摘 要:城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、農(nóng)村生產(chǎn)要素利用不充分是構(gòu)建新發(fā)展格局面臨的短板之一。如果能夠有效解決生產(chǎn)要素利用不充分問題，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡問題也可以在一定程度上得到解決。為此，需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，推動各種要素資源高效利用。具體路徑是以工商資本、城市資本投資農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，建立起現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系；推動城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化，形成農(nóng)村宅基地復墾、復耕的指標交易市場；推動城鄉(xiāng)戶籍制度改革，形成城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場。
關(guān)鍵詞:十九屆五中全會 城鄉(xiāng)融合 要素流動 戶籍制度
【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A
黨的十九屆五中全會提出，“破除妨礙生產(chǎn)要素市場化配置和商品服務(wù)流通的體制機制障礙，降低全社會交易成本”；“推進土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場化改革”；“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，推動城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力”。這既是進入新發(fā)展階段、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的需要，也是重塑新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要舉措。
我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和農(nóng)村生產(chǎn)要素利用不充分并存
黨的十九大提出，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。其中，城鄉(xiāng)之間的不平衡發(fā)展、農(nóng)村生產(chǎn)要素的不充分利用是重要體現(xiàn)。具體來說，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡主要體現(xiàn)為城鄉(xiāng)差距仍然較大；農(nóng)村生產(chǎn)要素利用不充分主要表現(xiàn)為農(nóng)民最重要、最寶貴的生產(chǎn)要素或資源——土地的利用不充分，特別是宅基地利用不充分，承包地也在一定程度上出現(xiàn)撂荒或耕作不充分的情況。從表面上看，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡和農(nóng)村生產(chǎn)要素利用不充分是兩個并列問題，但是如果能夠有效解決生產(chǎn)要素利用不充分問題，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡問題也可以在一定程度上得到解決。
城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡很大程度上與城鄉(xiāng)關(guān)系的政策或制度有關(guān)
新中國成立后，為了實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化等戰(zhàn)略目標，我國實行了“農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”政策，通過采取工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”、農(nóng)村土地征收價格限制等措施，實現(xiàn)了工業(yè)和城鎮(zhèn)的發(fā)展（韓俊，2009）。但與此同時，工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村的發(fā)展差距也越拉越大。到1978年，城鎮(zhèn)居民人均收入為農(nóng)民人均收入的3.6倍；改革開放之后，城鄉(xiāng)差距一度縮小，到1988年的時候縮小到2.5倍；之后又逐漸提高，到2003年的時候提高到了3.23倍（蔡昉，2006）。2003年—2008年，黨中央先后提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村和多予少取放活方針”，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小。到2012年，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為農(nóng)村居民家庭人均純收入的2.88倍。十八大之后，黨中央提出“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”等理念，通過形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，逐漸消除城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距?？傮w上看，從2013年到2019年，城鄉(xiāng)差距在不斷縮小，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距從2.81倍下降為2.64倍，人均消費支出差距從2.47倍下降到2.11倍。但是，我們也必須要認識到，城鄉(xiāng)之間差距的縮小并不意味著城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題的根除，很多地方城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題仍然突出。
