摘 要:伴隨我國加快建設(shè)數(shù)字中國以及國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的全面實(shí)施，推進(jìn)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是符合國家發(fā)展戰(zhàn)略、順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流的必然之舉。然而，與高維的數(shù)字經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型或者政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型相比，基層治理的低維復(fù)雜，讓其數(shù)字化轉(zhuǎn)型先天具有一定的不適應(yīng)性。為此，要認(rèn)識到基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性，關(guān)注當(dāng)前基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型存在的問題，并推動其向高級數(shù)字化基層治理轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞:數(shù)字中國 基層治理 大數(shù)據(jù) 數(shù)字化轉(zhuǎn)型

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性

當(dāng)前，我國各地的基層治理不斷探索新模式、新方法與新途徑，逐漸建立起包括基于要約的自治、基于教化的德治、基于法律的法治和基于數(shù)字技術(shù)運(yùn)用的智治等四位一體的基層社會治理體系。基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，作為一種方法論與工具介入，有著治理需求與數(shù)字化技術(shù)推進(jìn)的實(shí)踐剛性，也是當(dāng)前我國資源與政策供給較為充分的領(lǐng)域。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型的優(yōu)勢，就是利用新一代數(shù)字技術(shù)，尤其是“通過拓展平臺功能、優(yōu)化服務(wù)體驗(yàn)、創(chuàng)新應(yīng)用模式，逐步解決社會治理過程中的信息不對稱、行動反應(yīng)遲緩、治理效能低下等問題”。[1]另外，數(shù)字技術(shù)使多元主體“共在”，也有利于社會治理由政府單一主體轉(zhuǎn)向多元協(xié)同模式。與傳統(tǒng)的社會治理方式相比，數(shù)字化治理有著精準(zhǔn)性、便捷性、互動性和智能化的特征[2]， 然而，與高維的數(shù)字經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型或者政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型相比，基層治理的低維復(fù)雜，讓其數(shù)字化轉(zhuǎn)型先天具有一定的不適應(yīng)性。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)，需要頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃的平臺調(diào)度、縱向到底和橫向到邊的系統(tǒng)設(shè)計(jì)、規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)化的事項(xiàng)定義、資源化與價(jià)值化的數(shù)據(jù)賦能，但基層社會的復(fù)雜性、基層事務(wù)的多樣性與治理主體的多元性，使得數(shù)字化應(yīng)用系統(tǒng)、平臺、門戶等，往往不具備滿足頂層設(shè)計(jì)的基本條件。我國地方政府在縣區(qū)一級還能夠按職能區(qū)分部門與系統(tǒng)，進(jìn)行數(shù)字化的規(guī)模轉(zhuǎn)型，但基層治理的應(yīng)用場景碎片化，以及“上面千條線，下面一根針”的現(xiàn)象，使得上級部門的精準(zhǔn)管控單向延伸下來，基層無法承接。

目前，各地?cái)?shù)字治理的應(yīng)用案例很多，出現(xiàn)了一些共性問題，這正是頂層設(shè)計(jì)、規(guī)模效應(yīng)的數(shù)字化應(yīng)用與基層社會的點(diǎn)多體雜、需求與表達(dá)異質(zhì)化的矛盾使然。如杭州市余杭區(qū)相關(guān)工作人員指出，省、市、區(qū)三級以及各部門、各條線對基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作有不同的要求，導(dǎo)致在系統(tǒng)平臺、APP開發(fā)等數(shù)字化建設(shè)上，重復(fù)建設(shè)問題較為突出，“如落實(shí)到專職網(wǎng)格員頭上可能有數(shù)十個(gè)APP，大量信息需重復(fù)錄入”。這種缺乏頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)一規(guī)劃的平臺與系統(tǒng)應(yīng)用，很難說具有減負(fù)作用。2020年浙江省政協(xié)十二屆三次會議第53號重點(diǎn)提案《關(guān)于基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的問題與建議》，提出推進(jìn)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型要“堅(jiān)持在‘基層減負(fù)、提質(zhì)、增效’的邊界內(nèi)”，也正是這種情景的反映。

除此之外，基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，還有一個(gè)非常重要的問題是數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要技術(shù)、專業(yè)知識與信息素養(yǎng)，而這恰恰是一些基層管理人員所缺乏的。因而，基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，有著非常大的“數(shù)字鴻溝”因素障礙。

基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中需要跨越的陷阱

一是不能把“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”當(dāng)作基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主要應(yīng)用場景。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是近年來在“放管服”改革背景下推進(jìn)的便民利企措施，以數(shù)據(jù)共享、流程優(yōu)化為基礎(chǔ)達(dá)成協(xié)同政務(wù)，以“一號申請、一窗受理、一網(wǎng)通辦”的信息惠民手段，結(jié)合“一門式”“最多跑一次”等改革加碼措施，進(jìn)一步推進(jìn)服務(wù)型政府與數(shù)字化政府轉(zhuǎn)型。整體上看，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”可以通過省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（社區(qū)）的多層級行政聯(lián)動統(tǒng)一推進(jìn)，但這并不是真正的基層治理內(nèi)容。目前有些地方在介紹基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的做法，聚焦打造“政務(wù)服務(wù)圈”，推進(jìn)“最多跑一次”改革，打通數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)村居全覆蓋自助服務(wù)機(jī)，這固然是好事，但不應(yīng)該把基層治理內(nèi)容更多地看成是政務(wù)服務(wù)輸出。

