【摘要】在一些地區(qū)的實(shí)際工作中出現(xiàn)基層干部“有怨無聲”的問題，可能性原因主要有兩個(gè)：一是某些干部有“問題”，二是制度和機(jī)制不健全。這勢必打擊下級(jí)干部發(fā)現(xiàn)問題、匯報(bào)情況的積極性，更有可能將小事件演變成地區(qū)性甚至全國性重大事件或事故，從而大大增加治理成本，產(chǎn)生不良社會(huì)影響。治理基層“有怨無聲”問題，需進(jìn)一步優(yōu)化管理與服務(wù)機(jī)制，完善問題識(shí)別、報(bào)告、處置與反饋制度。

【關(guān)鍵詞】有怨無聲 基層干部 制度 【中圖分類號(hào)】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“上面千條線，下面一根針。”工作在鄉(xiāng)村、社區(qū)一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道基層干部，處理千頭萬緒的事務(wù)，化解錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾，每天都要應(yīng)對始料未及的新情況新變化，因而常常能發(fā)現(xiàn)問題，有條件對政策落地的效果、上級(jí)任務(wù)的可行性提出意見和建議。但是，基層干部反映問題如“迎風(fēng)吐口水”，有自找麻煩的“危險(xiǎn)性”，結(jié)果導(dǎo)致“有怨無聲”，可能“小事拖大、大事拖炸”，因此，必須對這一問題足夠重視。

“抱怨”難以回避：基層干部工作責(zé)任“重大”，心理壓力“山大”

服務(wù)和管理社區(qū)、鄉(xiāng)村的基層干部或工作人員，是國家行政管理和公共服務(wù)系統(tǒng)的第一級(jí)“感官”和“神經(jīng)末梢”，其“視覺”“聽覺”和“觸覺”十分靈敏，自然會(huì)收集到大量的反饋信息。中央和地方機(jī)關(guān)出臺(tái)的凡是涉及人民群眾生產(chǎn)生活的法律法規(guī)和政策規(guī)定，只有通過基層干部和工作人員的具體作業(yè)才能得到貫徹和落實(shí)。

在工作中，基層干部和工作人員能夠真切地感受到人民群眾對政策的滿意度，能夠直接聽取居民和村民為追求美好生活目標(biāo)而提出的要求和建議。肯定和贊揚(yáng)的聲音可以微笑面對，但對于不滿意、不配合或拒不執(zhí)行，以及各種合理或不合理的訴求、鄰里之間或個(gè)人之間發(fā)生的矛盾與沖突等不和諧的聲音，他們卻無法淡定。日常工作事無巨細(xì)、復(fù)雜多變，有時(shí)困難重重，而每遇到重大事件，各種指令和要求下達(dá)，則需要加班加點(diǎn)連軸轉(zhuǎn)。稍有懈怠或疏漏，一戶居民、一個(gè)人員沒有顧及到，就可能出現(xiàn)網(wǎng)格管理差錯(cuò)，進(jìn)而產(chǎn)生更大范圍的不良影響。工作責(zé)任“重大”，心理壓力“山大”。工作太忙，孩子老人要照料，工資待遇較低、補(bǔ)貼也不多，于是內(nèi)心的“抱怨”就難以回避。廣大基層干部和工作人員的覺悟高，有崗位認(rèn)知和職業(yè)精神，對個(gè)人和家庭的“怨聲”往往就壓咽到自己肚子里，自己消化了。但是，涉及工作中發(fā)現(xiàn)的問題，常有強(qiáng)烈的愿望反映上去，希望得到解決。

基層干部和工作人員反映工作中發(fā)現(xiàn)問題的“怨聲”，可以發(fā)到哪里？是城市社區(qū)、街道負(fù)責(zé)人，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)管理人，還是區(qū)（縣）主管局、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)。如果反映到媒體呢？發(fā)到微信、微博、視頻等自媒體可以嗎？從反映渠道來說，大概有這么多條。但是，作為國家基層組織聘用的人員，特別是作為黨員干部公務(wù)員，應(yīng)該遵守政治原則，通過正式的渠道反映。越級(jí)上報(bào)有風(fēng)險(xiǎn)，自媒體發(fā)布屬于違規(guī)違紀(jì)行為。

