【摘要】建立農(nóng)民退休制度的本質(zhì)訴求是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障均等化，但現(xiàn)階段面臨農(nóng)民身份多元化、土地權(quán)歸屬等制度性障礙。我國(guó)養(yǎng)老金制度的改革是對(duì)社會(huì)生產(chǎn)方式不斷適應(yīng)和調(diào)整的過(guò)程，養(yǎng)老金待遇的“城鄉(xiāng)落差”源于兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的理念差異。未來(lái)十年是大力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障均等化的政策窗口期，應(yīng)盡快提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，探索實(shí)行普惠式的國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度；加強(qiáng)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的制度建設(shè)，探索建立土地權(quán)益自愿退出的補(bǔ)償機(jī)制。
【關(guān)鍵詞】基本養(yǎng)老保障 農(nóng)民退休制度 國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金
【中圖分類號(hào)】C979 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
2020年全國(guó)兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員王學(xué)坤建議將推行農(nóng)民退休制度作為全面建成小康社會(huì)的顯著標(biāo)志，讓65周歲以上的農(nóng)民能夠“洗腳上田，老有所養(yǎng)”，一時(shí)引發(fā)熱議。農(nóng)民養(yǎng)老保障問(wèn)題一直受到社會(huì)關(guān)注，農(nóng)民退休制度近年來(lái)不時(shí)被提及，也不斷引發(fā)討論。支持的一方認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，建立農(nóng)民退休制度，讓農(nóng)民群體和城鎮(zhèn)職工一樣享有穩(wěn)定的養(yǎng)老保障，共享社會(huì)發(fā)展成果，可以充分體現(xiàn)社會(huì)公平正義，為全面建成小康社會(huì)打上“最后一個(gè)補(bǔ)丁”。反對(duì)者一般并不否認(rèn)這一提議的積極意義，但往往對(duì)現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)這一制度的可操作性和可持續(xù)性表示擔(dān)憂，質(zhì)疑養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)軌成本、農(nóng)民身份的多元化、退休農(nóng)民的土地權(quán)益歸屬等難以回避的問(wèn)題。
從城鄉(xiāng)分治到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的發(fā)展脈絡(luò)
進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)人口老齡化快速發(fā)展。截至2019年底，60歲及以上人口為2.5388億人，占總?cè)丝诘?8.1%，其中65歲及以上人口為1763萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?2.6%。由于農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力持續(xù)流向城鎮(zhèn)，我國(guó)農(nóng)村人口老齡化程度和速度均高于城鎮(zhèn)，“城鄉(xiāng)倒置”特征明顯。截至2019年底，農(nóng)村人口約占全國(guó)總?cè)丝诘?0%，而農(nóng)村老年人口占全國(guó)的比重接近一半。農(nóng)村養(yǎng)老保障事關(guān)基本民生，是我國(guó)社會(huì)保障體系中具有基礎(chǔ)性的組成部分。讓廣大農(nóng)民老有所養(yǎng)，共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，是事關(guān)人民幸福安康的重大問(wèn)題，也是社會(huì)公平正義的價(jià)值體現(xiàn)。
新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度從無(wú)到有，探索前行，經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)分治逐步走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展歷程。新中國(guó)成立之后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，為了全力支持工業(yè)化發(fā)展，國(guó)家通過(guò)城鄉(xiāng)戶籍、城鎮(zhèn)就業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷等制度形成城鄉(xiāng)壁壘。與之相配套的社會(huì)保障制度也烙上了“以農(nóng)補(bǔ)工”“重農(nóng)輕工”的印記，成為城鄉(xiāng)二元社會(huì)分割政策的一部分。改革開(kāi)放以后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打破了集體生產(chǎn)和平均分配機(jī)制，農(nóng)村家庭的養(yǎng)老責(zé)任隨之面臨家庭規(guī)?？s小、代際撫養(yǎng)能力弱化、貧病風(fēng)險(xiǎn)增大、征地矛盾頻發(fā)等諸多難題，尤其是外出農(nóng)民工的大規(guī)模出現(xiàn)，強(qiáng)烈沖擊了傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)，給農(nóng)村養(yǎng)老保障帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。1992年，國(guó)家試行以村為單位組織農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，保費(fèi)的籌集基于以個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家給予政策扶持的原則，投保人待遇由投保檔次和繳費(fèi)年限決定。這一社保體系俗稱“老農(nóng)保”，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)工作由此開(kāi)始逐步展開(kāi)。
