摘 要:基層是社會(huì)治理的第一線，基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定與國(guó)計(jì)民生息息相關(guān)。目前我國(guó)基層治理中的痛點(diǎn)主要表現(xiàn)為：政民聯(lián)通碎片化、權(quán)責(zé)觀念碎片化、服務(wù)供給碎片化和事務(wù)管理碎片化這四個(gè)方面?；鶎又卫頂?shù)字化轉(zhuǎn)型為解決基層治理痛點(diǎn)提供了新的思路，具體路徑是通過(guò)感知智能化、治理過(guò)程數(shù)據(jù)化、服務(wù)智慧化和評(píng)價(jià)及時(shí)化，更好地提升基層治理水平。

關(guān)鍵詞:基層治理 數(shù)字化轉(zhuǎn)型 目標(biāo) 路徑

【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

基層是國(guó)家層級(jí)組織結(jié)構(gòu)中的重要一環(huán)，基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定與國(guó)計(jì)民生息息相關(guān)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)使得以往的城郊農(nóng)村紛紛轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化居民社區(qū)，更凸顯了當(dāng)前基層治理在我國(guó)治理體系中的重要地位?；鶎由鐣?huì)治理的主要內(nèi)容包括市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、公共安全防控、民生服務(wù)和矛盾調(diào)節(jié)等，任務(wù)繁多、工作量大且各治理主體之間權(quán)責(zé)界限模糊。因此，有必要重新規(guī)劃治理單元，加強(qiáng)各治理單元之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，合理配置基層有限資源，推動(dòng)多元主體更加積極地參與到共建共治共享的基層治理格局中來(lái)。

當(dāng)前基層治理的主要痛點(diǎn)

人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等尖端技術(shù)給我國(guó)的基層治理模式帶來(lái)了巨大變化，基層治理各主體也在不斷探尋各時(shí)期最佳的治理模式，但基層治理新的問(wèn)題仍然層出不窮。碎片化是目前基層社會(huì)治理中的主要痛點(diǎn)，主要體現(xiàn)為政民聯(lián)通碎片化、權(quán)責(zé)觀念碎片化、服務(wù)供給碎片化和事物管理碎片化。

政民聯(lián)通碎片化表現(xiàn)為基層組織與公眾聯(lián)系緊密度不高，缺乏保持聯(lián)通的紐帶。廣大基層尤其是農(nóng)村，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)比較薄弱，相關(guān)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，農(nóng)民的整體文化水平較低，信息溝通的方式和渠道比較傳統(tǒng)，基層工作人員很難識(shí)別人民群眾的真實(shí)需求。在城市社區(qū)，由于人口流動(dòng)性較強(qiáng)，社區(qū)管控難度加大，基層治理工作壓力持續(xù)提升；另一方面，由于缺乏統(tǒng)一且高效的交流平臺(tái)，許多居民參與基層自治的熱情不高，往往處于“被管理”的情形中。而政府與居民溝通有障礙，也使得政府的一些政策和措施不能順利地在基層落地，往往需要基層中有威望的個(gè)人或組織進(jìn)行大量游說(shuō)，這實(shí)際上也讓政府的治理工作陷入了被動(dòng)局面?；鶎用癖姷男畔o(wú)法被充分收集，需求得不到及時(shí)滿足，導(dǎo)致基層社會(huì)矛盾長(zhǎng)期得不到解決，政府信任度下降，整體形象受到負(fù)面影響。

權(quán)責(zé)觀念碎片化是指基層民眾的權(quán)利意識(shí)不斷提升，但履行義務(wù)的意識(shí)卻相對(duì)較弱。人民生活水平的持續(xù)提高和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的普及增強(qiáng)了基層民眾的信息獲取能力，讓幾乎所有人都可以便捷地從社交媒體中獲取對(duì)自己有利的“價(jià)值觀”和“理論”。這些多元化的“理論”削弱了以往基層組織和民眾思想的高度統(tǒng)一性，在引導(dǎo)公民保護(hù)個(gè)人權(quán)益的同時(shí)，弱化了他們應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)。再加上我國(guó)基層組織法治水平相對(duì)較低，缺乏引導(dǎo)公民知法懂法用法的措施和手段，導(dǎo)致權(quán)責(zé)觀念碎片化問(wèn)題在基層治理中更加凸顯，既增加了基層治理的難度，又阻礙了國(guó)家的法治現(xiàn)代化進(jìn)程。

