【調(diào)研背景】建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務(wù)，要求到2020年，國家公園體制試點建設(shè)基本完成，整合設(shè)立一批國家公園，分級統(tǒng)一的管理體制基本建立，初步形成國家公園總體布局。為深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，加快推進生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，人民日報社人民論壇雜志社組織中央黨校（國家行政學(xué)院）、北京大學(xué)、北京師范大學(xué)等單位的知名專家，對浙江省開化縣錢江源國家公園體制試點進行深入調(diào)研，總結(jié)其創(chuàng)新經(jīng)驗，以饗讀者。

錢江源國家公園，由古田山國家級自然保護區(qū)、錢江源國家森林公園、錢江源省級風(fēng)景名勝區(qū)以及連接自然保護地之間的生態(tài)區(qū)域整合而成，地處浙江母親河錢塘江源頭，保存著大面積、低海拔的中亞熱帶典型的原生常綠闊葉林地帶性植被。其大面積原生性生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性、稀缺性具有自然資源保護、科學(xué)研究、生態(tài)服務(wù)、示范推廣等多方面價值。

錢江源國家公園是2015年由國家發(fā)改委等13個部委聯(lián)合發(fā)文明確開展國家公園體制試點的首批體制改革試點之一，為長江三角洲唯一的國家公園體制試點區(qū)。自從開展國家公園體制試點以來，錢江源國家公園通過創(chuàng)新性改革、精細化管理、高標準建設(shè)，在管理體制建設(shè)、地役權(quán)改革、科研交流合作、生態(tài)資源管護等方面做出一系列創(chuàng)新性探索，初步形成了一套自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制模式。在保護錢江源國家公園的生態(tài)安全、促進轄區(qū)內(nèi)人與自然和諧共生以及為全國國家公園體制建設(shè)的探索與實踐方面提供了可借鑒的經(jīng)驗。

探索四大舉措 體現(xiàn)體制試點創(chuàng)新實踐

國家公園體制試點屬于新事物、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)。錢江源國家公園試點因地制宜，通過自我創(chuàng)新與實踐，探索出四大亮點舉措，成效顯著，試點任務(wù)完成情況在國內(nèi)走在了前列。

第一，理順管理體制，探索“垂直管理、政區(qū)協(xié)同”的“錢江源模式”。在管理體制方面，2017年3月，浙江省編辦批復(fù)設(shè)立錢江源國家公園黨工委、管委會，與開化縣委縣政府實行“兩塊牌子、一套班子”的“政區(qū)合一”管理方式。2017年9月，通過整合錢江源國家公園黨工委、管委會，新設(shè)立錢江源國家公園管理局，實行省政府垂直管理，納入省一級財政預(yù)算單位，委托省林業(yè)局代管，下設(shè)綜合行政執(zhí)法隊和基層執(zhí)法所，明確了錢江源國家公園管理局和地方政府的相關(guān)職責(zé)。管理局兩名副局長兼任縣政府黨組成員，開化縣政府和管理局建立每兩月一次的例會制度。

通過這種管理體制和運營機制的運行，資源管理更統(tǒng)一、職責(zé)邊界更清晰、區(qū)政融合更緊密。例如，為解決試點內(nèi)多頭化碎片化管理以及增強資源管護力度等問題，管理局與開化縣政府聯(lián)合開展“清源”系列行動，推進水電站、取水口等項目退出，聯(lián)合下文實施《錢江源國家公園管理辦法（試行）》《錢江源國家公園特許經(jīng)營管理辦法（試行）》，聯(lián)合推進鄉(xiāng)村整治風(fēng)貌提升項目等多項工作。調(diào)研組成員、北京師范大學(xué)國家公園研究院副院長、研究員張希武認為，“錢江源模式”管理體制明確了國家公園管理局作為省政府所屬獨立事權(quán)屬性和主導(dǎo)性職責(zé)，又最大限度發(fā)揮了管理機制優(yōu)勢，管理局和縣政府制度化建設(shè)解決了體制試點建設(shè)中遇到的難題。

第二，探索地役權(quán)改革制度，在不改變土地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，梳理雙方權(quán)利義務(wù)清單，實現(xiàn)集體林地的統(tǒng)一管理。錢江源國家公園針對集體林占比較高的實際，聚焦農(nóng)村承包土地地役權(quán)改革試點，探索開展地役權(quán)改革。目前，錢江源國家公園集體林地地役權(quán)改革基本完成，國家公園范圍內(nèi)27.5萬畝林地全部實行48.2元/畝的地役權(quán)生態(tài)補償標準，2018年，實現(xiàn)了占比80.7%的集體林地的統(tǒng)一管理。2019年，在集體林地役權(quán)改革的基礎(chǔ)上，又制定了錢江源國家公園承包地地役權(quán)改革試點方案，進一步推動原住居民改變生產(chǎn)生活方式，促進了居民增收，建立了國家公園品牌增值體系，助推國家公園生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)。