二是數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不能動輒要求更多資源配置。數(shù)字化轉(zhuǎn)型要有效益觀念，需要采取一些效益性的可觀察指標(biāo)來判斷投入與產(chǎn)出。其中，經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)主要有：是否減少了辦事人員？是否減少了經(jīng)費(fèi)支出？是否減少了文件數(shù)量？是否減少了傳統(tǒng)會議？社會效益指標(biāo)包括：是否減少了負(fù)面評價(jià)？是否決策更科學(xué)？是否減少了社會矛盾？是否提升了公眾滿意度？等等。因而，實(shí)施基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，如果需要資源要素的進(jìn)一步保障與配套，則說明數(shù)字化轉(zhuǎn)型存在著偏差。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾乎區(qū)縣的基層節(jié)點(diǎn)上都在呼吁加大投入，包括更多的專項(xiàng)資金和人員投入。這種現(xiàn)象也應(yīng)引起注意，事實(shí)上，不少基層運(yùn)用的數(shù)字化設(shè)施設(shè)備與應(yīng)用系統(tǒng)，由于利用頻度不高、或者說數(shù)據(jù)共享不足，已造成了較大的浪費(fèi)。

三是基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型不能由政府大包大攬。數(shù)字化技術(shù)能夠讓多元主體共存，但目前的基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場景中，多數(shù)是以自上而下的行政推進(jìn)、政府配置投入為主，市場和社會參與不足。特別是在政府公共財(cái)政相對充裕的地區(qū)，有較大的投入用于推進(jìn)基層治理的數(shù)字化項(xiàng)目。目前看來，無論是項(xiàng)目目標(biāo)確立，還是需求分析與功能實(shí)現(xiàn)，均有政府大包大攬的傾向。由于基層治理資源主要來自政府投入，其他社會成員成了旁觀者，參與興趣不高。另外，目前的基層治理數(shù)字化項(xiàng)目，主要是以精準(zhǔn)管控與民生服務(wù)為主要形式，導(dǎo)致有些社會公眾，既對于精準(zhǔn)管控有抵觸心理，容易造成矛盾沖突；同時(shí)又對于無償?shù)墓卜?wù)享受心安理得，有“太多的權(quán)利，太少的責(zé)任”[3]，容易產(chǎn)生類似“公地悲劇”的結(jié)果。

四是疊加了基層治理的新老問題。2018年《半月談》雜志的年終收官重磅之作《2018，基層治理十大靶點(diǎn)》，從全年系列調(diào)研成果中提煉出基層干部反映強(qiáng)烈的十個(gè)痛點(diǎn)，即：督查檢查頻繁、問責(zé)濫用、壓力“甩鍋”、處處留痕、材料論英雄、庸懶干部、典型速成、政策打架、上升“天花板”、幸福感缺失[4]。從目前看，基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，并沒有解決基層干部反映的痛點(diǎn)問題。而另一方面，由于數(shù)字化轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的資金緊張、技術(shù)弱勢、數(shù)字化運(yùn)用增負(fù)、數(shù)字鴻溝、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)安全等新問題，也需要破解。應(yīng)該說，轉(zhuǎn)型期間是新老問題疊加、新舊矛盾交織的時(shí)期，如果轉(zhuǎn)型條件尚不成熟，則可能得不償失。

五是要重視數(shù)據(jù)賦能，更要重視數(shù)據(jù)使用安全?；鶎又卫砩婕暗臄?shù)據(jù)都是基層成員的利益訴求和日常偏好的個(gè)人和個(gè)體化數(shù)據(jù)，個(gè)人數(shù)據(jù)與隱私信息很容易被收集與利用，如安裝一個(gè)APP，用戶需要開放10多項(xiàng)權(quán)限許可，但對于這一層次的數(shù)據(jù)安全和保護(hù)，還亟待完善。百度董事長兼CEO李彥宏在2018年的中國發(fā)展高層論壇上曾經(jīng)表示：“中國人對隱私問題的態(tài)度更開放，也相對來說沒那么敏感。如果他們可以用隱私換取便利、安全或者效率，在很多情況下，他們就愿意這么做。”這在互聯(lián)網(wǎng)平臺應(yīng)用中是一種普遍現(xiàn)象，是一種事實(shí)。央視評論指出，即使國內(nèi)用戶的習(xí)慣，恰如李彥宏所講，為效率可以放棄隱私，但那并非他們“愿意”，而是“不得不”?；鶎又卫淼臄?shù)字化轉(zhuǎn)型，也要防止出現(xiàn)這種“要便利就得讓渡隱私權(quán)，讓基層成員不得不犧牲個(gè)人隱私或者個(gè)人數(shù)據(jù)安全”的現(xiàn)象。