“有怨無聲”的原因：某些干部有“問題”，制度和機(jī)制不健全

有覺悟和責(zé)任心的基層干部和服務(wù)人員，要求按照崗位職責(zé)的明確規(guī)定行事，發(fā)現(xiàn)問題時(shí)通過組織系統(tǒng)及時(shí)報(bào)告，即首先報(bào)告直接領(lǐng)導(dǎo)，直接領(lǐng)導(dǎo)再報(bào)告鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處負(fù)責(zé)人，然后鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦再報(bào)告縣（區(qū)）主管，如此層層上報(bào)。如果負(fù)責(zé)人和相關(guān)部門各司其職、照章辦事，“有怨無聲”問題或許可以避免。如果對于基層反映的問題，上級(jí)部門有明確的反饋制度和機(jī)制，如緊急事件，及時(shí)派人處理或報(bào)警；非緊急事項(xiàng)，記錄備案，適時(shí)解決；政策建議，展開進(jìn)一步調(diào)查，上報(bào)政策制定部門，并作出適時(shí)修訂，回應(yīng)難問題也許不會(huì)發(fā)生。

在一些地區(qū)的實(shí)際工作中，之所以出現(xiàn)反映問題難，有人擔(dān)心“自找麻煩”“自尋煩惱”，甚至被“秋后算賬”，可能性主要有兩個(gè)：一是某些干部有“問題”，二是制度和機(jī)制不健全。

無論哪一級(jí)的干部都有普通人的理性人特質(zhì)，要追求自己利益最大化。當(dāng)其政治覺悟和職業(yè)道德壓制不住私欲膨脹的時(shí)候，如果下級(jí)反映的問題與他（她）的工作績效評(píng)價(jià)無關(guān)，特別是對他（她）的成績有負(fù)面影響，那他（她）很可能會(huì)充耳不聞或極端排斥，可能斥責(zé)下屬“大驚小怪”“無事生非”；如果下屬堅(jiān)持反映問題，那就有可能被“穿小鞋”。另一方面，有的干部也可能崗位勝任力不足，認(rèn)識(shí)問題、處理矛盾的能力不夠，對下級(jí)反映問題無所適從。

干部是好干部，負(fù)責(zé)任、有水平，但崗位職責(zé)并沒有規(guī)定必須接受下級(jí)反映的問題，沒有規(guī)定凡是反映的問題都要及時(shí)反饋意見。如果上級(jí)部門對基層社區(qū)、村鎮(zhèn)工作人員的要求就是執(zhí)行指令，沒有評(píng)價(jià)和反饋意見的規(guī)定，即凡是布置的任務(wù)必須努力完成，然后接受上級(jí)部門和領(lǐng)導(dǎo)，或者群眾等的考核評(píng)價(jià)，否則就是工作不力。因此，如果遇到諸如此類的情況，基層問題反映者很可能得不到“回應(yīng)”，或者得不到及時(shí)、正面的“回應(yīng)”。這屬于現(xiàn)行工作制度和管理機(jī)制問題，需要逐步完善加以解決。

可能還有一些入職時(shí)間較短的基層工作人員反映的問題，是超越管轄權(quán)的、已經(jīng)有結(jié)論的老問題，或是歷史遺留的無法解決的問題，或是少數(shù)人員不斷提出的不合理要求，對這類問題的反饋可能出現(xiàn)不及時(shí)、不令人滿意的情況。個(gè)別情況甚至可能是“回應(yīng)不如不回應(yīng)”，因?yàn)橐坏┰俅?ldquo;回應(yīng)”居民當(dāng)事人，反而可能給個(gè)人和組織惹來更多的問題。

“有怨無聲”的危害：小事件可能演變成地區(qū)性甚至全國性重大事件或事故

討論“有怨無聲”的危害有幾個(gè)前提條件，如基層干部覺悟高，認(rèn)真負(fù)責(zé)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)報(bào)告；上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)有責(zé)任和義務(wù)接受下級(jí)的匯報(bào)，并適時(shí)反饋辦理意見或處置結(jié)果；上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和基層干部具備勝任工作崗位職責(zé)的警覺意識(shí)、辨識(shí)能力和溝通技巧，熟悉匯報(bào)原則和程序。在此前提下，一線干部和工作人員反映工作中遇到的困難和問題，如果上級(jí)不予重視、不給回復(fù)，表現(xiàn)出不耐煩情緒，甚至批評(píng)“沒事找事”“無事生非”，勢必打擊下級(jí)干部和聘用人員主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題、匯報(bào)情況的積極性，挫傷其工作熱情，導(dǎo)致其謹(jǐn)言慎行，直至形成組織內(nèi)沉默，最終可能導(dǎo)致優(yōu)秀人員流失。