2009年，國(guó)家加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障試點(diǎn)，俗稱“新農(nóng)保”。根據(jù)“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，新農(nóng)保基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成，參保人自主選擇檔次繳費(fèi)，支付待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。與“老農(nóng)保”相比，“新農(nóng)保”強(qiáng)調(diào)了政府責(zé)任，明確規(guī)定了各級(jí)政府所要承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的最低額度；同時(shí)通過(guò)提供非繳費(fèi)型、全覆蓋的基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高了保障水平。
2014年，“新農(nóng)保”和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基本沿用了“新農(nóng)保”的籌資、給付與管理模式，同時(shí)增加了幾個(gè)更高的個(gè)人繳費(fèi)檔次。由此，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民被置身于統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保障體系下，我國(guó)養(yǎng)老金制度從城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度框架初步形成。
現(xiàn)階段，我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，織就了世界最大的養(yǎng)老保障網(wǎng)；“五保”供養(yǎng)、最低生活保障、高齡老年津貼等社會(huì)救助和社會(huì)福利工作全面展開(kāi)；農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)決勝在即，成就舉世矚目。但同時(shí)也應(yīng)該看到，現(xiàn)有的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兩種并行的保障制度，使得農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)職工因身份的差別而在養(yǎng)老保障水平上存在顯著的“城鄉(xiāng)落差”。
黨的十九大報(bào)告提出了2020—2035年“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)”的目標(biāo)。作為基本公共服務(wù)的重要組成部分，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障的均等化無(wú)疑是重要目標(biāo)之一。在此背景下，提議建立農(nóng)民退休制度，讓農(nóng)民共享發(fā)展成果，不失為一種合理訴求。
兜底保障與互助共濟(jì)：兩種養(yǎng)老金制度的理念差異
《2019年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2019年末我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”）參保人數(shù)為5.3266億人，實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)為1.6032億人；全年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入4107億元，基金支出3114億元（其中約80%為政府財(cái)政補(bǔ)貼）。以此計(jì)算，給付水平相當(dāng)于每人每月161.86元，替代率為13.3%。同期，全國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)”）的平均支付水平為每人每月近3000元，替代率約為46%。從養(yǎng)老金待遇的實(shí)際分配結(jié)果來(lái)看，農(nóng)村養(yǎng)老保障無(wú)疑還有很大的提升空間；但從設(shè)計(jì)理念、籌資模式、個(gè)人繳費(fèi)水平、政府補(bǔ)貼責(zé)任等方面考察，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)均有顯著差別，直接將兩者進(jìn)行簡(jiǎn)單對(duì)比是不科學(xué)的。
現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)最大的區(qū)別在于制度設(shè)計(jì)的基本理念不同。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)政府的兜底保障責(zé)任，但又以個(gè)人參保繳費(fèi)為財(cái)政補(bǔ)貼的條件，屬于一種準(zhǔn)社會(huì)福利政策；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)個(gè)人和單位的基本保障責(zé)任，體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則，主要表現(xiàn)為一種互助共濟(jì)的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制。在籌資模式上，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)置每年100元至數(shù)千元不同檔次的個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，參保人自主選擇檔次，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕。