調(diào)查時間：2020年8月9日—8月23日。

調(diào)查方法：通過微信公眾號平臺發(fā)放電子問卷

樣本情況：共回收問卷3792份，有效回收率為91.72%。樣本以政府機關(guān)和事業(yè)單位等體制內(nèi)群體為主，占77.87%，體制外群體占22.13%。日常居住地為直轄市的占23.28%，省會城市占33.01%，地級市占24.45%，縣級市占12.79%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村占6.47%。工作單位屬于或相當于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的占16.26%，縣旗級的占30.60%，地市級的占39.09%，省部級的占12.42%，中央級的占1.63%。

重要發(fā)現(xiàn):

·經(jīng)濟越發(fā)達、行政級別越高的地區(qū)，在推行“最多跑一次”改革后，政府決策科學(xué)化、治理精準化、服務(wù)便捷化水平提高越顯著。

·行政審批環(huán)節(jié)繁復(fù)，反復(fù)奔波、辦事困難是常態(tài)現(xiàn)象，越到基層，“信息煙囪”的梗阻越嚴重。

·跨層級信息無法共享、“僵尸”系統(tǒng)過多、缺乏共享技術(shù)是當前基層治理中主要存在的“信息煙囪”現(xiàn)象。

·當前基層治理在推進信息化、智能化上效果顯著，公眾獲得感不斷提升，對利企便民、推進決策民主化與科學(xué)化方面的評價最高。

·制度不明、權(quán)責不清、缺少標準、本位主義思想濃厚是當前基層治理中信息壁壘較多的主要原因。

·相對于技術(shù)途徑，管理途徑是打破“信息煙囪”的最有效措施。半數(shù)以上受訪者認為建立政務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、公平合理的權(quán)益分配機制，加快政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享立法進程是邁向智慧化基層治理的有效舉措。

·公眾最期待通過解決治理低效問題、輔助科學(xué)決策、加強部門協(xié)同工作來推進信息系統(tǒng)整合；不同行政級別地區(qū)的公眾對信息融合的期待各有不同。

隨著大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)新應(yīng)用的迅猛發(fā)展，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。加快政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享已成為提升基層治理能力、降低制度性交易成本、提高公共管理水平、拓寬公共服務(wù)渠道的基礎(chǔ)。但在基層治理中，信息數(shù)據(jù)被分割存儲在不同部門的信息系統(tǒng)中，政府內(nèi)部各部門間信息化建設(shè)各自為政，信息壁壘森嚴，形成了一個個“信息孤島”或“數(shù)據(jù)煙囪”。加快推進政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享，破解“信息煙囪”林立問題，實現(xiàn)各部門各層級信息互聯(lián)互通、交換利用，既是社會公眾的熱切期盼，也是推進基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。人民智庫對當前基層治理“信息煙囪”現(xiàn)狀展開調(diào)查，了解公眾尤其是體制內(nèi)群體對破解這一現(xiàn)象的認知、期待，以期為破解當前基層治理中的“信息煙囪”問題提出可行性建議。

超七成受訪者表示由“最多跑一次”改革帶來的獲得感不斷增強，但“信息煙囪”依然是基層治理中的難點問題，且越到基層“信息煙囪”的梗阻越嚴重

隨著我國“放管服”改革步伐的不斷推進，政府職能加快轉(zhuǎn)變，“最多跑一次”改革作為推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的有效路徑，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。當問及“深化‘最多跑一次’政務(wù)服務(wù)改革后，需要去政府部門多少次才能辦成一件事”時，半數(shù)以上的受訪者表示不用跑腿，“掌上辦”“指尖辦”即可（54.39%），20.00%的受訪者表示只需“跑一次”。從地域?qū)傩陨峡?，?jīng)濟越發(fā)達、行政級別越高的地區(qū)推進“最多跑一次”改革的效果越好，其中來自直轄市(77.68%)和省會城市（77.50%）的受訪者表示當?shù)卣块T提供了更加高效、便捷的公共服務(wù)，對深化“最多跑一次”改革最為滿意。

