【摘要】信用政府是信用中國(guó)的根本。政府失信所產(chǎn)生的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于企業(yè)失信或社會(huì)失信產(chǎn)生的危害。根據(jù)失信行為涉及的主體關(guān)系，可以將政府失信行為分為內(nèi)部失信行為和外部失信行為。就政府公信力而言，政府外部信用建設(shè)是重點(diǎn)，本文正是聚焦于政府外部失信行為，就地方政府失信行為的分類(lèi)、帶來(lái)的危險(xiǎn)、生成機(jī)理及行為治理等方面進(jìn)行闡述，力圖對(duì)政府信用問(wèn)題作出一些建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府 失信行為 守信意愿 【中圖分類(lèi)號(hào)】D614 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

地方政府失信行為的類(lèi)型

信用政府建設(shè)是信用中國(guó)建設(shè)的重要組成部分，我國(guó)歷來(lái)重視政府信用建設(shè)。2006年，黨的十六屆六中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》首次提出政務(wù)誠(chéng)信概念，誠(chéng)信建設(shè)由此進(jìn)入快車(chē)道。2013年，國(guó)務(wù)院頒布《征信業(yè)管理?xiàng)l例》，規(guī)定征信業(yè)務(wù)范圍是對(duì)個(gè)人、企業(yè)、事業(yè)單位的信用信息進(jìn)行采集，但不包括國(guó)家機(jī)關(guān)。同年，《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》正式建立的“失信黑名單”制度，包括公布失信政府名單。緊接著國(guó)務(wù)院出臺(tái)《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》，明確了四大領(lǐng)域34項(xiàng)重要任務(wù)，其中政務(wù)誠(chéng)信居四大任務(wù)之首，成為信用建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域。但從法制建設(shè)角度看，信用立法重點(diǎn)還主要在商業(yè)信用和社會(huì)信用方面，加之各種因素的影響，導(dǎo)致政府失信特別是基層地方政府失信問(wèn)題沒(méi)有得到有效治理。因此，2019年12月4日，由中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施的《關(guān)于營(yíng)造更好發(fā)展環(huán)境支持民營(yíng)企業(yè)改革發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）也再次引起社會(huì)和學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府失信問(wèn)題的關(guān)注。

政府失信行為是指政府機(jī)關(guān)及其工作人員在公務(wù)活動(dòng)中的不誠(chéng)信行為。根據(jù)失信行為涉及的主體關(guān)系，可以將政府失信行為分為內(nèi)部失信行為和外部失信行為。前者發(fā)生在政府系統(tǒng)內(nèi)部主體之間，如上下級(jí)政府之間或平級(jí)政府之間，后者發(fā)生在政府與其外部主體之間，如政府失信于企業(yè)、政府失信于公民等。就政府公信力而言，政府外部信用建設(shè)是重點(diǎn)，本文正是聚焦于政府外部失信行為。政府外部失信行為，根據(jù)其失信行為涉及的活動(dòng)類(lèi)型，可以區(qū)分為民事失信行為和行政失信行為兩類(lèi)。

民事失信行為是指政府作為民事主體在民事活動(dòng)中的失信行為，多為爽約的“耍賴(lài)”行為。若地方政府不講誠(chéng)信，會(huì)給民營(yíng)企業(yè)帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)損失，還有可能讓民營(yíng)企業(yè)家遭受人身威脅。政府的民事失信行為更多出現(xiàn)在拖欠工程款方面，說(shuō)明有的地方政府缺乏現(xiàn)代法治意識(shí)和契約精神，將合同或協(xié)議踐踏在腳下，絲毫沒(méi)有對(duì)法律的敬畏之心。而行政失信行為，主要是指政府作為行政主體在行政管理活動(dòng)中的失信行為。

在政府外部失信行為中，次生失信行為也為數(shù)不少。主要指政府在同一事件中首次失信基礎(chǔ)上的再次失信，可以通俗地稱(chēng)之為二次失信、三次失信等。最常見(jiàn)的二次失信行為就是政府?dāng)≡V后拒不執(zhí)行人民法院的生效判決。地方政府的次生失信行為不僅僅表現(xiàn)為不履行法院的生效判決，也表現(xiàn)為前后數(shù)次承諾、數(shù)次爽約行為。

地方政府失信行為帶來(lái)的危害

信用政府是信用中國(guó)的根本。政府失信所產(chǎn)生的危害是全方位的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于企業(yè)失信或社會(huì)失信產(chǎn)生的危害。