以個(gè)人選取200元繳費(fèi)檔次為例（實(shí)際繳費(fèi)的平均水平低于200元），按照2018年農(nóng)民人均純收入14600元測(cè)算，占比僅為1.4%。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)自2016年“降費(fèi)”以來(lái)按照工資的12%—16%（各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)有所差異）和8%的比例由單位和個(gè)人籌資，具有法定強(qiáng)制性，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)仍然較重。在支付模式上，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)由政府提供非繳費(fèi)型、全覆蓋的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，補(bǔ)貼個(gè)人繳費(fèi)和養(yǎng)老金支付；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付來(lái)自社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶，中央定向補(bǔ)貼少數(shù)困難地區(qū)，地方財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任尚未制度化和規(guī)范化。
從成本收益的角度看，盡管城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的絕對(duì)待遇水平較低，但其個(gè)人繳費(fèi)的養(yǎng)老金待遇回報(bào)率相比城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金其實(shí)更“劃算”。“新農(nóng)保”及其后的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行以來(lái)，參保人數(shù)逐年提升，至今已基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。相比之下，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度盡管起步較早，多年來(lái)波動(dòng)增長(zhǎng)，但是至2018年末參保率不足70%。作為一項(xiàng)原則上要求自愿參加的保險(xiǎn)制度，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)能實(shí)現(xiàn)較高的覆蓋率，除了政府的廣泛動(dòng)員外，也是參保者基于成本收益計(jì)算的理性選擇的結(jié)果。
兜底保障和互助共濟(jì)，兩種養(yǎng)老金制度的不同理念決定了城鄉(xiāng)居民和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇水平的顯著差異。一方面，在基本養(yǎng)老保障從城鎮(zhèn)受雇勞動(dòng)者向城鄉(xiāng)非受雇勞動(dòng)者擴(kuò)大覆蓋面的過(guò)程中，這種差異有助于運(yùn)用有限的財(cái)政投入快速實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)非受雇勞動(dòng)者“低水平、廣覆蓋”的兜底保障，是對(duì)特定階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的一種適應(yīng)，有其合理性。另一方面，在基本養(yǎng)老保障從無(wú)到有、從部分國(guó)民向全體國(guó)民擴(kuò)張的發(fā)展過(guò)程中，這種差異應(yīng)該是階段性、過(guò)渡性的。如果高達(dá)5.3億人的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者未來(lái)只能領(lǐng)取平均每月不足200元的養(yǎng)老金，這顯然并非小康社會(huì)的應(yīng)有之義。
城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身也存在顯著的區(qū)域差異：同為城鄉(xiāng)居民，在個(gè)人繳費(fèi)水平上，2019年一些中西部省份執(zhí)行國(guó)家最低個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)每月100元，同期上海的最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是500元，北京為1000元；在基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇上，2018年一些中西部省份的基礎(chǔ)養(yǎng)老金只能按國(guó)家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)每月88元發(fā)放，而同期上海居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金超過(guò)每月900元。逐步縮小身份差異、城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異，是我國(guó)養(yǎng)老金制度下一步改革的重要議題。
