【摘要】基層醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍建設是基層衛(wèi)生健康工作的重點之一，其建設成效關系到基層醫(yī)療衛(wèi)生機構能否有效發(fā)揮健康“守門人”的作用，也關系到分級診療目標能否成功實現(xiàn)。近年來，我國基層醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍建設面臨著數(shù)量不足、年齡結構老化、專業(yè)素質較低等問題。為此，可健全體制機制，加大人才吸引力度，加強基層醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍建設。

【關鍵詞】基層 醫(yī)療衛(wèi)生 人才隊伍

【中圖分類號】R197 【文獻標識碼】A

“保基本、強基層、建機制”是實現(xiàn)健康中國目標的核心策略。目前，我國基層醫(yī)療衛(wèi)生機構主要由城市社區(qū)衛(wèi)生服務機構、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及村衛(wèi)生室、診所、門診部等組成。我國基層醫(yī)療衛(wèi)生機構作為城鄉(xiāng)三級醫(yī)療衛(wèi)生服務網絡的“網底”，發(fā)揮著居民健康“守門人”的重要作用，是筑牢我國醫(yī)療、疾控、婦幼保健體系的基礎，在推行分級診療、醫(yī)聯(lián)體建設、公共衛(wèi)生疫情防控等工作中都必須依靠“強基層”來落實，是切實促進基本醫(yī)療衛(wèi)生服務公平的重要保障。近年來，基層衛(wèi)生健康工作取得了積極進展，基層服務體系進一步完善，基層健康扶貧成效顯著。然而在我國基層醫(yī)療機構的發(fā)展過程中，基層醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍建設仍然存在著諸多問題。為此，可從拓展人才引進渠道、完善激勵機制等入手，加強基層醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍建設。

基層醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍建設存在的問題

數(shù)量不足，尤其是全科醫(yī)生短缺。據(jù)《全國醫(yī)療衛(wèi)生服務體系規(guī)劃綱要（2015—2020年）》要求，“到2020年，每千常住人口基層衛(wèi)生人員數(shù)達到3.5人以上”。最新統(tǒng)計顯示，2019年末該比值為2.97左右，距離目標還有73.9萬人的缺口。此外，《國務院辦公廳關于改革完善全科醫(yī)生培養(yǎng)與使用激勵機制的意見》指出，“到2020年，城鄉(xiāng)每萬居民擁有2至3名合格的全科醫(yī)生；到2030年，城鄉(xiāng)每萬居民擁有5名合格的全科醫(yī)生”。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年底，我國每萬人口擁有全科醫(yī)生數(shù)已上升到2.61人，初步完成了短期目標，但與2030年的目標還有近一半的差距。平均每村鄉(xiāng)村醫(yī)生數(shù)量、每千農村人口鄉(xiāng)村醫(yī)生數(shù)量更是處于逐年下降狀態(tài)，截至2019年末，全國鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員共有84.2萬人，較上一年減少6.5萬人。因此，無論是基層衛(wèi)生人員總數(shù)還是特定專業(yè)人員數(shù)量，目前都存在一定的缺口。

年齡結構老化，后繼無人問題突出。近幾年，隨著國家定向培養(yǎng)等政策的實施，基層醫(yī)務人員的年齡結構老化問題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務中心得到緩解。但對于村衛(wèi)生室而言，鄉(xiāng)村醫(yī)生年齡結構老化問題仍未實現(xiàn)實質性突破。作為我國基層醫(yī)療服務體系的重要組成部分，鄉(xiāng)村醫(yī)生與所服務的村民在同一片土地朝夕相處，相互之間知根知底，是最貼近億萬農村居民的健康“守護人”。有關調查研究顯示，2018年我國超過1/4的鄉(xiāng)村醫(yī)生年齡在60歲及以上，小于35歲的僅占5%，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)60歲及以上村醫(yī)占比甚至達到80%。伴隨而來的則是老一批鄉(xiāng)村醫(yī)生退休后，村衛(wèi)生室可能面臨后繼無人的困境。