服務(wù)供給碎片化是指當(dāng)前基層公共產(chǎn)品供給和基層治理能力還不能夠完全滿足人民日益增長(zhǎng)的個(gè)性化民生服務(wù)需求。在基層民生服務(wù)中，醫(yī)療、教育、安全、交通等與人民生活的幸福感、安全感與獲得感息息相關(guān)，而目前我國(guó)基層治理可用的人力、財(cái)力和物力等關(guān)鍵資源相對(duì)于人民廣泛的需求尚存在缺口，這一矛盾在鄉(xiāng)村和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突出。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，人口流動(dòng)頻繁且流動(dòng)數(shù)量龐大，這些涌入的流動(dòng)人口層次不一，勢(shì)必會(huì)給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)安全、醫(yī)療、交通等領(lǐng)域的治理帶來(lái)巨大壓力；而在那些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，大量的人口流出導(dǎo)致 “空心化”和“老齡化”問(wèn)題嚴(yán)重，加上經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱無(wú)法吸引人才、資金和技術(shù)，這些地區(qū)的基層治理很難達(dá)到高質(zhì)量和現(xiàn)代化的水平。

事務(wù)管理碎片化主要體現(xiàn)在基層治理各項(xiàng)任務(wù)之間協(xié)同不足，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)作流程和治理機(jī)制。由于上級(jí)各部門信息融合度不高，部門之間銜接不暢，導(dǎo)致基層權(quán)責(zé)關(guān)系模糊。此外，基層治理及時(shí)評(píng)價(jià)機(jī)制的缺失，導(dǎo)致各事項(xiàng)在基層事務(wù)管理中無(wú)法進(jìn)行及時(shí)有效的評(píng)估。特別是對(duì)重大突發(fā)事件的感知、監(jiān)控、預(yù)警、預(yù)防和控制等活動(dòng)缺乏高度協(xié)同的聯(lián)動(dòng)機(jī)制與有效的信息共享渠道，使得基層組織在遇到重大突發(fā)事件時(shí)不能形成良好的多元協(xié)同治理局面。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型路徑

基層治理數(shù)字化是解決碎片化問(wèn)題的一個(gè)有效手段，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。其中數(shù)據(jù)化是基礎(chǔ)，智能感知是手段，智慧化是目標(biāo)。數(shù)字化轉(zhuǎn)型的具體路徑為感知智能化、治理過(guò)程數(shù)據(jù)化、服務(wù)智慧化、評(píng)估及時(shí)化。

感知智能化

以物聯(lián)網(wǎng)為代表的感知技術(shù)為基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了一個(gè)新的契機(jī)，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)密集且變動(dòng)性強(qiáng)的業(yè)務(wù)和人群的實(shí)時(shí)管控，地理位置、生命狀態(tài)、情感狀態(tài)、實(shí)時(shí)定位、人口追蹤等都可以通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)監(jiān)控來(lái)實(shí)現(xiàn)。這既可以為后續(xù)的數(shù)據(jù)化提供豐富的素材，也可以從一定程度上緩解基層人員短缺的問(wèn)題。各基層組織要充分融入“一網(wǎng)通”平臺(tái)，搭建智能互聯(lián)平臺(tái)。

治理過(guò)程數(shù)據(jù)化

數(shù)據(jù)化是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的具體表現(xiàn)為將基層治理實(shí)踐活動(dòng)中多源異構(gòu)信息轉(zhuǎn)化為可機(jī)讀數(shù)據(jù)，方便數(shù)據(jù)開放共享與價(jià)值挖掘。基層治理過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生大量的業(yè)務(wù)信息，這些信息往往是結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化和半結(jié)構(gòu)化的，如何將這些多源異構(gòu)的信息轉(zhuǎn)化為可以利用的數(shù)據(jù)，是基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中亟待解決的問(wèn)題。這個(gè)過(guò)程需要做好以下幾個(gè)方面的工作：

