，這樣連同前一項(xiàng)舉措，企業(yè)應(yīng)該能夠全部獲得規(guī)定的減稅政策紅利；三是地方政府“墊付多于應(yīng)分擔(dān)（35%）的部分由中央財(cái)政按月向企業(yè)所在地省級財(cái)政調(diào)庫”，這實(shí)際上就是中央政府通過向企業(yè)所在地省級財(cái)政的投入，來支持當(dāng)?shù)卣鋵?shí)減稅政策。這“三招組合拳”政策舉措，在保持中央和地方財(cái)政分擔(dān)機(jī)制總體框架不變的前提下，既緩解了地方政府的財(cái)政壓力，又保障了企業(yè)能夠及時(shí)完整地獲得減稅政策紅利，可謂一舉三得；反映出高層政府繼續(xù)實(shí)施大規(guī)模降費(fèi)減稅政策，推動中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)決心和高超的政策設(shè)計(jì)智慧。

“后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”是一項(xiàng)令人關(guān)注的重要改革措施

消費(fèi)稅是我國稅制體系的重要組成部分。2016年至2018年消費(fèi)稅的收入都超過了1萬億元。消費(fèi)稅的征稅對象包括卷煙、酒、小汽車、珠寶玉石和貴重首飾、游艇、成品油、電池和涂料等15類消費(fèi)品，主要在生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)和進(jìn)口環(huán)節(jié)征收，收入全部歸中央政府?！斗桨浮诽岢?，“按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，拓展地方收入來源，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境”。相對于《方案》前兩個(gè)舉措，“后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”不再局限于上下級政府間的內(nèi)部財(cái)力分配，而是著眼于地方稅源建設(shè)的長遠(yuǎn)謀劃，通過將征稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)進(jìn)口起始環(huán)節(jié)后移到終端零售消費(fèi)環(huán)節(jié)，將原來屬于中央稅的部分消費(fèi)稅收入轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸€(wěn)定的財(cái)政收入。

首先，這一稅制改革將對地方政府的經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生重要影響。與在生產(chǎn)起始環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅的制度相比，在零售消費(fèi)環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅，將有利于引導(dǎo)地方政府將招商引資的注意力從生產(chǎn)者逐步轉(zhuǎn)向消費(fèi)者。要吸引消費(fèi)者到本地消費(fèi)，就需要有良好的公共服務(wù)設(shè)施、舒適的消費(fèi)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)可靠的產(chǎn)品。由于消費(fèi)者具有很強(qiáng)的地區(qū)流動性，因此，為了留住消費(fèi)者，不同的地方政府會展開良性競爭，從而推動地方政府更加注重消費(fèi)環(huán)境的持續(xù)打造和不斷升級改善，推動社會經(jīng)濟(jì)生態(tài)的良性發(fā)展。由于稅目和稅率的決定權(quán)掌握在國家立法機(jī)關(guān)，地方政府不能通過提高稅率和擴(kuò)大征稅范圍的方法來增加消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)，反而有可能為吸引消費(fèi)者而采取類似財(cái)政補(bǔ)貼的優(yōu)惠措施。

其次，對于企業(yè)來說，消費(fèi)稅征收制度的改變將迫使企業(yè)更加注重產(chǎn)品和相關(guān)服務(wù)的質(zhì)量。在生產(chǎn)起始環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅，生產(chǎn)企業(yè)和進(jìn)口企業(yè)作為納稅主體，只要產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)銷售，就需要繳納稅收，當(dāng)產(chǎn)品在零售環(huán)節(jié)積壓而沒有進(jìn)入消費(fèi)環(huán)節(jié)之前，這部分稅款其實(shí)是由企業(yè)承擔(dān)或者墊付的，相當(dāng)于增加了生產(chǎn)企業(yè)和進(jìn)口企業(yè)的經(jīng)營成本。在零售環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅以后，一方面，生產(chǎn)企業(yè)和進(jìn)口企業(yè)不再作為納稅主體，無需繳納稅收；另一方面，零售企業(yè)只有在最終將商品銷售給消費(fèi)者時(shí)才納稅，也無需墊付稅收。因此，終端征收消費(fèi)稅的方式，有利于減輕企業(yè)的經(jīng)營負(fù)擔(dān)。

最后，在零售終端征收消費(fèi)稅還有利于將消費(fèi)品價(jià)格與稅款剝離開來，從而既可以增加稅收透明度，保障公眾的稅收知情權(quán)，也便于明確真實(shí)地傳遞稅收政策的意圖，有利于引導(dǎo)社會公眾理性消費(fèi)。因此，對于消費(fèi)者而言，消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移，也有著不可忽視的影響。

基于上述分析，我們可以看到，在構(gòu)建科學(xué)合理和穩(wěn)定可靠的中央和地方財(cái)政關(guān)系方面，《方案》對于規(guī)范各級政府的經(jīng)濟(jì)行為，增強(qiáng)其履行公共管理職責(zé)和提供公共服務(wù)水平，創(chuàng)造更加有利于經(jīng)濟(jì)增長的營商環(huán)境；對于逐步形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，促進(jìn)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)增長；對于減輕企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營負(fù)擔(dān)，強(qiáng)化企業(yè)發(fā)展的原動力和提高產(chǎn)品質(zhì)量改善服務(wù)水平；對于保障社會公眾的稅收知情權(quán)，擴(kuò)大消費(fèi)者的選擇權(quán)，促進(jìn)社會公眾的理性消費(fèi)，都有重要的積極作用，并將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

《方案》背后雖然具有深刻的經(jīng)濟(jì)邏輯，但要使這種內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)邏輯得以充分展開，還需要政治制度和法律制度的相應(yīng)調(diào)整。長期以來，財(cái)政體制改革一直處于徘徊不前的狀態(tài)，其重要原因就在于其具有很強(qiáng)的政治內(nèi)涵。政府財(cái)政體制的背后，就是中央政府所代表的全體人民的根本利益和各級地方政府所代表的當(dāng)?shù)厝嗣竦木植坷嬷g的關(guān)系，既涉及各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，又涉及各種收入的劃分，因此，政府財(cái)政關(guān)系表現(xiàn)出非常復(fù)雜的狀況。當(dāng)前構(gòu)建新發(fā)展格局，財(cái)政政策要更加積極有為、注重實(shí)效，保障重大項(xiàng)目建設(shè)資金，注重質(zhì)量和效益。《方案》的改革措施若能落實(shí)到位，政府財(cái)政體制的改革就將有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。而隨著政府財(cái)政體制改革的逐步深化和拓展，相關(guān)的政治制度也會逐步改善。從更長遠(yuǎn)和更深層次的角度看，中央和地方以及各級地方政府的財(cái)政關(guān)系，唯有通過不斷改革取得共識性成果，并將這些改革成果以法律的形式固定下來，才能得以穩(wěn)定并進(jìn)而形成國家治理的重要基礎(chǔ)和支柱。我們期待，未來中國的財(cái)政法治建設(shè)能將財(cái)政體制改革的成果通過立法的方式為社會所共享，最終將中央與地方財(cái)政關(guān)系背后的經(jīng)濟(jì)邏輯、政治邏輯和法律邏輯充分對接而成為一個(gè)互相支持和補(bǔ)充的不可分割的整體性國家治理基礎(chǔ)。

（作者為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授）

責(zé)編／賈娜    美編／宋揚(yáng)

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