專業(yè)配置不合理，應急處理能力不足。在人力資源配置上，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構存在專業(yè)結構的偏離與不合理的問題。當前全國各地基層衛(wèi)生人員配置比例中，全科醫(yī)師、公衛(wèi)醫(yī)師、護士、藥劑師、醫(yī)技人員等醫(yī)療輔助專業(yè)的人員配置相對較低。當面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，部分基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的識別能力欠缺、信息上報不及時、應急處理能力不足，分診預檢功能不足以應對重大疫情。

專業(yè)素質較低，服務能力不強。根據(jù)醫(yī)學人才的成長規(guī)律和樹形結構理論，醫(yī)學人才可分為“基底—樹干—樹冠”，以此為人力資源分析和管理的依據(jù)。根據(jù)《2019年中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒》，我國基層醫(yī)療衛(wèi)生機構人才結構不合理、人才樹培育欠佳、人才梯隊比例失衡。在社區(qū)衛(wèi)生服務中心，作為“樹冠”的高級職稱人才僅占總人數(shù)的5.1%，本科及以上學歷人員占比僅為33.8%；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院則數(shù)值更低，分別為2.2%和15.0%。可見，當前我國基層醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍“三低”（學歷低、職稱低、專業(yè)水平低）現(xiàn)象普遍存在，相較于城市社區(qū)衛(wèi)生服務中心，農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的問題更為突出。

繼續(xù)教育流于形式，質量不高。繼續(xù)醫(yī)學教育是繼醫(yī)學院校教育和學歷教育之后，以學習新知識、新理論、新技術和新方法為主要內容的一種終身性、連續(xù)性的醫(yī)學教育制度。在人員自身專業(yè)素質不足的背景下，繼續(xù)醫(yī)學教育成為提升基層衛(wèi)生人員素質的重要途徑之一。然而在實踐過程中，繼續(xù)醫(yī)學教育也暴露出一些弊端，如培訓內容與實際工作需要不符、培訓時間長、培訓內容重復等問題較為突出。同時，由于對培訓機構的資質認定環(huán)節(jié)管控不夠嚴密，導致培訓機構魚龍混雜，影響基層醫(yī)務人員業(yè)務水平的提升。

人才管理機制不健全，人才隊伍不穩(wěn)定。據(jù)了解，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構僅參與申報，后期的招考、面試、人員調配等與其并無關聯(lián)，這對基層選用適宜之才形成了障礙，基層在人才招聘方面的自主權未得到落實。從人才使用看，其晉升渠道、職稱評審、考核要求、薪酬制度等與基層發(fā)展不相適應，導致人才隊伍不穩(wěn)定，尤其是醫(yī)務人員流失較嚴重。

需要明確指出的是，部分地區(qū)“以人員借調之名，行占用基層編制之實”，已成為目前制約基層衛(wèi)生人才管理的最大瓶頸。一是人才流失使得基層衛(wèi)生人員數(shù)量減少，導致醫(yī)療衛(wèi)生服務開展存在困難；二是占用了基層的編制，致使基層無法招收可用可留之人；三是借調人員關系仍在基層，占用了基層職稱評定的名額；四是借調人員工資發(fā)放、養(yǎng)老金繳納給基層帶來資金壓力。

基層醫(yī)療衛(wèi)生人才的憂慮與風險

收入水平較低，導致基層醫(yī)療衛(wèi)生機構引人留人困難?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構的職能在于基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生，因此無論是從業(yè)務范圍還是就診人數(shù)來看，機構的整體醫(yī)療收入都遠低于公立醫(yī)院，醫(yī)務人員的收入水平自然也與公立醫(yī)院醫(yī)務人員存在差距，而這一差距在鄉(xiāng)村醫(yī)生群體中尤為突出。村醫(yī)收入主要由診療費用、基本公共衛(wèi)生項目服務費用、基本藥物補助費用、非基本藥物收入、鄉(xiāng)村醫(yī)生專項補助等構成。根據(jù)調查，村醫(yī)普遍反映其生存問題尤其是收入問題較為嚴峻，究其原因主要有以下三方面：一是基藥制度實施后，非基藥的比例大幅下降，而基藥又只能零差價銷售，從銷售藥品中獲得的收入大大減少；二是隨著城市化進程的加快，進城務工的農民越來越多，農村的常住人口數(shù)量在減少，由此帶來部分按人頭核算撥付的經費數(shù)額減少；三是醫(yī)療收費項目的減少，直接縮小了收入來源的范圍。因此，在一個相對較低的收入水平下，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構對適宜人才的吸引力不足，人員穩(wěn)定性較差。