一是由主動(dòng)與被動(dòng)數(shù)據(jù)采集方式轉(zhuǎn)化為自動(dòng)的數(shù)據(jù)采集方式。傳統(tǒng)的主動(dòng)與被動(dòng)數(shù)據(jù)采集方式效率低下且數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，而目前的物聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)情景感知等技術(shù)可以幫助數(shù)據(jù)收集者隨時(shí)隨地自動(dòng)收集類型更廣的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。自動(dòng)數(shù)據(jù)采集還可以排除過(guò)去人為干擾等主觀因素帶來(lái)的數(shù)據(jù)失真問(wèn)題，提高數(shù)據(jù)的整體質(zhì)量和利用價(jià)值。二是厘清各基層治理部門的權(quán)責(zé)界限，完善數(shù)據(jù)協(xié)同收集機(jī)制。目前各基層治理主體之間權(quán)責(zé)模糊，導(dǎo)致大量數(shù)據(jù)重復(fù)采集、口徑不一等問(wèn)題嚴(yán)重，未來(lái)應(yīng)當(dāng)明確各部門、各組織的數(shù)據(jù)收集范圍。三是統(tǒng)一元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享架構(gòu)?；鶎痈髦黧w在數(shù)據(jù)采集方面經(jīng)常存在一數(shù)多源的情況，且各部門使用不同的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)也使得數(shù)據(jù)難以整合在一起。因此，需要利用元數(shù)據(jù)，制定模型定義統(tǒng)一的數(shù)據(jù)描述標(biāo)準(zhǔn)，方便采集數(shù)據(jù)的存取。四是推動(dòng)數(shù)據(jù)開放，公開提供可理解和可利用的數(shù)據(jù)格式。五是完善數(shù)據(jù)確權(quán)。統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享架構(gòu)使得多方數(shù)據(jù)得以整合匯集，但如果不解決好數(shù)據(jù)的權(quán)益歸屬問(wèn)題，將會(huì)大大降低各主體的參與意愿。因此，可以借鑒區(qū)塊鏈等技術(shù)思想，針對(duì)數(shù)據(jù)融合共享的不同階段，確定數(shù)據(jù)的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，盡可能地保護(hù)參與數(shù)據(jù)交換的主體的基本權(quán)益。六是加強(qiáng)隱私安全保護(hù)。數(shù)字化技術(shù)賦予基層組織更大的權(quán)限以獲取更廣闊的數(shù)據(jù)，這雖然能夠極大地提高社會(huì)治理的效率與效果，但也正不斷地加深對(duì)公眾正常生活的威脅?；鶎又卫頂?shù)字化轉(zhuǎn)型，必定不能觸碰隱私安全這一底線。

服務(wù)智慧化

智慧化服務(wù)需要在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的前提下，以精準(zhǔn)的服務(wù)供給為目標(biāo)，借助先進(jìn)的數(shù)據(jù)收集和分析技術(shù)，自動(dòng)且精準(zhǔn)地感知與識(shí)別不同目標(biāo)群體的服務(wù)需求，并綜合利用情感分析、語(yǔ)義識(shí)別、自動(dòng)問(wèn)答、AI和可視化等多種技術(shù)手段，為需求日趨多元化的公民提供精準(zhǔn)的個(gè)性化民生服務(wù)。感知智能化和治理過(guò)程數(shù)據(jù)化將醫(yī)療、交通、治安、教育等數(shù)據(jù)放入統(tǒng)一的數(shù)字化平臺(tái)，并允許各基層服務(wù)部門按需獲取相關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)，為整合轄區(qū)內(nèi)事關(guān)民生的數(shù)據(jù)奠定了基礎(chǔ)。除此之外，通過(guò)手機(jī)APP和微信等網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)，可以推動(dòng)民生服務(wù)線上線下相統(tǒng)一，讓居民足不出戶就享受到與線下同等的民生云服務(wù)，即便在線下辦理，也能通過(guò)一站式服務(wù)平臺(tái)大大降低居民的辦事成本，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管”。