在中國絕大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)，宅基地閑置問題嚴重
宅基地閑置有兩種不同的類型：一是長期閑置、荒廢，地上建筑物已經(jīng)無法使用，宅基地的使用權(quán)人已經(jīng)長期不用，將來使用的可能性也不大；二是長年閑置，每年偶爾使用，地上建筑物完好，但是由于宅基地的使用權(quán)人長期在外打工等，每年僅在春節(jié)或農(nóng)忙時節(jié)使用一段時間，絕大部分時間閑置不用。前一種類型也有多種不同情形：第一種情形是宅基地的使用權(quán)人的戶籍已經(jīng)遷移到城鎮(zhèn)，且其已經(jīng)在城鎮(zhèn)購買住房；第二種情形是宅基地的使用權(quán)人的戶籍仍然在本村，但已經(jīng)在城鎮(zhèn)購買住房，成為城鎮(zhèn)常住人口；第三種情形是戶籍在本村，但是擁有多處宅基地，屬于“一戶多宅”。從經(jīng)濟發(fā)展的總體趨勢上看，宅基地閑置是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門和城鎮(zhèn)的結(jié)果；但農(nóng)民已經(jīng)不再使用的宅基地為什么不退出或者“賣出去”？根本原因還在于退出機制不健全，農(nóng)民無法退出或者退出不劃算。
農(nóng)村承包地存在一定程度的撂荒或耕作不充分情況
當前，受各種條件約束，農(nóng)村承包地徹底撂荒的情況不多，但是存在一定程度的撂荒，主要體現(xiàn)為耕作不充分。一是輪作次數(shù)減少，比如本來可以耕作兩季作物，現(xiàn)在只耕作一季；二是耕作面積縮減，特別是田間地頭留出較多的空余；三是田間管理不足或者基本上沒有田間管理，使得土地未能得到充分利用，并且耕作呈現(xiàn)“老齡化”。農(nóng)民是理性的。在人均耕地數(shù)量有限且農(nóng)業(yè)收獲具有很強的季節(jié)性的情況下，一個農(nóng)戶的主要勞動力如果能夠在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，就會一直從事有持續(xù)不斷的收入流的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作，直到別無選擇，不得不離開非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，才會回到農(nóng)村，從事對年齡和勞動力強度要求不高的農(nóng)業(yè)。這也就解釋了為什么在很多地方，農(nóng)地特別是分散經(jīng)營的承包地基本上都由老年人在耕作。
一方面是城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，一方面是農(nóng)村宅基地和承包地利用不充分，如果能使農(nóng)民擁有的宅基地和承包地產(chǎn)權(quán)得到有效行使，將在一定程度上緩解城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡。
發(fā)揮城鄉(xiāng)要素稟賦比較優(yōu)勢，實現(xiàn)資源充分高效利用
新中國成立之后，長期采取了城鄉(xiāng)分割的二元政策。按照現(xiàn)代經(jīng)濟學對生產(chǎn)要素的劃分，勞動、資本、土地這三種生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間存在一定的分割。從實際情況來看，資本在城鄉(xiāng)之間基本上是自由流動的，但是土地和勞動要素在城鄉(xiāng)之間的流動受到較大限制。如果所有的要素，無論是農(nóng)村的還是城市的都能夠自由流動，并且都可以在統(tǒng)一的市場上進行交易，那么所有的要素價格將會趨同，這是因為要素都追求實現(xiàn)自身價值的最大化——土地追求租金最高、勞動力追求工資最高、資本追求利潤或利息最高。這一規(guī)律，不僅在一個國家內(nèi)部，而且在國家之間也能夠成立。斯托爾珀-薩繆爾森定理（The Stolper-Samuelson Theorem）就說明了國家之間開展自由貿(mào)易將使得兩個國家的要素收入趨同，而如果兩個國家之間實行貿(mào)易保護，就會使得兩個國家豐裕要素的所有者受損，而稀缺要素的所有者受益。
從中國城鄉(xiāng)之間的要素稟賦來看，農(nóng)村的土地和勞動力豐裕，資本相對缺乏，而城鎮(zhèn)的土地和勞動力相對缺乏，資本相對豐裕。從理論上來講，應(yīng)該是農(nóng)村的土地和勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，而城鎮(zhèn)的資本向農(nóng)村流動。但是由于一些限制性政策，出現(xiàn)了農(nóng)村的資本大量流向城鎮(zhèn)，農(nóng)村勞動力有條件地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地承包權(quán)或使用權(quán)的資本化受限，難以為農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的局面。
農(nóng)村的資本向城鎮(zhèn)流動