對醫(yī)療風險的憂慮制約了基層人才隊伍發(fā)展?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構的診療對象多為常見病、慢性病患者，但從全國范圍來看，亦不乏醫(yī)療事故與醫(yī)療糾紛。相比于二級醫(yī)院與三級醫(yī)院而言，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構尤其是村衛(wèi)生室對醫(yī)務人員的支持能力相對較弱，組織調解能力相對有限。部分村醫(yī)存在未購買醫(yī)師責任保險的情況，一旦出現(xiàn)醫(yī)療糾紛只能與患者自行調解；部分村醫(yī)雖有購買醫(yī)師責任保險，但由于保險額度較低、理賠流程較為繁瑣，其發(fā)揮的作用依然有限。在這一背景下，對醫(yī)療風險的憂慮成為制約基層人才隊伍發(fā)展的重要因素。

鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老保險制度仍需要完善。這一問題主要在鄉(xiāng)村醫(yī)生群體間反映強烈。許多村醫(yī)都是上世紀60年代從赤腳醫(yī)生開始的，在這個崗位上堅守奉獻到老。然而由于管理體制變化或改革導致的身份認同問題，村醫(yī)依舊是幾十年前那個“半農半醫(yī)”的身份，使得其養(yǎng)老保障問題至今仍未得到很好解決。部分城鎮(zhèn)戶口的村醫(yī)尚且可以自費繳納“五七工”養(yǎng)老保險，農村戶口的村醫(yī)則只能與農民的養(yǎng)老待遇相同。這一問題不僅使村醫(yī)這一職業(yè)的吸引力大打折扣，更是我國廣大鄉(xiāng)村醫(yī)生的現(xiàn)實需求。

管理體制不同導致人員工作積極性欠缺。從事公益服務的事業(yè)單位可細分為公益一類事業(yè)單位和公益二類事業(yè)單位。公益一類事業(yè)單位實行全額撥款，在審批編制內設崗，工資總額確定，而且不能有自營收入；公益二類實行差額撥款，在備案編制內設崗，工資一般不由財政負擔，可以發(fā)放獎金，單位還可以另行開展自營業(yè)務。簡要概括，即公益一類事業(yè)單位保障性更強，但自主性較差；公益二類事業(yè)單位自主性更強，但保障性較差。在兩套管理體制下運行的機構，從行政管理人員到臨床醫(yī)務人員，其工作積極性有非常大的差別，面臨的困難也各不相同。對全額撥款單位，不論做多做少，工資統(tǒng)一由財政負擔，在分配制度存在“大鍋飯”且實發(fā)工資未按績效考核進行分配的情況下，人員工作積極性欠缺，甚至有部分管理人員對分配體制存在較大憂慮。對于差額撥款單位，雖然有績效工資、獎金分配等制度帶來的工作驅動力，但由于政府對相應制度的具體實施方案還未落地，加之基層機構本身運行存在阻礙，人員薪酬發(fā)放與工作積極性隨之受到影響。

多措并舉加強基層醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍建設

拓展人才引進渠道，壯大基層人才隊伍。一是政府部門要進一步關注基層醫(yī)療衛(wèi)生機構人力資源狀況，對基層醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍建設等相關問題進行把脈、診斷、開方，并考慮將其納入政府績效考核。二是要簡化招聘程序，放寬專科學歷崗位開考比例要求，對于部分緊缺的?？?、輔助學科的專業(yè)人員及本科以上醫(yī)學院校畢業(yè)生，可實施政策優(yōu)惠，使其直接入編入崗。三是推進事業(yè)單位改革，可試點推行按公益一類事業(yè)單位核定，實行公益二類事業(yè)單位管理的做法。按公益一類事業(yè)單位核定，可保障財政的穩(wěn)定投入，維持基層醫(yī)療衛(wèi)生機構基本運行；按公益二類事業(yè)單位管理，則賦予了機構更多自主權，其中就包括靈活的人事管理權。