突出治理屬性向高級數(shù)字化基層治理轉(zhuǎn)型

從需求理論分析，目前人們的需求至少有三個(gè)層次：一是基本民生需求，包括跟衣食住行學(xué)有關(guān)的需求；二是對安全性因素的關(guān)注，包括居住環(huán)境美化、社會關(guān)系序化、社會矛盾的公正處理與妥善化解、個(gè)體利益的尊重等需求；三是對社會政治權(quán)利的關(guān)注，包括知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)的保障，民主協(xié)商的議程設(shè)置，自我價(jià)值的表現(xiàn)與實(shí)現(xiàn)等需求。

從目前基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用看，對第一層面的需求響應(yīng)最多最全面。利用數(shù)據(jù)賦能優(yōu)化社區(qū)服務(wù)，如杭州市民政局的“社區(qū)智治在線”平臺，利用社區(qū)數(shù)據(jù)集市，社區(qū)向用戶提供靶向服務(wù)，實(shí)施精準(zhǔn)投放；“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”便民化還開展了跨省辦理，如長三角政務(wù)服務(wù)一體化中，三省一市的民政部門構(gòu)建了基層治理高質(zhì)量一體化發(fā)展新平臺，推動養(yǎng)老、托幼、社保、就業(yè)、救助等民生服務(wù)互聯(lián)互通，以實(shí)現(xiàn)跨省民生服務(wù)項(xiàng)目“只需跑一次、無需開證明”和“一號申請、一表登記、一書授權(quán)、一門受理、一網(wǎng)辦理”。第二層面功能正在積極施展之中，尤其是有關(guān)社會問題解決、社會矛盾化解和社會維護(hù)方面，努力實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。以“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”樣本為例，這一基層治理模式具有重大的推廣意義，也適用于數(shù)字化轉(zhuǎn)型。例如浙江省委政法委多年前開始探索多元化糾紛解決網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，現(xiàn)在推出的2.0版讓在線解紛“零跑腿”，全國很多地方都有“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的數(shù)字化版本。相比而言，第三層次的功能則較少體現(xiàn)，即實(shí)現(xiàn)公眾的社會政治參與數(shù)字化轉(zhuǎn)型不足。

第三層次的治理屬性尚表現(xiàn)不足，原因是多方面的。其中一個(gè)重要原因就是不同主體的選擇邏輯有差異，即基層治理的公眾有效參與內(nèi)含簡單事情復(fù)雜化的邏輯，而行政體系卻傾向于復(fù)雜事情簡單化的邏輯，不太愿意引入政民雙向互動的參與—交流機(jī)制。換句話說，在公平有損效率的情況下，政府主導(dǎo)的基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型更愿意選擇提高效率的路徑。但公眾參與不足造成的結(jié)果就會影響到前兩個(gè)層次的效應(yīng)，尤其是由于公眾參與途徑不暢，會嚴(yán)重影響第二層次需求的滿足，導(dǎo)致維穩(wěn)背景下的訴求博弈中，干部的“不出事”處事原則與基層民眾“出大事”的處事策略之間存在著很大的不適應(yīng)性，影響基層治理的整體效果。

循著民生需要——利益訴求——社會參與的治理層次來實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級是一種全維模式。事實(shí)上，要建立基層治理的公眾廣泛參與途徑、利益訴求傾聽與調(diào)解機(jī)制，有著深刻的社會政治學(xué)邏輯，即社會組織結(jié)構(gòu)通過三種方式影響人們的生存利益：一是構(gòu)造成員身份，讓成員納入組織成為其中一員；二是組織囊括，即個(gè)體在組織中是否擁有責(zé)任；三是結(jié)構(gòu)可及，即個(gè)體可以接近公共體制影響公共政策，并依靠其生存。本質(zhì)上，公眾在基層治理中沒有參與感就沒有歸屬感，也沒有獲得感，更沒有安全感。因而，基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要包含共治與善治的全部屬性，向全維度多層次的基層治理模式轉(zhuǎn)型。

【本文作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授，浙江數(shù)字化發(fā)展與治理研究中心研究員、數(shù)字政府與治理研究所所長】

注釋

[1]龍海波：《數(shù)字化轉(zhuǎn)型助推社會治理現(xiàn)代化》，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，2019年11月18日，A05版。

[2]杜偉泉：《基層社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型研究——基于我國東部M市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的分析》，《情報(bào)理論與實(shí)踐》，2020年9月7日中國知網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)首發(fā)。

[3]孫輝：《當(dāng)前基層治理中存在的問題及其因應(yīng)之道》，《黨政論壇》，2020年第4期，第27—30頁。

[4]新華社半月談記者：《2018，基層治理十大靶點(diǎn)(一)》，《求是》，2019年第2期，第69—75頁。

責(zé)編：司文君 / 臧雪文

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