值得注意的是，“最多跑一次”改革的關(guān)鍵在于信息共享的實現(xiàn)程度。信息是“最多跑一次”改革的“血液”，信息的共享和處理則是改革的核心內(nèi)容。調(diào)查顯示，表示需要在各個部門間來回奔波，要跑三次甚至更多次的受訪者仍占一定比例（17.91%）；其中，來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)村（28.65%）和縣級市（21.35%）的受訪者反映，行政審批環(huán)節(jié)繁復(fù)，反復(fù)奔波、辦事困難是常態(tài)。這一現(xiàn)象的背后是“信息煙囪”的長期梗阻?；鶎有畔⑾到y(tǒng)各自為政對政府治理效能、政務(wù)服務(wù)質(zhì)量等造成了諸多負面影響，只有消除“信息煙囪”、打通數(shù)據(jù)壁壘，做到真正意義上的信息共享，才有可能建成跨部門合作體系，實現(xiàn)最大程度的利企便民。

跨層級信息無法共享、“僵尸”系統(tǒng)過多、缺乏共享技術(shù)是當前基層治理中較為突出的“信息煙囪”現(xiàn)象

問及“基層政府各部門之間是否存在‘信息煙囪’現(xiàn)象”時，超四成受訪者表示“信息在部門之間可共享、跨層級無法共享”（49.44%）、“‘僵尸’系統(tǒng)過多，邊整合共享邊新建孤島”（49.33%）、“有信息無共享技術(shù)，‘巧婦難為無米之炊’”（47.46%）是基層治理中主要存在的“信息孤島”現(xiàn)象。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，技術(shù)瓶頸嚴重制約著政府效能的提升。“不斷低水平重復(fù)采集和錄入相同數(shù)據(jù)信息”（46.59%）、“上級部門系統(tǒng)功能不全，難以滿足下級部門應(yīng)用”（46.23%）、“群眾辦理一項業(yè)務(wù)，就要重新下載一個APP”(46.19%)等都是由于技術(shù)上的短板，造成接口通道受阻，平臺交流出現(xiàn)障礙，信息被“孤立”在有限范圍之內(nèi)。另外，低水平重復(fù)采集相同信息（20.31%）和缺乏共享技術(shù)（19.18%）是基層治理中最普遍存在的問題。

雖然基層對數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)有了關(guān)注與重視，但因為在數(shù)據(jù)統(tǒng)籌與具體應(yīng)用方面的落實不夠，各自為政、部門壁壘現(xiàn)象突出。調(diào)查顯示，受訪者認為“負責采集信息的部門不能擁有信息共享權(quán)”（46.00%）、“部門間數(shù)據(jù)標準不一、相互打架”（45.51%）也是基層治理面臨的“老大難”問題。

超六成受訪者認為當前基層治理智慧化成效明顯；但“信息煙囪”林立、智慧化治理的主動性不強、信息共享的力量欠缺仍是突出問題

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和信息技術(shù)的日新月異，基層治理已由“傳統(tǒng)粗放管理”向“現(xiàn)代精細治理”轉(zhuǎn)變。在此次新冠肺炎疫情防控中，數(shù)字化、信息化、智能化等基層智慧治理的優(yōu)勢已經(jīng)得到充分顯現(xiàn)，構(gòu)建新時代智能化、精細化、共建共治共享的基層治理格局是推進基層治理現(xiàn)代化的重要抓手。聚焦當前基層治理信息化建設(shè)成效，調(diào)查顯示，以“大數(shù)據(jù)+”為手段的基層治理在政務(wù)管理效率、城市治理水平等方面的作用大大提升；尤其是在不斷提升群眾獲得感（62.21%）、提升辦事便利性（61.79%）、推進決策更加民主化和科學(xué)化（61.42%）方面獲得了公眾的廣泛認可（見圖1）。