長期以來，在中國快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的背景下，工業(yè)規(guī)模迅速擴張，加上其所賺取的收益也高于農(nóng)業(yè)，致使農(nóng)村資本大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，典型表現(xiàn)是農(nóng)村居民的儲蓄存款往往高于農(nóng)村居民能夠獲得的貸款。儲蓄是形成資本的基礎(chǔ)，農(nóng)村居民將存款儲蓄到銀行，銀行繼而將這筆儲蓄貸放給城鎮(zhèn)居民或工商企業(yè)，而農(nóng)村居民無論基于什么原因都很難獲得銀行貸款，這實際上就意味著農(nóng)村資本向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。
農(nóng)村勞動力有條件地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移
中國自20世紀50年代開始實行的戶籍制度，人為地劃分了城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民。特別是在20世紀90年代中后期之前，農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)遷移受到嚴格限制，這是因為計劃經(jīng)濟體制下城市居民和農(nóng)村居民之間的各種差距使得城鎮(zhèn)戶籍相對于農(nóng)村戶籍具有較高的價值。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，城鎮(zhèn)戶籍相對于農(nóng)村戶籍的優(yōu)勢在下降，價值也在下降，但是城鄉(xiāng)之間在各種公共產(chǎn)品、公共服務(wù)等方面的差距仍然存在，城鎮(zhèn)對農(nóng)村居民仍然有一定的吸引力，特別是大中型城市。這形成了中國常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的巨大差距。2019年，中國大陸常住人口城鎮(zhèn)化率比戶籍人口城鎮(zhèn)化率高16.22%，人戶分離人口達到2.8億人。
農(nóng)村土地承包權(quán)或使用權(quán)的資本化受到限制
無論是農(nóng)村承包地的承包權(quán)還是宅基地的使用權(quán)都是一種資格權(quán)，是與個人的農(nóng)村戶籍相關(guān)的權(quán)利，特別是農(nóng)地的承包權(quán)。宅基地的使用權(quán)理論上也是與農(nóng)村戶籍相掛鉤的，從某種意義上說，宅基地的使用權(quán)具有“準所有權(quán)”的性質(zhì)，特別是能夠繼承。但是，農(nóng)村承包地的承包權(quán)和宅基地的使用權(quán)很難退出或者作為一種權(quán)利獲得財產(chǎn)性收益。比如，承包地可以流轉(zhuǎn)，但是村民用承包地抵押、退出等都很困難；宅基地使用權(quán)雖然可以轉(zhuǎn)讓，但是僅限于本村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的村民之間。在這種情況下，雖然有許多農(nóng)村居民已經(jīng)成為城鎮(zhèn)常住人口，也不可能再回到農(nóng)村居住，他們?nèi)匀徊辉富驘o法放棄農(nóng)村的承包地或宅基地，原因在于，承包權(quán)或宅基地使用權(quán)的退出沒有市場化的價格形成機制，或者交易受到各種限制，難以達到退出者的保留價格。
因此，從要素城鄉(xiāng)之間流動的角度看，一方面是許多農(nóng)村居民已經(jīng)離開農(nóng)村，成為城鎮(zhèn)常住人口，也具有很強的城鎮(zhèn)化意愿；但是另一方面，其在農(nóng)村的宅基地和承包地卻難以退出，特別是很難轉(zhuǎn)化成為可為其城鎮(zhèn)化提供支持的資本。
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場，推動各種要素高效利用
黨的十八大、十八屆三中全會之后，我國先后明確了農(nóng)村承包地的“三權(quán)分置”（所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)）與宅基地的“三權(quán)分置”（所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)），為保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利奠定了基礎(chǔ)。為落實十九屆五中全會提出的“強化以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”，關(guān)鍵是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，推動城鄉(xiāng)各種要素高效利用。
以工商資本、城市資本投資農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，建立起現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系
