摘 要:政府服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的今天，“信息孤島”正成為其發(fā)展的一大掣肘，也成為影響群眾體驗的重要因素。因此，需牢固樹立以人為本的思想，推進數(shù)據(jù)確權(quán)，加強理論研究，進一步明確信息安全的責任和底線，積極運用和發(fā)展一些新的數(shù)字技術(shù)來緩解數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象，創(chuàng)造“數(shù)據(jù)福利”，不斷增強人民的幸福感和獲得感。

關(guān)鍵詞: 信息孤島 數(shù)據(jù)治理 數(shù)據(jù)共享

【中圖分類號】F424 【文獻標識碼】A

信息孤島現(xiàn)象

“信息孤島”或“信息煙囪”，是形象的比喻，是指信息系統(tǒng)之間無法共享信息，或信息只是單向流動的現(xiàn)象。從信息系統(tǒng)的構(gòu)成，即數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)邏輯以及運行平臺三個方面來看，信息孤島有三個層次的表現(xiàn)：

一是平臺孤島，主要是存在于一些成套裝備之間。我們?nèi)メt(yī)院看病時有這樣的體驗，在不同設(shè)備上做檢查的時候，醫(yī)生總要重復(fù)問一些基本信息并輸入到檢查設(shè)備中。這主要是因為這些設(shè)備是由不同廠家生產(chǎn)、自成體系的，與其他設(shè)備之間無法直接進行數(shù)據(jù)交換，設(shè)備與設(shè)備之間存在信息孤島。

二是業(yè)務(wù)孤島，主要存在于不同的業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間。一項任務(wù)如果涉及到不同部門多個業(yè)務(wù)系統(tǒng)時，就可能需要重復(fù)提交各種材料。許多行政服務(wù)大廳盡管物理上集中了不同業(yè)務(wù)部門的工作人員，但還需要辦事者自己在不同的窗口間來回跑，傳遞材料。即使有一些地方，服務(wù)意識較強，也僅是由工作人員完成材料的傳遞，并沒有完全完成不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的整合。一些“金”字頭工程，如金稅工程等，打通了從下而上的數(shù)據(jù)通道，但這類系統(tǒng)中數(shù)據(jù)是單向流動的，只有基層往上報送數(shù)據(jù)。此外，這類縱向打通的系統(tǒng)，也并沒有很好解決不同業(yè)務(wù)部門之間的信息共享和交換的問題，信息孤島仍然存在。

三是數(shù)據(jù)孤島，主要表現(xiàn)為不同行業(yè)之間協(xié)同合作時，信息無法共享。即使業(yè)務(wù)系統(tǒng)運行在同樣的計算平臺上，甚至數(shù)據(jù)都存儲在同一個數(shù)據(jù)庫里面，由于訪問權(quán)限的限制，仍然可能存在數(shù)據(jù)孤島，無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。基層組織一般采用的是“誰的數(shù)據(jù)誰負責”的策略，不同的業(yè)務(wù)工作并不能簡單直接地使用其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，必須事先得到許可才可以。從責任機制和信息安全的角度看，這一策略自有其道理，但是，對于數(shù)據(jù)共享所造成的困難也是實實在在存在的。此次新冠肺炎疫情防控中各地都開發(fā)出類似“健康碼”的APP，但是這些APP之間不能共享數(shù)據(jù)，導(dǎo)致不同的城市需要使用的APP不同，給出行者帶來了很大的不便。這種跨區(qū)域跨行業(yè)的數(shù)據(jù)共享是最復(fù)雜的。本文下面的討論中，信息孤島主要針對數(shù)據(jù)孤島而言。

信息孤島的危害

影響行政辦事效率，以及百姓的體驗感。在行政服務(wù)中，當所辦理的事項涉及多個部門、多個業(yè)務(wù)系統(tǒng)時，往往需要重復(fù)提交信息，使得行政辦事效率低下，嚴重影響辦事公眾和企業(yè)的體驗感和獲得感。針對這種情況，近年各地通過開展行政服務(wù)改革，推行政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享，效果已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)出來。

影響數(shù)據(jù)價值的發(fā)揮。數(shù)據(jù)是數(shù)字時代的生產(chǎn)要素，其價值越來越被人們認識和重視。然而，數(shù)據(jù)想要發(fā)揮其價值，就必須流通使用。從社會整體來看，想要最大程度地發(fā)揮數(shù)據(jù)的價值就要讓數(shù)據(jù)共享起來。被寄予巨大期望的人工智能技術(shù)，本質(zhì)上是數(shù)據(jù)智能，需要匯聚大量的數(shù)據(jù)供機器學習，之后機器才能獲得所謂的“智能”。如果沒有必要的數(shù)據(jù)共享和匯聚，也就不可能有數(shù)據(jù)的智能。然而，數(shù)據(jù)也有社會屬性，除了隱私安全方面的問題之外，還代表了物理社會的權(quán)力和利益。因此，如何在保障信息安全和數(shù)據(jù)隱私底線的前提下，遵從經(jīng)濟規(guī)律，最大程度實行數(shù)據(jù)共享是我們面臨的挑戰(zhàn)。