對(duì)于我國(guó)養(yǎng)老金制度改革的路徑選擇，學(xué)界一般有三種不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，受我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力有限的約束，城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工在社會(huì)保障方面的差異將在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)存在，一體化的養(yǎng)老金制度安排可以作為社會(huì)保障的發(fā)展目標(biāo)，但現(xiàn)階段尚未具備制度條件。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，城鄉(xiāng)一體化、均等化的養(yǎng)老金制度不但是我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的理想目標(biāo)，而且具有現(xiàn)實(shí)可行性，建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系已當(dāng)其時(shí)，其主要論據(jù)是現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已達(dá)到或超過(guò)英美等先行工業(yè)化國(guó)家開(kāi)始建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系時(shí)的水平。第三種觀點(diǎn)既把城鄉(xiāng)一體化、均等化的社會(huì)保障體系作為發(fā)展目標(biāo)，也基于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情承認(rèn)改革路徑的復(fù)雜性，主張以相機(jī)抉擇、循序漸進(jìn)的方式逐步達(dá)成目標(biāo)，并提出各種從制度銜接到體系整合的過(guò)渡模式。
農(nóng)民退休制度的提議可以歸為上述第二種觀點(diǎn)，即認(rèn)為現(xiàn)階段應(yīng)該把城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)一步整合，形成基于統(tǒng)一的國(guó)民退休制度的養(yǎng)老金體系。而在目前的政策實(shí)踐中，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的發(fā)展思路更接近于第三種觀點(diǎn)，其主要原因在于我國(guó)養(yǎng)老金制度的改革是對(duì)社會(huì)生產(chǎn)方式不斷適應(yīng)和調(diào)整的過(guò)程，制度碎片化的特征明顯，旨在短期內(nèi)一蹴而就的一體化養(yǎng)老金體系改革思路將面臨諸多制度性障礙，很可能事與愿違，欲速則不達(dá)。
身份多元化與土地權(quán)歸屬：“農(nóng)民退休”的制度性障礙
農(nóng)民退休制度涉及兩個(gè)概念，一是農(nóng)民，二是退休。首先應(yīng)對(duì)“農(nóng)民”進(jìn)行身份界定。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，根據(jù)“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)戶口”可以簡(jiǎn)單界定農(nóng)民身份。2014年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。由此，以戶口類別為單一標(biāo)準(zhǔn)界定“農(nóng)民”身份成為歷史。一般而言，現(xiàn)階段的“農(nóng)民”身份需同時(shí)具備兩個(gè)條件：一是戶口登記地在村委會(huì)，二是依法承包農(nóng)村責(zé)任田。
“退休”是指勞動(dòng)者因年老或因喪失勞動(dòng)能力而退出工作崗位，失去職業(yè)身份和職業(yè)收入，轉(zhuǎn)而領(lǐng)取退休金，享受相關(guān)養(yǎng)老保障待遇。由此，農(nóng)民退休制度可理解為農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，失去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職業(yè)身份和職業(yè)收入，轉(zhuǎn)而領(lǐng)取穩(wěn)定的養(yǎng)老金，享受相關(guān)社會(huì)保障待遇的一種制度安排。也就是說(shuō)，只有當(dāng)傳統(tǒng)農(nóng)民真正“職業(yè)化”，轉(zhuǎn)變成為職業(yè)農(nóng)民或者受雇勞動(dòng)者，才會(huì)有真正意義上的“農(nóng)民退休”。
現(xiàn)階段農(nóng)民退休制度面臨的挑戰(zhàn)首先來(lái)自農(nóng)民身份的多元化。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，一部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)從事職業(yè)勞動(dòng)，成為“農(nóng)民工”；一部分農(nóng)民的承包地被政府征收，成為領(lǐng)取失地養(yǎng)老金的“失地農(nóng)民”；一部分農(nóng)民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，成為參與土地增值分配的土地經(jīng)營(yíng)者；一部分農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，成為個(gè)體經(jīng)營(yíng)者或者創(chuàng)業(yè)企業(yè)家。隨著農(nóng)民身份的多元化，加在其上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也不斷調(diào)整，使“農(nóng)民退休”問(wèn)題愈加復(fù)雜化。
最接近“職業(yè)化”的農(nóng)民工群體，是農(nóng)民退休制度需要作出妥善安排的重點(diǎn)人群。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2019年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2019年我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.9077億人，其中，本地農(nóng)民工1.1652億人，外出農(nóng)民工1.7425億人；農(nóng)民工平均年齡為40.8歲，其中40歲以上農(nóng)民工所占比重為49.4%，50歲以上農(nóng)民工所占比重為24.6%，并且這一比例呈逐年升高的趨勢(shì)。自上個(gè)世紀(jì)末，農(nóng)民工養(yǎng)老保障問(wèn)題逐漸納入政策視野，以幾個(gè)勞動(dòng)力流入大省的政策試點(diǎn)為開(kāi)端，逐步形成幾種不同的制度模式（如上海的綜合保險(xiǎn)模式、北京的低保模式等），國(guó)家層面則作出一些原則性制度安排。