改革開放之后實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制有效解決了農(nóng)地使用權(quán)公平分配的問題，但是其帶來的“細碎化”“低效率”已經(jīng)越來越不適應(yīng)勞動力向城鎮(zhèn)遷移的時代條件和趨勢，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是農(nóng)地耕種者逐漸老齡化，而已經(jīng)遷移到城鎮(zhèn)的居民也沒有回村務(wù)農(nóng)的意愿和趨勢，他們?nèi)匀粨碛械耐恋爻邪鼨?quán)和經(jīng)營權(quán)亟待轉(zhuǎn)讓；二是農(nóng)業(yè)的分散經(jīng)營和小規(guī)模經(jīng)營所造成的高成本、高投入使得農(nóng)業(yè)沒有競爭力，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本過高；三是農(nóng)村的新舊動能轉(zhuǎn)換，需要改變傳統(tǒng)的小農(nóng)模式，建立起現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系。這需要大量的資本投入，特別是要加大對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機械的投資，并且通過現(xiàn)代農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展高標準農(nóng)田、高標準農(nóng)業(yè)。在這一過程中，無論農(nóng)民是將土地的經(jīng)營權(quán)通過流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營大戶，還是通過托管轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營大戶，都需要經(jīng)營大戶投入較大量的資本，而這單憑依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動為生的農(nóng)民是不可能積累起來的，需要工商資本或城鎮(zhèn)資本下鄉(xiāng)。相比擔心工商資本會由此獲得高額利潤，并認為這種利潤源于對農(nóng)民的“剝削”，更為關(guān)鍵的是，要考慮農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)或托管后獲得的凈收益是否比之前更高，以及工商資本投入的數(shù)額、回收期限與利潤率。
推動城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化，形成農(nóng)村宅基地復墾、復耕的指標交易市場
農(nóng)村有大量閑置的宅基地和其他建設(shè)用地，而城鎮(zhèn)化又必然意味著城鎮(zhèn)規(guī)模擴張對建設(shè)用地的巨大需求，因此需要將二者有效結(jié)合起來。將城鎮(zhèn)擴張所需要的建設(shè)用地指標增加與農(nóng)村宅基地和其他建設(shè)用地指標下降掛鉤，在縣市級層面、地市級層面、省級層面甚至全國范圍內(nèi)形成不同層次的建設(shè)用地指標交易體系。這實際上意味著不可移動的土地通過改變用途和性質(zhì)而具有了可流動性。將城鎮(zhèn)化、工業(yè)化所產(chǎn)生的收益或紅利讓農(nóng)民共享，使農(nóng)民在退出宅基地或其他建設(shè)用地指標的時候，能夠獲得除在城鄉(xiāng)結(jié)合帶或潛在的城鎮(zhèn)擴張地區(qū)產(chǎn)生的級差地租收益之外更高的收益，對于消除工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)差距，改變城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的局面意義重大。
推動城鄉(xiāng)戶籍制度改革，形成城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場
應(yīng)弱化戶籍管理中城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的劃分，提升戶籍管理中的居住地登記功能。特別是應(yīng)允許農(nóng)村戶籍城鎮(zhèn)常住人口的子女在戶籍登記時，可以變更為城鎮(zhèn)戶籍，或者可以不受父母農(nóng)村戶籍限制，按照其在城鎮(zhèn)所購住房的地址進行登記。這不僅有助于縮小常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的差距，而且有助于真正形成消除城鄉(xiāng)差別的一體化的勞動力市場。
中國已經(jīng)基本完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，并且將于2020年完成農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，這為深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，促進農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置奠定了堅實的基礎(chǔ)。“十四五”期間，重要的是發(fā)展和完善城鄉(xiāng)一體化的要素市場，推動要素及其產(chǎn)權(quán)在城鄉(xiāng)之間的自由流動，優(yōu)化資源配置，提高資源利用效率，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化不斷向前邁進。
【本文作者為山東大學經(jīng)濟研究院教授；本文系2020年度山東大學“研究生課程思政”專項計劃項目“《政治經(jīng)濟學》課程教學與課堂思政融合建設(shè)”的成果之一】
參考文獻
[1]韓俊：《中國城鄉(xiāng)關(guān)系演變60年：回顧與展望》，《改革》，2009年第11期。
[2]蔡昉：《“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的經(jīng)濟學分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，2006年第1期。
責編：羅 婷 / 司文君
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