在錢江源國家公園承包土地地役權(quán)試點建設(shè)中，已有蘇莊鎮(zhèn)毛坦村、長虹鄉(xiāng)桃源村、何田鄉(xiāng)田畈村、齊溪鎮(zhèn)上村共289畝農(nóng)田參與成為第一批生產(chǎn)主體。首先與管理局簽定協(xié)議，承包土地地役權(quán)按200元/畝/年標準補償，然后生產(chǎn)農(nóng)作物按照保底價格收購，再則推行產(chǎn)品銷售補貼和品牌特許，統(tǒng)一使用錢江源國家公園相關(guān)商標或標識對外銷售。目前這種模式正在國家公園范圍內(nèi)推廣，并在條件成熟時向國家公園周邊村鎮(zhèn)輻射。張希武認為，地役權(quán)改革的深入推進有效破解了南方地區(qū)集體林占比較高的共性問題，為我國南方集體林等重要自然資源實現(xiàn)統(tǒng)一管理提供了可復(fù)制、可推廣的“錢江源經(jīng)驗”。

第三，堅決有力保護自然資源與生態(tài)環(huán)境，有效保護了自然生態(tài)系統(tǒng)和重要自然生態(tài)體系原真性、完整性。在生態(tài)環(huán)境保護方面，錢江源國家公園加快建設(shè)一批重點項目工程，重點建設(shè)了科普館、錢江源國家公園生態(tài)保護與監(jiān)測工程、亞熱帶森林生物多樣性與氣候變化研究站、保護站、通訊基站、棲息地修復(fù)項目、國家公園南出口通道提升、600處野外動物監(jiān)測點建設(shè)及紅外相機等配件設(shè)施設(shè)備配置、104處遠程森林防火視頻監(jiān)控體系建設(shè)和30處巡護步道項目施工等工程。在自然資源保護方面，通過開展“清源”系列專項行動，大量發(fā)放宣傳資料，嚴厲處置野生動物行政案件。出臺野生動物救助舉報獎勵辦法，建設(shè)項目實行前置審批制度，在國家公園范圍內(nèi)已關(guān)停和整改9家小水電站，已投資近兩億元的水湖楓樓招商引資項目也被緊急叫停。在深化改革管控方面，創(chuàng)新編制了全國首部由省政府批復(fù)的《開化縣空間規(guī)劃》，銜接融合國家公園總規(guī)的多項核心內(nèi)容；將試點區(qū)全部納入管控范圍，按照差異化管控原則和產(chǎn)業(yè)準入要求，指導(dǎo)試點區(qū)空間管控，落實生態(tài)保護與紅線管理，分區(qū)管控全覆蓋；建設(shè)“多規(guī)合一”管理信息平臺，實現(xiàn)項目審批全管控。

調(diào)研組成員、中共中央黨校（國家行政學(xué)院）社會和生態(tài)文明教研部教授李宏偉認為，錢江源國家公園試點充分運用“多規(guī)合一”改革成果，嚴格實施源頭管控，對252平方公里的錢江源國家公園體制試點區(qū)實行精細精準管控，進一步強化了對江河源頭地區(qū)的生態(tài)保護，可實現(xiàn)對自然資源與生態(tài)環(huán)境的長效管控。

第四，開展高水平高標準科學(xué)研究工作，成果頗豐。錢江源國家公園依托中科院植物所、動物所，浙江大學(xué)等科研力量，并與專業(yè)領(lǐng)域院士開展合作，深入推進生物多樣性監(jiān)測與研究，在公園內(nèi)已經(jīng)建設(shè)成為世界一流的森林生物多樣性與氣候變化響應(yīng)學(xué)科前沿研究平臺；建設(shè)有森林生物多樣性監(jiān)測及監(jiān)測規(guī)范制定與示范的平臺、生物多樣性保育政策咨詢平臺、公民生態(tài)文明教育和實踐平臺；還建設(shè)有兩所國際化的研究站：中科院——錢江源森林生物多樣性與氣候變化研究站和中國區(qū)域性氣候研究中心。目前，研究成果顯著，已在世界生態(tài)學(xué)頂級期刊發(fā)表論文293篇，其中221篇被SCI收錄。其中，我國政府通過外交部向聯(lián)合國環(huán)境研究發(fā)展峰會遞交的《地球大數(shù)據(jù)可持續(xù)發(fā)展目標報告》中陸地生物就以錢江源國家公園為例。

調(diào)研組成員、北京大學(xué)中國城市治理研究院副院長、研究員包雅鈞認為，錢江源國家公園開展高水平高質(zhì)量科研工作，既是滿足國家公園體制建設(shè)中定位功能需要，也是實現(xiàn)對公園最嚴格保護的需要。國家公園要兼具科研以及教育等綜合功能，對納入公園紅線區(qū)域?qū)嵭凶顕栏窆芸夭?gòu)建優(yōu)化完善自然保護地體系。