這些制度設(shè)計(jì)考慮到了農(nóng)民工高流動(dòng)、低收入的特點(diǎn)，大多采取“低水平、廣覆蓋”的保障理念，對(duì)保障農(nóng)民工合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度的碎片化和區(qū)域差異已難以適應(yīng)勞動(dòng)力跨城鄉(xiāng)跨區(qū)域充分流動(dòng)、基本權(quán)益得以保全的要求。以農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的異地轉(zhuǎn)移接續(xù)為例：由于各統(tǒng)籌區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，社保繳費(fèi)基數(shù)、財(cái)政支持力度各異，導(dǎo)致跨省結(jié)算和支付時(shí)存在地區(qū)利益沖突，農(nóng)民工一般只能將個(gè)人繳費(fèi)部分的資金帶走，利益受損且手續(xù)繁瑣。類似地，城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工居民保險(xiǎn)之間銜接不暢，超齡農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益受損的問(wèn)題更是有待立法層面的制度變革。由此可見(jiàn)，僅對(duì)最具“職業(yè)化”的農(nóng)民工而言，其“退休”問(wèn)題就因現(xiàn)有制度的碎片化和區(qū)域差異而困難重重，農(nóng)民身份的多元化使得農(nóng)民退休制度在現(xiàn)階段的施行面臨諸多挑戰(zhàn)。
農(nóng)民承包地的歸屬問(wèn)題是農(nóng)民退休制度難以回避的又一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，土地之于農(nóng)民，是維系生活、提供保障的最重要的生產(chǎn)資料。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)村土地制度改革的推行，土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置并行，部分農(nóng)民通過(guò)承包出租、承包權(quán)抵押、土地入股等土地流轉(zhuǎn)形式，從單純的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者中分化出來(lái)，成為相對(duì)獨(dú)立自主的社會(huì)經(jīng)濟(jì)單元，對(duì)土地的人身依附關(guān)系已大大弱化。但相比于城鎮(zhèn)職工退休后完全脫離原有的職業(yè)身份與生產(chǎn)資料，我國(guó)農(nóng)民身份與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)綁定，絕大部分農(nóng)民理論上仍處于終身從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的狀態(tài)，“土地與保障相剝離”并未成為現(xiàn)實(shí)的制度安排。對(duì)于直接以土地為生產(chǎn)資料的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者而言，土地保障作為他們養(yǎng)老保障的最后一道防線仍具有重要意義。這決定了現(xiàn)階段“農(nóng)民退休”與通常意義上的城鎮(zhèn)職工退休難以具有同樣的政策含義。
未來(lái)十年窗口期：邁向城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障均等化
農(nóng)民退休制度作為一種政策方案的建議，雖然在現(xiàn)階段面臨不少制度性障礙，但從其追求的目標(biāo)來(lái)看，是試圖打破城鄉(xiāng)有別的社會(huì)保障模式，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障均等化。這一點(diǎn)恰恰與當(dāng)前我國(guó)全面建成小康社會(huì)的價(jià)值取向高度吻合。我們不妨跳出農(nóng)民退休制度本身，從更寬廣的視野來(lái)探討推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障均等化的理念與路徑。
基本養(yǎng)老保障是指由政府發(fā)起和管理的以滿足社會(huì)成員基本養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)需求為目的的養(yǎng)老保障制度安排?；攫B(yǎng)老保障均等化是指在維護(hù)社會(huì)公平正義的原則下全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本養(yǎng)老保障，其基本內(nèi)涵包括機(jī)會(huì)均等、過(guò)程均等和結(jié)果均等。基本養(yǎng)老保障均等化的要義并非簡(jiǎn)單的平均化，而是維護(hù)所有國(guó)民獲得基本養(yǎng)老保障的公平機(jī)會(huì)。
從歷史發(fā)展的角度看，我國(guó)社會(huì)保障體系發(fā)展過(guò)程中存在的城鄉(xiāng)有別、地區(qū)分治的特點(diǎn)，是對(duì)一定歷史時(shí)期生產(chǎn)力發(fā)展水平和現(xiàn)實(shí)差異性的回應(yīng)。但是這種僅僅由于身份差別而導(dǎo)致保障水平顯著差異的制度安排，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的新時(shí)期，已難以適應(yīng)人力資源要素跨城鄉(xiāng)跨區(qū)域充分流動(dòng)、人民群眾共享發(fā)展成果的要求，影響廣大農(nóng)民獲得感與幸福感的提升，需要從頂層設(shè)計(jì)入手，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障均等化提供制度保障。