政府失信行為對(duì)政府自身產(chǎn)生危害。一是政府失信行為必然會(huì)沉重打擊政府的公信力，折損政府權(quán)威，透支政府信任，輕則影響政府形象，重則影響政權(quán)穩(wěn)定，因?yàn)檎?ldquo;已經(jīng)撼動(dòng)了政府合法性地位。背離全心全意為人民服務(wù)的宗旨和立黨為公執(zhí)政為民的理念就是政府最大的失信”。二是政府失信必然會(huì)使?fàn)I商環(huán)境變差，導(dǎo)致沒(méi)人再敢與政府合作，對(duì)政府造成次生傷害遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)失信事件本身，如導(dǎo)致有的企業(yè)“用腳投票”，到營(yíng)商環(huán)境更好的地方甚至到國(guó)外投資發(fā)展，這樣就會(huì)大大影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)媒體對(duì)中國(guó)營(yíng)商環(huán)境滿(mǎn)意度調(diào)查顯示，“政府失信”排在營(yíng)商環(huán)境十大難題的第二位，充分說(shuō)明政府守信是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的重要議題。三是政府失信行為必然會(huì)大幅度增加政府治理成本，政府無(wú)論是民事行為失信還是行政行為失信，都會(huì)引發(fā)諸多新問(wèn)題需要政府來(lái)解決，如政府不履行合同義務(wù)引發(fā)的訴訟活動(dòng)必然會(huì)增加司法成本，政府不合理不合法的征地拆遷行為引發(fā)的信訪(fǎng)活動(dòng)或造成的群體性事件必然會(huì)增加政府處理信訪(fǎng)的成本和維持治安的成本，政府失信行為引發(fā)的各種監(jiān)督調(diào)查必然會(huì)增加政府自身的監(jiān)督監(jiān)察成本，等等。

政府失信行為對(duì)企業(yè)產(chǎn)生危害。一是政府失信行為會(huì)威脅到企業(yè)生存，如政府拖欠工程款導(dǎo)致企業(yè)資金周轉(zhuǎn)不暢，只能拖欠供應(yīng)商貨款和工人工資，形成惡性循環(huán)，輕則影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，重則不堪重負(fù)而破產(chǎn)倒閉。二是政府失信行為傷害企業(yè)擴(kuò)張意愿，企業(yè)因政府失信受傷后，再投資時(shí)會(huì)慎之又慎，乃至“寧可守成，不愿拓土”。三是政府失信行為會(huì)增加企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。政府無(wú)論在審批或許可方面的失信行為，還是在執(zhí)法監(jiān)管、征用補(bǔ)貼等方面的失信行為，都會(huì)大幅增加企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。

政府失信行為對(duì)社會(huì)產(chǎn)生危害。一是政府失信行為會(huì)危及整個(gè)社會(huì)信用體系。政府信用是社會(huì)信用的基石，政府信用出現(xiàn)危機(jī)，不僅會(huì)增加政府管理成本，更易引發(fā)群體仿效的社會(huì)消極作用，危及整個(gè)社會(huì)的信用體系。二是政府失信行為會(huì)惡化政企關(guān)系、政社關(guān)系和政民關(guān)系，甚至?xí)l(fā)群體性事件或極端個(gè)人事件，造成惡劣的社會(huì)影響，影響社會(huì)穩(wěn)定。三是政府失信行為還會(huì)增加包括個(gè)人成本在內(nèi)的社會(huì)成本。

地方政府失信行為的生成機(jī)理

學(xué)術(shù)界對(duì)政府失信行為生成原因作了許多分析和挖掘。綜合來(lái)說(shuō)，學(xué)者們認(rèn)為政府失信行為有多方面成因，如干部缺乏規(guī)則意識(shí)和契約精神（傳統(tǒng)成因）、干部與常人一樣都受到經(jīng)濟(jì)人自利性的支配（人性成因）、干部缺乏誠(chéng)信觀念（倫理成因）、干部道德素養(yǎng)不高（道德成因）、“官本位”思想（思想成因）、干部晉升考核機(jī)制不健全（人事成因）、政府信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺失（管理成因）、政府財(cái)政緊張（資金成因）等。也有學(xué)者對(duì)上述成因進(jìn)行更深程度挖掘，如對(duì)政府信用法制不健全原因作進(jìn)一步的深入分析，細(xì)分為政府信用立法不健全、政府失信懲戒法治化不足等。