依托醫(yī)聯(lián)（共）體，提高基層人才隊伍專業(yè)素質與服務能力。針對基層醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍的“三低”問題，建議基層自身要“造好孵化器”，做好人才培養(yǎng)工作，提升人員的能力素質。一是要認真落實衛(wèi)生技術人才的繼續(xù)教育工作，可將繼續(xù)教育完成率納入基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的績效考核項目。二是繼續(xù)做好縣域醫(yī)共體建設，通過上級醫(yī)院專家下基層、基層人才進入上級醫(yī)院進修的雙向交流機制，帶動基層衛(wèi)生人才整體素質的提升。三是深入開展城鄉(xiāng)對口支援工程，實現(xiàn)從“輸血”到“造血”的轉變。對城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生對口支援進行系統(tǒng)改革，改變“人走技術就停滯、設備就閑置”的現(xiàn)象，培養(yǎng)一支愿承擔、有能力、可支撐的本土衛(wèi)生隊伍。四是增設人員培訓經費?；鶎有l(wèi)生人員的成長需求較公立醫(yī)院更為強烈，但他們通常需要利用自己的休息時間進行學習，而且派出進修學習期間基本收入難以保障。因此，建議政府增設人員培訓經費，既能保障人員培訓期間的基本工資水平，又能對人才培訓起到一定的激勵作用。

完善激勵機制，提高基層人才隊伍的穩(wěn)定性與積極性。一是職稱晉升向基層傾斜。可建立“雙軌制”，單獨設立基層衛(wèi)生高級職稱序列，并根據(jù)基層衛(wèi)生工作的實際情況制定晉升標準。二是落實基層績效考核體系。建議政府出臺具體的績效考核方案，細化到具體的考核目標、內容、方式等，并加強對基層績效考核情況的監(jiān)督，將政策真正落地。三是規(guī)范管理借調人員。針對以借調之名占基層編制作為個人職業(yè)跳板的現(xiàn)象，衛(wèi)生行政部門應加大監(jiān)管與處罰力度，防止“鉆空子”行為，保障基層的用人權益。

因專業(yè)制宜，加強基層醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍保障與職業(yè)認同。對于鄉(xiāng)村醫(yī)生而言，全方位加大保障力度。一是從職業(yè)身份入手解決養(yǎng)老保障難題，建議實行村衛(wèi)生室人事制度鄉(xiāng)村一體化管理，逐步將鄉(xiāng)村醫(yī)生納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，使其走上職業(yè)化道路，擺脫無組織依靠、半農半醫(yī)的尷尬處境。二是全面保障收入待遇，可提高診療費用、提高基本公共衛(wèi)生服務項目經費中給到村醫(yī)部分的比例、落實基藥補助經費等。三是有組織地解決醫(yī)療風險問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村醫(yī)生的醫(yī)師責任保險全覆蓋，探索商業(yè)保險等第三方保險的引入，為村醫(yī)分擔部分職業(yè)風險。

對于全科醫(yī)生和公衛(wèi)醫(yī)師而言，加大人才培養(yǎng)力度。一是積極探索訂單定向的培養(yǎng)模式。對定向工作服務期限，建議規(guī)定為至少5年（不含規(guī)培），并完善毀約賠付條款，以規(guī)避人才完成學業(yè)后“留不住”“用不著”的現(xiàn)象。對投入使用的定向人才進行定期跟蹤評估，及時發(fā)現(xiàn)問題、總結經驗，并在后一批定向培養(yǎng)人才模式中反饋修正。二是將全科醫(yī)學建設成真正的臨床醫(yī)學二級學科，讓醫(yī)學生在本科階段就接觸到全科醫(yī)療服務，培養(yǎng)其專業(yè)興趣與工作勝任力。加快編寫體現(xiàn)全科醫(yī)學特點、適合崗位規(guī)范要求的科學、規(guī)范的教材，并加強對社會學、法學、心理學、公共衛(wèi)生等方面知識的培訓。

（作者為華中科技大學健康政策與管理研究院院長、同濟醫(yī)學院教授）

【參考文獻】

①許春：《我國基層醫(yī)療衛(wèi)生服務網絡基本建成》，《中國農村衛(wèi)生事業(yè)管理》，2020年第3期。

責編/銀冰瑤 美編/陳媛媛

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