影響國家體系與治理能力現(xiàn)代化水平的提升。工業(yè)社會大規(guī)模生產(chǎn)組織所要求的層級化管理體制給我們的社會帶來了秩序和效率。然而在數(shù)字經(jīng)濟新時代，傳統(tǒng)的層級化的管理模式的弊端開始顯現(xiàn)。理論上光纖的速度可以讓地球上任何地點的兩個人進行交互時的延遲不會超過1/5秒。在這個時代里，技術(shù)上，大數(shù)據(jù)分析使得我們有可能了解每一個個體的需求。因此，如何打破傳統(tǒng)的條塊管理的傳統(tǒng)思維模式，建設(shè)在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)之上的新的管理模式，提升國家治理能力，是一個值得關(guān)注的重大課題。當然，這也需要數(shù)據(jù)共享作為前提。

信息孤島成因分析

信息孤島的形成有其歷史性原因。由于技術(shù)能力和投資規(guī)模的限制，信息系統(tǒng)必須在有限的范圍內(nèi)實施。因此，信息系統(tǒng)的建設(shè)常常是分期分批建設(shè)的。這也符合解決復(fù)雜問題“分而治之”的思路。

我國的信息化建設(shè)，可以粗略地劃分為三個階段：第一個階段是解決業(yè)務(wù)辦理的效率問題，各種業(yè)務(wù)系統(tǒng)不斷被開發(fā)出來。第二個階段是行業(yè)一體化階段。國家通過一系列“金”字頭工程，建設(shè)了一批行業(yè)化的覆蓋全國的信息系統(tǒng)，例如金稅工程、金關(guān)工程、金水工程等。這一階段本質(zhì)上還是面向業(yè)務(wù)，強調(diào)了信息從下而上的傳遞，主要得益者是上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，基層組織的受益有限，甚至出現(xiàn)負責采集數(shù)據(jù)的基層無法使用數(shù)據(jù)的怪現(xiàn)象。第三個階段，可以說是伴隨互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的成功和大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)而出現(xiàn)的。國家提出“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)+”等行動計劃，提出政務(wù)服務(wù)改革，特別是公共服務(wù)改革，但是原有的管理體制嚴重不適應(yīng)新的要求，需要打通不同的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的邊界。這時候發(fā)現(xiàn)，信息孤島嚴重影響政務(wù)服務(wù)改革的進度和質(zhì)量。

信息孤島的產(chǎn)生除了有上述這些客觀的背景之外，還有以下三個方面的原因，可以用“不想”“不敢”和“不會”來概括：

“不想”。在傳統(tǒng)的管理體制下，部門之間有明確的權(quán)利和責任邊界，業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)又進一步強化了這種邊界。打破邊界某種程度上意味著對既定權(quán)力的放棄，這是某些既得利益部門不愿意看到的?？梢哉f，信息共享的困難很大程度上來自于部門的利益。此外，層級化的治理結(jié)構(gòu)，要求對上負責，使得人們?nèi)菀仔纬?ldquo;向上看”的習慣，自然而然地形成信息煙囪。也就是信息向上流動容易，向下流動困難，行業(yè)內(nèi)流動容易、跨行業(yè)流動困難。

“不敢”。這主要是對信息安全的底線在哪里搞不清楚，信息安全的責任如何界定也不清楚。由于數(shù)字經(jīng)濟出現(xiàn)的時間還不長，數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)安全等問題的解決還處于摸索階段，人們面對不確定性，采取更謹慎的態(tài)度也是常態(tài)。此外，一些封閉的信息系統(tǒng)建設(shè)質(zhì)量不高，系統(tǒng)開放和數(shù)據(jù)共享會暴露內(nèi)部的不足，這也是個別部門或地方不愿意信息開放和共享的重要因素之一。

“不會”。這主要體現(xiàn)在相關(guān)理論支撐不足。數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的一些理論問題還不清楚，社會化信息系統(tǒng)如何開發(fā)、如何發(fā)展，也沒有成熟的理論指導(dǎo)。傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)化信息系統(tǒng)分析與設(shè)計遵循的是瀑布模型，設(shè)計的起點是明確的需求，一切圍繞需求展開，系統(tǒng)邊界很清晰。社會化信息系統(tǒng)面對的是開放的環(huán)境，盡管常見的百姓辦事流程，經(jīng)過幾次的迭代后，可以梳理清楚，不會成為問題的焦點。但是，基層組織經(jīng)常會面臨一些意想不到的新需求。例如，這次新冠肺炎疫情防控中出現(xiàn)的很多應(yīng)用，都是突發(fā)的需求。如何快速地響應(yīng)這樣的需求，讓信息系統(tǒng)具有更大的彈性，是我們面臨的更大的挑戰(zhàn)。需要抓緊在理論上進行研究，提出更有效的辦法。

破解信息孤島的對策

在正確認識信息孤島的成因和危害后，可以發(fā)現(xiàn)，信息孤島的形成雖然有技術(shù)方面的因素，但更多還是認識上、體制上的問題所造成的。為此，本文從觀念更新、利益分配、安全責任、技術(shù)支撐、理論研究等角度，對破解信息孤島提出如下建議：