上級(jí)接受一線干部和工作人員反映的問題，但沒有在適當(dāng)時(shí)機(jī)予以報(bào)告和處置，沒有按照規(guī)定反饋結(jié)果，也會(huì)造成不良影響，使一件小事情變成轟動(dòng)社區(qū)或更大范圍的大事件。接受問題報(bào)告的負(fù)責(zé)人，可能因?yàn)榇黾?lì)不足，長期從事同樣的工作而產(chǎn)生職業(yè)倦怠，或者臨近退休而弱化了對工作的熱情與積極性等原因，很容易因低效失職而使社區(qū)工作出現(xiàn)“小事拖大”的風(fēng)險(xiǎn)。

如果由于工作崗位的勝任力問題，上級(jí)部門或領(lǐng)導(dǎo)在警覺意識(shí)、辨識(shí)能力和溝通技巧等方面有所不足，而對一線人員反映問題的復(fù)雜性、影響面和嚴(yán)重性等反應(yīng)延遲、判斷失誤，那就有可能將小事件演變成地區(qū)性甚至全國性重大事件或事故，會(huì)大大增加治理成本，產(chǎn)生短時(shí)間內(nèi)難以平復(fù)的不良社會(huì)影響。

“有怨無聲”的治理辦法：進(jìn)一步優(yōu)化管理與服務(wù)機(jī)制

做好城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村社區(qū)工作，不僅要治理媒體報(bào)道的一些地方出現(xiàn)的“有怨無聲”現(xiàn)象，而且應(yīng)該進(jìn)一步優(yōu)化管理與服務(wù)機(jī)制，完善問題識(shí)別、報(bào)告、處置與反饋制度。

建立基于人工智能和5G技術(shù)的社區(qū)管理與服務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。中國的人工智能和5G技術(shù)世界領(lǐng)先，目前已經(jīng)完全具備開發(fā)社區(qū)管理與服務(wù)專用系統(tǒng)的硬件和軟件能力?，F(xiàn)階段可以開發(fā)三套系統(tǒng)。一是社區(qū)人工智能網(wǎng)格化管理系統(tǒng)。可將這一系統(tǒng)安裝在社區(qū)管轄的建筑物外部、道路、停車場、公共活動(dòng)空間等場所，對建筑物發(fā)生火情，玻璃、陽臺(tái)、外墻和樓頂?shù)忍幊霈F(xiàn)的異常情況，對公共活動(dòng)空間發(fā)生的不良事件進(jìn)行監(jiān)控。全時(shí)段全天候自動(dòng)識(shí)別視頻音頻信號(hào)，然后長期存儲(chǔ)，篩選后通過發(fā)出提示音等方式自動(dòng)處置，或者自動(dòng)上報(bào)到控制中心人員處理。二是社區(qū)人員人工智能識(shí)別管理系統(tǒng)。將這一系統(tǒng)安裝在每一個(gè)樓層的出入口、電梯、樓道等處。系統(tǒng)可以自動(dòng)識(shí)別社區(qū)常住人員和外來人員。如果識(shí)別到外來人員的異常行為，系統(tǒng)自動(dòng)向控制中心報(bào)告，將所獲信息存儲(chǔ)、傳輸?shù)浇K端設(shè)備，再由工作人員了解和登記；如果錄入或自動(dòng)共享了地區(qū)或全國通緝的重點(diǎn)管控人員、犯罪嫌疑人信息，社區(qū)系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)相關(guān)人員進(jìn)入，可以立即發(fā)出警報(bào)。三是社區(qū)重點(diǎn)照料人員人工智能服務(wù)系統(tǒng)。有條件和需求的社區(qū)，可以和離退休機(jī)構(gòu)、社區(qū)醫(yī)院等建立聯(lián)合機(jī)制，在征得本人、子女或其他負(fù)有監(jiān)護(hù)照料義務(wù)的近親屬同意后，為孤寡老人、失獨(dú)老人、失能失智并患有嚴(yán)重慢性病老人等家庭，安裝一種可稱為“重點(diǎn)照料人員人工智能服務(wù)系統(tǒng)”，自動(dòng)監(jiān)測被照料人的生活起居。