概而言之，政府信用行為的主要影響要素包括政府的守信意愿、守信能力、守信行動(dòng)和守信環(huán)境（如圖1所示）。守信意愿是信用行為的思想基礎(chǔ)，守信意愿不強(qiáng)烈（失信意愿強(qiáng)烈）就不會(huì)促成履行協(xié)議、合同、承諾、責(zé)任的行動(dòng)，信用行為就不存在；守信能力是信用行為的資源基礎(chǔ)，守信能力很弱就難以履行協(xié)議、合同、承諾、責(zé)任等信用義務(wù)，信用行為自然難以形成；守信行動(dòng)是信用行為的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)，不采取履行協(xié)議、合同、承諾、責(zé)任的具體行動(dòng)，信用行為也就不存在；守信環(huán)境是信用行為的環(huán)境基礎(chǔ)，惡劣的守信環(huán)境會(huì)對(duì)守信意愿、守信能力、守信行動(dòng)產(chǎn)生破壞力，導(dǎo)致信用行為缺失。

運(yùn)用這個(gè)模型可以解釋政府失信行為形成原因，那就是政府的守信意愿、守信能力、守信行動(dòng)三者中缺失任何一個(gè)，都會(huì)產(chǎn)生失信行為。守信環(huán)境一般是通過(guò)前述三要素對(duì)失信行為產(chǎn)生間接作用，極端情況下才會(huì)成為失信原因。最高人民法院公布的政府失信名單中，政府失信行為幾乎囊括了法律規(guī)定的所有失信情形。其中，“有履行能力而拒不履行生效法律文書(shū)確定義務(wù)的”占比7.5%，“其他有履行能力而拒不履行生效法律文書(shū)確定義務(wù)的”占比 69.6%，合計(jì)占比高達(dá)77.1%。這是有守信能力而失信的案例數(shù)據(jù)例證，大概率地說(shuō)明這些地方政府沒(méi)有守信意愿。此外，“無(wú)正當(dāng)理由拒不履行執(zhí)行和解協(xié)議”（占比3.4%）、“偽造證據(jù)妨礙、抗拒執(zhí)行”（占比 2.2%）和“違反財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度”（7.2%）三種政府失信行為，都是地方政府缺少守信意愿或者沒(méi)有守信行動(dòng)的例證。就此而言，守信意愿是地方政府失信行為的形成主因。

前述學(xué)者們分析和挖掘的政府失信行為產(chǎn)生的種種原因，在這個(gè)模型看來(lái)多數(shù)可以歸類(lèi)于守信環(huán)境問(wèn)題，如政府信用監(jiān)督乏力、信用法制不健全、社會(huì)信用環(huán)境不良等，少數(shù)可以歸類(lèi)于守信意愿問(wèn)題，如干部缺乏契約精神、缺少誠(chéng)信觀念等，可以歸類(lèi)于守信能力的只有財(cái)政資金緊張，沒(méi)有可以歸類(lèi)于守信行動(dòng)的。

地方政府失信行為治理

人無(wú)信不立，政無(wú)信不威。政府信用是社會(huì)信用的核心，政府應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)誠(chéng)信的典范。一些地方政府頻陷失信之危，給民眾留下“無(wú)賴(lài)”印象，自己為自己塑造了“官賴(lài)”形象，既折騰當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)企業(yè)，也耽誤當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，還可能影響政治社會(huì)穩(wěn)定?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》明確要求：“不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。”中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《意見(jiàn)》針對(duì)地方政府失信問(wèn)題也提出建立政府誠(chéng)信履約機(jī)制的意見(jiàn)。黨和國(guó)家一直在努力治理地方政府失信問(wèn)題，各級(jí)地方政府也采取了諸多措施重塑政府信用形象。

為全面治理政府失信違諾問(wèn)題，各地政府開(kāi)展“清賴(lài)行動(dòng)”專(zhuān)項(xiàng)整治工作，通過(guò)督辦檢查督促政府及其部門(mén)主動(dòng)履約踐諾，按照中央關(guān)于信用政府建設(shè)要求，積極開(kāi)展政府失信行為治理，重塑地方政府正面信用形象，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。地方政府治理失信行為的舉措大體可以歸類(lèi)為人事措施和行政措施兩類(lèi)。人事措施主要針對(duì)失信地方政府及其工作部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人和直接責(zé)任人員，包括約談、通報(bào)批評(píng)、書(shū)面檢查、問(wèn)責(zé)、取消評(píng)優(yōu)資格、建立誠(chéng)信檔案、作為考核內(nèi)容和職務(wù)晉升的排除條件等；行政措施主要針對(duì)失信地方政府及其工作部門(mén)或機(jī)構(gòu)，包括明確政府失信治理范圍、失信信息記錄、取消評(píng)優(yōu)資格、降低信用排名等級(jí)、通知銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)等。