同時，作為基層治理智慧化深入推進的重要途徑，信息的集中和共享對于增強政府公信力、提高行政效率、提升服務(wù)水平具有重要作用。調(diào)查顯示，超六成受訪者認為基層治理智慧化不僅強化了社會和媒體監(jiān)督（60.34%），而且在深化改革、轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新管理方面取得了良好的實踐效果。進一步帶來的是政務(wù)信息更加公開透明（60.30%）、社會管理更加精細有序（59.25%）、社會服務(wù)更加精準優(yōu)質(zhì)（58.95%）、社會運行更加協(xié)同高效（57.91%）、社會關(guān)系更加公平包容（57.68%）。

然而由于缺乏對信息系統(tǒng)的整體規(guī)劃和統(tǒng)一鋪排，隨著業(yè)務(wù)量的增長，在推進基層治理智慧化過程中也凸顯出一些問題，調(diào)查顯示，半數(shù)以上受訪者表示當前基層治理的信息共享理念欠缺（55.74%）、運用互聯(lián)網(wǎng)加強治理的主動性不強（50.54%）、有效的信息共享機制尚未建立，諸多有價值的數(shù)據(jù)價值在沉睡（47.03%），并沒有發(fā)揮應(yīng)有的效果。

制度不明、權(quán)責不清、缺少標準、本位主義思想濃厚是當前基層治理中信息壁壘較多的主要原因

如圖2所示，超六成受訪者認為制度不明（67.44%）、權(quán)責不清（64.56%）、缺少標準（63.96%）是破解“信息煙囪”難題的主要“堵點”。此外，一些地方和部門出于既得利益的考量，共享意識淡薄、壁壘意識濃厚，不愿開放數(shù)據(jù)（47.25%），甚至出現(xiàn)了“政府信息資源部門化、部門信息資源利益化”的不正之風(fēng)。本位主義思想和部門利益至上思維還導(dǎo)致一些部門全局觀念淡薄，只關(guān)注短期利益，不愿長期規(guī)劃和維護信息庫（46.77%），這些都是亟需解決的問題。

除此之外，共享機構(gòu)人員不足（35.93%）、擔心共享背后的監(jiān)督壓力（29.76%）和出于對信息安全的考慮不愿共享信息（15.70%）也是“信息煙囪”難以消除的重要原因。

“信息煙囪”的長期危害主要體現(xiàn)在群眾對政府的滿意度降低，信息技術(shù)無法在政府管理中運用造成大量浪費，制約基層治理現(xiàn)代化三個方面

當問及“您認為當前基層治理中‘信息煙囪’長期存在會有什么危害”時，公眾對于“群眾辦事難辦事煩，降低對政府的滿意度”（65.05%）的感觸最深。當群眾需要反復(fù)填表、到多個行政部門重復(fù)提交信息時，他們在政府服務(wù)中獲得的體驗感會大大降低。有48.41%的受訪者認為“長遠來看會裂化對整體性政府的價值認同”。

其次，61.68%的公眾認為“信息煙囪”會“衍生更多權(quán)力尋租空間，滋生各類微腐敗”。在數(shù)字時代，傳統(tǒng)層級化管理模式的弊端已經(jīng)開始顯現(xiàn)，如果政府治理水平不能與時俱進，會嚴重遲滯國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進進程。調(diào)查顯示，公眾對于“信息煙囪”的存在“容易造成治理中的決策失誤或工作滯后”（38.32%），導(dǎo)致“苗頭性風(fēng)險性排查困難，基層治理能力落后”（25.08%），“重復(fù)性工作使基層人員疲于應(yīng)付，滋生形式主義”（20.56%）等問題也表現(xiàn)出了一定程度的擔心。