堅持三個統(tǒng)一 扎實穩(wěn)步開展試點工作

錢江源國家公園體制試點思路清晰、作風(fēng)扎實、管理精細化，堅持“創(chuàng)新與發(fā)展、開發(fā)與保護、理論與實踐”相統(tǒng)一理念，有效推進試點工作穩(wěn)步開展。

創(chuàng)新與發(fā)展相統(tǒng)一，面對新事物，打開新思路，探索創(chuàng)新舉措，加快發(fā)展。建設(shè)國家公園體制的主要目標是實現(xiàn)在體制機制、自然資源與生態(tài)保護、人與自然和諧共生方面的創(chuàng)新與發(fā)展。首先，“垂直管理、政區(qū)協(xié)同”的“錢江源模式”，從體制機制管理創(chuàng)新方面，理順國家與地方的主導(dǎo)管理，有效解決了在管理上交叉重疊多頭管理的碎片化問題。其次，開展多方創(chuàng)新性舉措，在自然資源與生態(tài)環(huán)境保護上，與高校和院士合作，開展重大自然資源科研課題，開展實驗室、觀測點和保護站等重大重點項目建設(shè)；加強司法參與，出臺損壞審查制度，設(shè)立環(huán)資巡回法庭，推廣巡回審判模式，創(chuàng)新保護了自然資源和生態(tài)環(huán)境。最后，結(jié)合創(chuàng)新性推動地役權(quán)改革，突出發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加大“錢江源”品牌建設(shè)，多元化拓展生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)市場，通過統(tǒng)一管理，共建共享，共同推動錢江源國家公園試點建設(shè)發(fā)展，共享創(chuàng)新發(fā)展帶來的成果。試點成效顯著，生態(tài)保護恢復(fù)改善巨大；經(jīng)濟發(fā)展促使建檔立卡貧困人口減少，順利完成脫貧任務(wù)；社會發(fā)展提升當?shù)鼐用裆钯|(zhì)量，環(huán)境、衛(wèi)生和教育保障水平大幅提高。

開發(fā)與保護相統(tǒng)一，科學(xué)處理資源開發(fā)與環(huán)境保護的關(guān)系。錢江源國家公園在試點改革任務(wù)完成過程中，因地制宜，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，強化綠色發(fā)展意識，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保護了公園的整個生態(tài)環(huán)境。同時，加大生態(tài)環(huán)境保護力度，對于影響整體自然資源保護，破壞整體生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)，直接關(guān)停整頓，為優(yōu)質(zhì)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)騰出發(fā)展空間，促進經(jīng)濟效益提升。為做好統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)開發(fā)，結(jié)合基礎(chǔ)優(yōu)勢和地役權(quán)改革，集中開發(fā)出一批具有代表性的示范產(chǎn)業(yè)，特別是圍繞全域景區(qū)化的旅游發(fā)展理念，圍繞開化縣旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進建設(shè)30個3A級景區(qū)村和4個風(fēng)情小鎮(zhèn)，將村莊串點成線、繞線成面，一條條旅游“珍珠鏈”串起了鄉(xiāng)村風(fēng)情。例如，建設(shè)高田坑典范村，通過投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房屋改造裝修、打造民宿集群，提升旅游發(fā)展業(yè)知名度；打造桃源村臺回山的油菜花景觀、生態(tài)綠色水稻、美在梯田概念產(chǎn)業(yè)等。為了整體生態(tài)資源保護、集中發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，對于國家公園范圍內(nèi)其它建設(shè)項目，不符合整體規(guī)劃優(yōu)先生態(tài)發(fā)展的該關(guān)閉就關(guān)閉，該叫停就叫停。

理論與實踐相統(tǒng)一，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念。國家公園體制建設(shè)是深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新思想新戰(zhàn)略，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要內(nèi)容。錢江源國家公園試點工作圍繞探索體制機制創(chuàng)新管理、加強自然資源與生態(tài)環(huán)境保護、發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、開展多方合作，實現(xiàn)共同參與、共同開發(fā)、共享發(fā)展的“綠水青山就是金山銀山”這一重大科學(xué)論斷的轉(zhuǎn)化與實踐。

結(jié)合三塊工作 實現(xiàn)多方和諧共享發(fā)展目標

秉持“保護優(yōu)先、兼顧發(fā)展”“多方合作、制度保障”“共建共享、民生為本”原則，與科研工作、社區(qū)共建、跨區(qū)合作相結(jié)合，實現(xiàn)多方和諧共享發(fā)展目標。