從國(guó)際比較的角度看，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展也大多經(jīng)歷了從“以農(nóng)補(bǔ)工”到“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”逐步發(fā)展的過(guò)程。在政策時(shí)機(jī)上，西方國(guó)家大多是在工業(yè)化發(fā)展經(jīng)過(guò)一段時(shí)期后，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，開(kāi)始對(duì)國(guó)民實(shí)行全面的社會(huì)保障。如德國(guó)于1887年設(shè)立產(chǎn)業(yè)工人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，1957年才開(kāi)始實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；美國(guó)于1935年開(kāi)辦企業(yè)員工養(yǎng)老保險(xiǎn)，1990年才將農(nóng)民全面納入養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌。在制度模式上，西方國(guó)家一般都是由政府主導(dǎo)，將政府出資作為農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主要來(lái)源。如加拿大的普惠制養(yǎng)老金完全來(lái)源于政府財(cái)政撥款；希臘、芬蘭、德國(guó)政府對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的出資分別超過(guò)90%、75%和70%。在人地關(guān)系上，西方政府往往將農(nóng)村養(yǎng)老保障政策與土地政策進(jìn)行捆綁，把養(yǎng)老保障政策作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)土地集約化經(jīng)營(yíng)的工具。如德國(guó)為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)場(chǎng)所有者和經(jīng)營(yíng)者的年輕化，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給繼承人作為農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的前提條件，對(duì)賣地退休農(nóng)民給予特別退休金；法國(guó)設(shè)立“調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)社會(huì)行動(dòng)基金”，鼓勵(lì)年齡超過(guò)55周歲的農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)主動(dòng)交出土地的農(nóng)業(yè)退休人員給予政府補(bǔ)助，發(fā)放終身養(yǎng)老金。借鑒西方國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，下一階段我國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障均等化的政策思路與改革舉措可從以下三點(diǎn)著手。
在政策時(shí)機(jī)上，今后十年是大力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障均等化的關(guān)鍵時(shí)期。首先，從我國(guó)人口老齡化發(fā)展態(tài)勢(shì)來(lái)看，根據(jù)聯(lián)合國(guó)人口司的預(yù)測(cè)分析，2020—2030年，我國(guó)60—65歲年輕老人占老年人口的比重在30%—33%之間，80歲及以上高齡老人占老年人口的比重在10%—12%之間；而其后十年（2030—2040年）這兩項(xiàng)指標(biāo)將分別加速下降至20%和上升至17%。這表明，今后十年我國(guó)仍處于老年人口相對(duì)“年輕”的平臺(tái)期，有關(guān)社會(huì)保障的改革創(chuàng)新應(yīng)充分利用這個(gè)時(shí)機(jī)窗口做好相應(yīng)的制度安排。其次，2020年我國(guó)將實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)——全面建成小康社會(huì)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和綜合國(guó)力邁上新的臺(tái)階，這為城鄉(xiāng)社會(huì)保障的高質(zhì)量發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。最后，根據(jù)《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》，2030年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%，意味著未來(lái)十年將新增約1.4億農(nóng)村人口成為城鎮(zhèn)人口，社會(huì)保障體系從城鄉(xiāng)銜接到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌乃至城鄉(xiāng)一體化既是大勢(shì)所趨，也是現(xiàn)實(shí)的迫切需求。
在制度模式上，應(yīng)盡快提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，探索實(shí)行普惠式的國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。首先，應(yīng)尊重當(dāng)前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“城鄉(xiāng)落差”、制度“碎片化”的歷史現(xiàn)實(shí)，避免顛覆性的改革舉措，加強(qiáng)制度的梯度性、漸進(jìn)性建設(shè)，維護(hù)制度的相對(duì)穩(wěn)定性。在繼續(xù)完善不同類型養(yǎng)老保險(xiǎn)之間及跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的銜接制度的同時(shí)，應(yīng)抓緊提高統(tǒng)籌層次。