值得一提的是，智慧法務(wù)為我國(guó)法治建設(shè)提供了新方法。比如在民事糾紛案件中，基層工作人員可以對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行情感的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)與分析，把握其情緒變化，為更好地調(diào)節(jié)矛盾糾紛提供參考依據(jù)。此外，以人工智能為基礎(chǔ)的智能機(jī)器人可以代替人工處理一般性民事糾紛，并給予公民必要的法律援助，提高普法宣傳的質(zhì)量和效率，還可以利用數(shù)字化手段引導(dǎo)公民踐行社會(huì)核心主義價(jià)值觀，通過(guò)文本挖掘和語(yǔ)義識(shí)別等技術(shù)實(shí)現(xiàn)輿情管控與民意調(diào)查等。

評(píng)價(jià)及時(shí)化

實(shí)時(shí)性是人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算賦予基層治理實(shí)踐活動(dòng)的一個(gè)重要特征。新的數(shù)據(jù)采集、處理和分析方式，可以為基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)提供豐富的數(shù)據(jù)支持。例如，通過(guò)建立基于大數(shù)據(jù)的督導(dǎo)系統(tǒng)，對(duì)基層治理過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督；通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘等手段，分析公民對(duì)基層治理的滿意程度；通過(guò)5G和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)字化項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)時(shí)監(jiān)控和評(píng)估。數(shù)字化轉(zhuǎn)型的評(píng)價(jià)可以分為三個(gè)部分：基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系、基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型階段評(píng)估、基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型效果評(píng)價(jià)。

建立基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系需要借鑒國(guó)內(nèi)外其他領(lǐng)域優(yōu)質(zhì)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，并在實(shí)地調(diào)研的前提下，從多個(gè)維度制定統(tǒng)一的基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格監(jiān)督各個(gè)轉(zhuǎn)型步驟的落實(shí)和運(yùn)行。該質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的主要目的是為基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供權(quán)威的參考標(biāo)準(zhǔn)，讓轉(zhuǎn)型過(guò)程中各基層組織有標(biāo)準(zhǔn)可依。當(dāng)然各基層治理主體也需要在實(shí)踐中根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，有側(cè)重地參照質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的內(nèi)容進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型。數(shù)字化轉(zhuǎn)型階段的評(píng)估目的，是為了科學(xué)評(píng)估本地區(qū)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進(jìn)展程度，階段性地總結(jié)過(guò)去數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作中的成就和不足，并在未來(lái)的進(jìn)階過(guò)程中采取對(duì)應(yīng)的辦法。數(shù)字化轉(zhuǎn)型效果評(píng)價(jià)則需要對(duì)影響數(shù)字化轉(zhuǎn)型成效的關(guān)鍵因素進(jìn)行挖掘，從不同的角度對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的效果進(jìn)行量化評(píng)估，促進(jìn)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的不斷進(jìn)步，避免出現(xiàn)內(nèi)卷化和信息形式主義等問(wèn)題。與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系事前和事中的指導(dǎo)目的不同，數(shù)字化轉(zhuǎn)型效果評(píng)估是結(jié)果導(dǎo)向，從結(jié)果倒逼各基層治理主體實(shí)施對(duì)應(yīng)的改進(jìn)措施。

【本文作者為華中師范大學(xué)信息管理學(xué)院教授、湖北省數(shù)據(jù)治理與智能決策中心副主任；本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“基于全生命周期的政府開放數(shù)據(jù)整合利用機(jī)制與模式研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17ATQ006）階段性成果；華中師范大學(xué)信息管理學(xué)院博士研究生鄭卓聞對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

參考文獻(xiàn)

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責(zé)編：臧雪文 / 羅 婷

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