試點與科研工作相結(jié)合。對如何科學(xué)界定國家公園的內(nèi)涵，建設(shè)國家公園體制總體方案要求，要明確國家公園的定位，要求實行最嚴格的保護，首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性保護，同時要求兼具科研以及教育等綜合功能。在公園開展科研工作不僅是對自然資源和環(huán)境監(jiān)測與研究的需要，更是為了更嚴格、高水平地保護生態(tài)系統(tǒng)，為行業(yè)發(fā)展及國際社會提供數(shù)據(jù)參與合作的需要。錢江源國家公園結(jié)合試點與科研工作，與國內(nèi)外權(quán)威科研機構(gòu)和行業(yè)領(lǐng)域院士合作，開展生物多樣性研究、生態(tài)價值評估、自然教育和生態(tài)修復(fù)等工作，建設(shè)了多個學(xué)科前沿研究平臺并獲得豐厚科研成果，這些都與錢江源國家公園在生態(tài)保護方面獲取的成效密不可分。

試點與社區(qū)共建相結(jié)合?！督夜珗@體制總體方案》在總體要求的基本原則中提到，要探索社會力量參與自然資源和生態(tài)保護的新模式，建立健全政府、社會和公眾共同參與國家公園保護管理的長效機制。在錢江源國家公園試點工作中，社區(qū)治理與建設(shè)開發(fā)一盤棋，實現(xiàn)社區(qū)共建共享利益。先后安排專項資金用于國家公園范圍內(nèi)的村莊環(huán)境綜合整治和風(fēng)貌提升，加快村莊環(huán)境整治項目落地實施；從原住民中招聘了95名專兼職巡護員；推動“錢江源國家公園”集體商標注冊工作；積極開展國家公園生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點，制定《錢江源國家公園特許經(jīng)營管理辦法》，明確特許經(jīng)營的范圍、數(shù)量、質(zhì)量要求和操作規(guī)范，等等。這些措施的落地實施促進了當?shù)鼐用窈蜕鐣膮⑴c度，既促進公眾參與國家公園保護管理長效機制的健全，又解決了當?shù)鼐用窬蜆I(yè)問題，提升了當?shù)鼐用竦氖杖牒蜕钏健?/p>

試點與跨區(qū)域合作相結(jié)合。按照建設(shè)國家公園體制總體規(guī)劃基本原則“科學(xué)定位、整體保護”的要求，堅持將山水林田草作為一個生命共同體，統(tǒng)籌考慮保護與利用，錢江源國家公園管理局對相關(guān)自然保護地進行功能重組，按照自然生態(tài)系統(tǒng)整體性和系統(tǒng)性原則進行整體保護和綜合治理。自試點建立以來，為了實現(xiàn)整體保護，錢江源國家公園已與毗鄰的江西、安徽所轄三鎮(zhèn)七村，以及安徽休寧嶺南省級自然保護區(qū)簽訂合作保護協(xié)議，實現(xiàn)省際毗鄰鎮(zhèn)村合作保護模式全覆蓋。同時，江西德興、婺源，安徽休寧和浙江開化四地政法系統(tǒng)共同簽署了《開化宣言》，建立了護航國家公園生態(tài)安全五大機制，還建立了開化縣長虹鄉(xiāng)霞川村與江西省婺源縣東頭村跨省聯(lián)合保護站，以權(quán)屬不變、屬地管理為前提，配備巡護設(shè)備，共建巡護隊伍，實現(xiàn)公園的整體保護。

錢江源國家公園通過完成試點工作任務(wù)，創(chuàng)新性探索了突破體制改革中出現(xiàn)的共性難點問題。為促進國家公園體制建設(shè)，調(diào)研組結(jié)合調(diào)研情況，提出兩點建議：一是加大中央層面對明確國家公園體制機構(gòu)級別、人員編制以及試點建設(shè)專項資金等方面工作的支持。二是科學(xué)界定國家公園的相關(guān)規(guī)定和要求，設(shè)置國家公園在面積方面的硬性標準；落實國家公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中涉及的建設(shè)用地指標，建議用地指標不占用地方指標，以有效促進地方政府的國家公園建設(shè)積極性。

總體而言，錢江源國家公園試點工作開展了大量創(chuàng)新性探索與實踐，形成了一些突出亮點，為國家公園體制建設(shè)提供了可借鑒的經(jīng)驗，這些探索與實踐，體現(xiàn)出錢江源國家公園管理局團隊在面對新事物新任務(wù)時勇于創(chuàng)新與突破的工作作風(fēng)。調(diào)研組希望，錢江源國家公園管理局能夠繼續(xù)發(fā)揚改革創(chuàng)新、精細管理、高標準建設(shè)的精神，不斷優(yōu)化機制、完善細節(jié)，為促進國家公園體制建設(shè)作出更大貢獻。

（執(zhí)筆：陶建群、楊武、王克）

責(zé)編/王克 楊武 美編/于珊

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