數(shù)據(jù)是數(shù)字時代的生產(chǎn)要素，其價值越來越被人們重視。而數(shù)據(jù)想要發(fā)揮其價值，就必須流通使用。“信息煙囪”的存在會嚴重影響數(shù)據(jù)價值的發(fā)揮。調(diào)查顯示，56.45%的公眾認為“信息煙囪”會“加劇政府層級和不同部門間的數(shù)字鴻溝”。“信息重復(fù)導(dǎo)致冗余，污染整體信息資源環(huán)境”（43.74%），“浪費大量行政資源，增加政府運營整合成本”（39.85%）等也是“信息煙囪”可能帶來的危害。

建立政務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、建立公平合理的權(quán)益分配機制、加快政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享立法進程是邁向智慧化基層治理的三個有效舉措

從現(xiàn)階段“信息煙囪”的成因來看，技術(shù)和標準問題不是主要原因，更多的是體制機制問題和改革動力問題。因此，破解“信息煙囪”還需要從體制機制、技術(shù)支持、激勵考核等多個角度入手進行系統(tǒng)性治理。

當問及“您認為打破‘信息孤島’，加快邁向智慧化基層治理的有效舉措是什么”時，超一半公眾選擇了“盡快建立政務(wù)基礎(chǔ)研究數(shù)據(jù)資源庫”（58.95%）、“建立公平合理的共享權(quán)益分配機制”（54.80%）、“加快政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享立法進程”（51.18%）。其中機關(guān)事業(yè)單位工作人員對于“建立公平合理的共享權(quán)益分配機制”（80.83%）和“將電子政務(wù)納入政府績效考核制度”（79.29%）的認同度最高。

可見，對體制機制等管理途徑進行改革是破解“信息煙囪”的關(guān)鍵途徑。調(diào)查顯示，通過“將電子政務(wù)納入政府績效考核制度”（50.54%），“強化頂層設(shè)計和驅(qū)動機制，統(tǒng)籌管理”（36.86%），“在政府內(nèi)部設(shè)置信息化建設(shè)推進機構(gòu)”（28.41%）等方式，對系統(tǒng)推進、績效考核和組織結(jié)構(gòu)進行改革再造是公眾認為破解“信息煙囪”的有效途徑。此外，還有32.86%的公眾認為“領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺克服權(quán)力失落心態(tài)”。

信息共享與技術(shù)應(yīng)用是有條件的。只有在打破基層治理信息壁壘，消除建構(gòu)部門信息共享系統(tǒng)的阻礙后，技術(shù)才可以成為破解“信息煙囪”的重要突破口。調(diào)查顯示，20.93%的公眾認為需要建立“統(tǒng)一各地區(qū)各部門電子政務(wù)的技術(shù)標準”，10.43%的受訪者期待“使用區(qū)塊鏈等加密技術(shù)保障信息安全”。

對于推進信息系統(tǒng)整合，公眾最期待的是解決治理低效問題、輔助科學(xué)決策、加強部門協(xié)同工作

當問及“解決‘信息煙囪’難題，推進信息化系統(tǒng)整合共享后，您希望能帶來哪些變化”時，六成以上的公眾選擇了“解決政府組織功能碎片化帶來的治理低效”（68.64%），“有效破解政府服務(wù)突出問題，輔助科學(xué)決策”（65.08%），“各部門協(xié)同合作，權(quán)責清晰，暢通溝通渠道”（62.95%）?？梢姡妼τ诮鉀Q上述問題，發(fā)揮信息技術(shù)應(yīng)有作用的期待非常迫切。

通過進一步對不同行政級別地區(qū)的受訪者進行交叉分析，我們發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)的公眾對于信息融合的期待各有不同。“集聚管理資源、鏈接服務(wù)資源、拓展社會資源”更為生活在直轄市的公眾所期待（30.59%）；“優(yōu)化營商環(huán)境，讓企業(yè)和群眾辦事更便捷”更受生活在省會城市的公眾的期待（36.44%）；生活在地級市（28.20%）和縣級市（14.71%）的公眾對于“實現(xiàn)中央和地方信息系統(tǒng)互聯(lián)互通”更加期待。

【執(zhí)筆：人民智庫研究員 唐佩佩】

責編：羅 婷 / 賀勝蘭

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