短期內(nèi)盡快做到省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支而不僅僅是省級(jí)調(diào)劑金模式（目前已有13個(gè)省份實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支），在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支模式的全國(guó)統(tǒng)籌，以此打通城鄉(xiāng)、區(qū)域分割的障礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的職業(yè)流動(dòng)和區(qū)域流動(dòng)。其次，探索將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中統(tǒng)籌基金對(duì)應(yīng)的部分合并，并穩(wěn)步加大財(cái)政支持力度，建成普惠式的國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，無(wú)差異地覆蓋全體城鄉(xiāng)居民和職工。“去身份化”“去地域化”的國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金讓全體國(guó)民公平共享發(fā)展成果，有利于提高農(nóng)村居民養(yǎng)老保障的整體水平，同時(shí)也為進(jìn)一步降低企業(yè)繳費(fèi)率釋放了空間。國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的構(gòu)建應(yīng)突出政府公共財(cái)政的出資責(zé)任，以基本保障的公平性為價(jià)值取向，以國(guó)家財(cái)力的可持續(xù)性為前提條件。初步匡算，在國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金初設(shè)階段若以15%左右替代率（大體相當(dāng)于目前城鄉(xiāng)低保平均水平）為待遇標(biāo)準(zhǔn)，是國(guó)家財(cái)力可以承受的。隨著劃撥部分國(guó)有資本充實(shí)社?；鸬恼哌M(jìn)一步實(shí)施、社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出的比重進(jìn)一步提高，國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的持續(xù)穩(wěn)定支出具有現(xiàn)實(shí)可行性。當(dāng)然，具體的指標(biāo)參數(shù)還應(yīng)基于精算平衡原則做進(jìn)一步論證。
在人地關(guān)系上，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的制度建設(shè)，同時(shí)探索建立土地權(quán)益自愿退出的補(bǔ)償機(jī)制。人均耕地面積不足是我國(guó)的基本國(guó)情，土地充分流轉(zhuǎn)可以有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、遏制土地撂荒現(xiàn)象，同時(shí)也是提高農(nóng)民收入保障的重要途徑。近年來(lái)，在土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置的政策框架下，各地出現(xiàn)了諸如土地入股、土地信托、地票交易、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證券化等土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新模式，這些舉措因所在區(qū)域、土地增值情況等不同而有所差異，亟需在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上上升到有法可依的制度建設(shè)層面，使農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的增收有穩(wěn)定預(yù)期。進(jìn)一步地，可探索土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)自愿退出的補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)一次性貨幣補(bǔ)償、土地年金等方式，將土地權(quán)益直接轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老利益，以此有效增加農(nóng)民收入，提高養(yǎng)老保障水平。需要強(qiáng)調(diào)的是，這種退出必須是自愿的，充分尊重農(nóng)民作為村集體成員共享土地所有權(quán)的法定權(quán)利，退還的土地權(quán)益也只能轉(zhuǎn)讓給村集體，并且以合理水平的終身養(yǎng)老保障的法定承諾為前提。
不難發(fā)現(xiàn)，未來(lái)十年如果順利實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老金統(tǒng)收統(tǒng)支的全國(guó)統(tǒng)籌，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)變現(xiàn)的制度通道更加暢通，那么基本養(yǎng)老保障的“城鄉(xiāng)落差”將不再是制度性社會(huì)階層固化的必然。進(jìn)一步地，如果普惠式的國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度得以建立，土地權(quán)益也實(shí)現(xiàn)了自由退出，那么“農(nóng)民退休”的制度性障礙已基本消除，“退休”有望成為農(nóng)村老年人的一種可能的選項(xiàng)。如此，中國(guó)社會(huì)將持續(xù)煥發(fā)出城鄉(xiāng)一體化、基本社會(huì)保障均等化的勃勃生機(jī)。
（作者為復(fù)旦大學(xué)人口與發(fā)展政策研究中心教授）
【注：本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：20ZDA077）、教育部人文社科基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：18YJA840025）的階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
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責(zé)編/銀冰瑤 美編/陳媛媛
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