學(xué)者們對(duì)此也發(fā)表有大量研究成果，提出諸多治理對(duì)策，概括為以下四個(gè)方面：首先是加強(qiáng)政府誠(chéng)信文化建設(shè)，如強(qiáng)化政府誠(chéng)信理念、加強(qiáng)政府誠(chéng)信道德教育和培訓(xùn)、營(yíng)造政府誠(chéng)信文化氛圍等；其次是加強(qiáng)政府誠(chéng)信法制建設(shè)，如推進(jìn)政府失信懲戒立法、出臺(tái)政府誠(chéng)信法典、創(chuàng)新誠(chéng)信政策體系等；再次是完善政府誠(chéng)信監(jiān)督機(jī)制，如建立政府誠(chéng)信檔案、將政府失信行為納入紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督范圍、構(gòu)建地方政府信用評(píng)價(jià)或失信測(cè)評(píng)指標(biāo)體系、健全政府信息公開(kāi)機(jī)制、創(chuàng)建政府失信信息庫(kù)（黑名單）、創(chuàng)建政府失信報(bào)告機(jī)制等；最后是完善政府失信懲戒機(jī)制，如創(chuàng)新政府失信追溯方式、完善政府懲戒問(wèn)責(zé)機(jī)制、完善政府失信危害補(bǔ)救機(jī)制（修復(fù)信用信息）、創(chuàng)建政府守信激勵(lì)機(jī)制等。

比較各地方政府采取的失信治理舉措與學(xué)術(shù)研究成果提出的失信治理措施，地方政府更為注重微觀層面的治理措施，注重實(shí)踐中的可操作性，學(xué)者們更為關(guān)注宏觀層面的治理途徑，注重理論上的整體性。

根據(jù)前述政府信用行為生成機(jī)理模型，治理地方政府失信行為重在提高其守信意愿、提升其守信能力、督促其守信行動(dòng)和改善其守信環(huán)境。治理地方政府失信行為，立即見(jiàn)效的辦法就是加大環(huán)境壓力盡早突破失信政府干部或直接責(zé)任人員的心理防線(xiàn)，徹底改變其對(duì)政府信用的認(rèn)知和態(tài)度。比如說(shuō)在政府監(jiān)督方面，對(duì)于失信政府領(lǐng)導(dǎo)人或直接責(zé)任人員，輕則給以警告、免職、降職處理，重則給以撤職、辭退或開(kāi)除處理。在社會(huì)監(jiān)督方面，對(duì)于政府失信行為，輕則對(duì)失信行為和政府領(lǐng)導(dǎo)人或直接責(zé)任人實(shí)施社會(huì)報(bào)告制度（即媒體曝光），重則實(shí)施媒體公開(kāi)致歉制度。在司法監(jiān)督方面，強(qiáng)化法院判決結(jié)果的執(zhí)行，“行政機(jī)關(guān)拒絕履行生效法律文書(shū)的，法院可以對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人罰款、拘留；拒不履行生效判決的，情節(jié)嚴(yán)重的，相關(guān)人員甚至還將觸及刑律”。此外，在失信信息公開(kāi)方面，建立面向社會(huì)的政府失信信息庫(kù)，在記錄政府失信行為時(shí)連同失信政府領(lǐng)導(dǎo)人和直接責(zé)任人一同記錄在案。唯有如此，地方政府失信行為治理方會(huì)快速見(jiàn)效，營(yíng)商環(huán)境方會(huì)從根本上改變，政府信用形象方能得以徹底重塑。

誠(chéng)實(shí)守信是現(xiàn)代政府的義務(wù)。時(shí)不我待，只爭(zhēng)朝夕。面對(duì)復(fù)雜的疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，只有通過(guò)健全政府誠(chéng)信履約機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，充分釋放企業(yè)活力和社會(huì)活力，才能保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)常務(wù)理事、北京市政治學(xué)行政學(xué)學(xué)會(huì)理事）

【參考文獻(xiàn)】

①史蘇：《以政府誠(chéng)信為先導(dǎo)優(yōu)化東北民企發(fā)展環(huán)境》，《延邊大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第5期。

責(zé)編/賈娜 美編/王夢(mèng)雅

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