第一，更新觀念，牢固樹立以人為本的思想?；ヂ?lián)網(wǎng)思維中最重要的一點就是“以客戶為中心”，也就是圍繞客戶的需求展開，充分尊重個體的需要。傳統(tǒng)的信息系統(tǒng)是圍繞具體部門的業(yè)務(wù)展開的，通過梳理部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)流程以及信息化，達到提高業(yè)務(wù)處理的效率。盡管這種效率的提升間接地提高了服務(wù)的水平，但是從本質(zhì)上說，主要還是為了減輕部門工作人員的負擔，降低部門的成本。對于基層機構(gòu)來說，應(yīng)從服務(wù)百姓辦事的角度，重新梳理流程，特別是跨部門的業(yè)務(wù)流程，根據(jù)辦事流程的需要，在保障信息安全和責任體系要求的前提下，設(shè)計最合適的數(shù)據(jù)共享方法。

第二，數(shù)據(jù)確權(quán)，讓市場化配置資源的能力更強。數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟時代的新的生產(chǎn)要素，就需要用經(jīng)濟學的觀點來分析和看待數(shù)據(jù)共享的問題。盡管數(shù)據(jù)的復(fù)制是零成本的，但是，數(shù)據(jù)的獲得、加工是有成本的。在法律上清晰界定數(shù)據(jù)的權(quán)屬之前，用契約等的經(jīng)濟手段來承認數(shù)據(jù)的價值，對于促進數(shù)據(jù)的流通和共享是有積極意義。

第三，明確責任，讓信息安全的責任和底線更清晰。信息安全是現(xiàn)階段制約數(shù)據(jù)共享的主要障礙之一。一方面期待國家在這方面的法律越來越健全，讓數(shù)據(jù)的利用有法可依。另一方面，也要避免空泛地談?wù)撔畔踩?，不要以此為由為?shù)據(jù)共享人為地設(shè)置障礙。針對具體的應(yīng)用背景、具體的數(shù)據(jù)對象，相對來說更容易判斷是否存在信息安全隱患。類似一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)設(shè)置首席安全官的做法，設(shè)立首席數(shù)據(jù)官，負責界定數(shù)據(jù)共享和開放中的安全邊界，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，緩解企業(yè)對于信息安全隱患的焦慮。

第四，技術(shù)支撐，積極運用和發(fā)展一些新的數(shù)字技術(shù)來緩解數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象。例如，聯(lián)邦機器學習（一種分布式深度學習技術(shù)）可以不匯聚數(shù)據(jù)而實現(xiàn)機器學習；差分隱私技術(shù)可以在開放的數(shù)據(jù)中增加噪音確保數(shù)據(jù)發(fā)布時保護隱私；數(shù)據(jù)服務(wù)技術(shù)可以將數(shù)據(jù)包裝成一些服務(wù)，讓數(shù)據(jù)可用不可見；區(qū)塊鏈等技術(shù)，為跨主體間提供了一種新的數(shù)據(jù)共享模式，它具有數(shù)據(jù)加密存儲、訪問權(quán)限可控、可信可追溯等特點。這些技術(shù)的進一步成熟完善，必將促進數(shù)據(jù)開放共享的進展，緩解數(shù)據(jù)孤島問題。

第五，加強理論研究，在總結(jié)我國豐富的實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，提出有中國特色的數(shù)據(jù)治理方法論體系和社會化信息系統(tǒng)開發(fā)的新方法。傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)化信息系統(tǒng)設(shè)計與開發(fā)方法，采用瀑布模型，強調(diào)從需求出發(fā)進行數(shù)據(jù)庫的設(shè)計和應(yīng)用的開發(fā)。這是與業(yè)務(wù)型信息系統(tǒng)相適應(yīng)的開發(fā)方法，并不適合大數(shù)據(jù)時代的信息系統(tǒng)開發(fā)。社會化信息系統(tǒng)應(yīng)該以組成社會的各種“對象”為中心來設(shè)計數(shù)據(jù)庫，并圍繞數(shù)據(jù)對象確定數(shù)據(jù)管理權(quán)責和安全權(quán)限。此外，還應(yīng)克服傳統(tǒng)條塊管理模式的弊端，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，積極探索從層次化治理管理體系到網(wǎng)絡(luò)化治理管理體系轉(zhuǎn)變的可能性。

最后，也要防止一種新的數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象，即數(shù)據(jù)壟斷。數(shù)字經(jīng)濟是平臺經(jīng)濟，各種超級平臺將成為數(shù)據(jù)的匯聚地，成為數(shù)據(jù)這種生產(chǎn)資料的擁有者，但這很可能會造成新的不公平。傳統(tǒng)資本壟斷所帶來的問題一樣會出現(xiàn)在數(shù)據(jù)壟斷上，引起新的數(shù)據(jù)孤島。這一問題應(yīng)引起我們的重視。

【本文作者為中國人民大學信息學院教授】

責編：賀勝蘭 / 王茂磊

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