建立和完善更大規(guī)模的志愿者社區(qū)服務(wù)制度。由于居民為社區(qū)提供公共管理和服務(wù)是自愿的，所以一般人少有志愿服務(wù)的意識(shí)，而一些居民也反映，只有在需要辦一些手續(xù)時(shí)才感受到社區(qū)服務(wù)的存在。在大城市，有的社區(qū)管理和服務(wù)數(shù)萬名居民和外來人口，一個(gè)街道管理的社區(qū)數(shù)和人口數(shù)更為龐大，可見治理難度之大，因此建立新型的志愿者社區(qū)服務(wù)制度勢在必行。這里有幾個(gè)要點(diǎn)需要注意：其一，社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的各單位，都有責(zé)任安排本單位人員作為志愿者為社區(qū)提供服務(wù)，把參加社區(qū)服務(wù)列為社會(huì)服務(wù)績效考核指標(biāo)之一。其二，鼓勵(lì)或要求高校學(xué)生參加社區(qū)服務(wù)志愿者工作，將社區(qū)服務(wù)經(jīng)歷作為社會(huì)實(shí)踐的學(xué)業(yè)考核指標(biāo)。其三，在街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和服務(wù)部門，設(shè)置充分的學(xué)生實(shí)習(xí)崗位和短期聘用的雇員崗位，公開招募實(shí)習(xí)生和雇員，解決基層工作人員不足問題。

借鑒“組織內(nèi)監(jiān)察員制”，建立社區(qū)“問題線索保密征集”制度安排。多年前筆者在哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院訪學(xué)時(shí)，注意到一種在高等學(xué)校、政府機(jī)構(gòu)、跨國公司等組織內(nèi)部設(shè)立的稱為Ombudsman Office的管理制度。我們把Organizational Ombudsman，直譯為“組織內(nèi)監(jiān)察員”制度，也有人稱為“申訴員”制度或“申訴咨詢專員”。其通行的做法是：公開設(shè)立機(jī)構(gòu)，只向組織的“一把手”報(bào)告問題信息，不參與問題的處理；聘請年齡、資歷、性別等不同的成員，公開成員姓名和聯(lián)系方式；明確職業(yè)道德和行為準(zhǔn)則，包括相關(guān)國際組織要求從業(yè)者嚴(yán)格遵守的獨(dú)立性（Independence）原則、中立和公正性（Neutrality and Impartiality）原則、保密性（Confidentiality)原則和非正式（Informality）原則；全方位討論“非正常”事項(xiàng)；全天候服務(wù)全體成員。通過常設(shè)的接受匿名或?qū)嵜对V、舉報(bào)或反映工作問題的制度安排，可以收集諸如不公平抱怨、性騷擾、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)問題以及違規(guī)違紀(jì)等問題的線索，并可將這些線索直接報(bào)告組織“一把手”。不同于紀(jì)檢監(jiān)察的外部巡視，在組織內(nèi)部匿名收集反映問題的信息，既可以方便和保護(hù)信息提供者，又可以起到化解不滿、抱怨情緒，及早發(fā)現(xiàn)和及時(shí)處置侵害、違紀(jì)事件的作用，從而大事化小、小事化無，防患于未然。

提高基層干部工資待遇，多樣化職業(yè)發(fā)展路徑。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層工作人員任務(wù)重、待遇偏低，職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)又少，容易造成一些人工作熱情下降，也會(huì)出現(xiàn)人員流失和招聘難的情況。將基層公務(wù)員和比照公務(wù)員管理的工作人員的職務(wù)與職級(jí)并行，在一定程度上有助于解決工資福利待遇和職業(yè)發(fā)展路徑問題。此外，在遇到重大事件需要加班加點(diǎn)工作時(shí)，勞務(wù)補(bǔ)貼應(yīng)該及時(shí)發(fā)放。

（作者為北京師范大學(xué)戰(zhàn)略人才研究中心主任、政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，海南國際戰(zhàn)略人才研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)主席）

【參考文獻(xiàn)】

①劉昕：《如何看待基層干部的沉默慎言——組織內(nèi)部和外部沉默的雙重視角》，《人民論壇》，2019年第15期。

責(zé)編/張忠華 美編/王夢雅

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