《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）提出構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局，形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局。這是在黨的十八大、十八屆三中全會(huì)、十九大從制度層面提出建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度基礎(chǔ)上，再次從戰(zhàn)略目標(biāo)層面提出的新要求。我們必須認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻認(rèn)識(shí)，貫徹落實(shí)到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中。
一、構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局的重要意義
構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局是在我國(guó)即將全面建成小康社會(huì)、開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的歷史時(shí)刻提出的，是新時(shí)代優(yōu)化國(guó)土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo)，具有十分重大的意義。
（一）這是尊重自然、建設(shè)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的需要。黨的十八大報(bào)告把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，納入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)總體布局，黨的十九大提出我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。人與自然和諧共生，必須立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建科學(xué)合理的空間格局。
不同的國(guó)土空間，自然狀況不同，如海拔很高、地形復(fù)雜、氣候惡劣以及其他生態(tài)脆弱或生態(tài)功能重要的區(qū)域，并不適宜大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城市化開(kāi)發(fā)，有的區(qū)域甚至不適宜高強(qiáng)度的農(nóng)牧業(yè)開(kāi)發(fā)，否則，將對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力造成破壞，給美麗家園帶來(lái)“傷疤”。我國(guó)960萬(wàn)平方公里的陸地國(guó)土空間具有多種功能，但不同的空間單元，必有一種主體功能。必須區(qū)分不同國(guó)土空間的主體功能，根據(jù)主體功能定位確定開(kāi)發(fā)內(nèi)容和發(fā)展的主要任務(wù)。實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等，都要符合形成國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局的戰(zhàn)略目標(biāo)。
（二）這是高效利用國(guó)土空間、實(shí)現(xiàn)空間高質(zhì)量發(fā)展的需要。國(guó)土空間是寶貴資源，我國(guó)遼闊的陸地國(guó)土和海洋國(guó)土，是中華民族繁衍生息和永續(xù)發(fā)展的家園。新中國(guó)成立以來(lái)特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全面展開(kāi)，國(guó)土空間也發(fā)生了深刻變化，一方面有力地支撐了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定“兩個(gè)奇跡”；另一方面也出現(xiàn)了一些必須高度重視和需要著力解決的突出問(wèn)題，如耕地減少過(guò)多過(guò)快，生態(tài)系統(tǒng)功能退化，資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大，環(huán)境污染嚴(yán)重，空間布局和結(jié)構(gòu)不合理，綠色生態(tài)空間減少過(guò)多等。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展，不僅包括產(chǎn)業(yè)行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，也必須包括空間的高質(zhì)量發(fā)展。如果工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量很好，技術(shù)水平很高，但國(guó)土空間布局混亂，處處冒煙，山河破碎，污水橫流，就不是全面的高質(zhì)量發(fā)展。實(shí)現(xiàn)空間的高質(zhì)量發(fā)展，最基礎(chǔ)的就是根據(jù)不同空間的資源環(huán)境承載能力，合理布局三大空間格局，明確哪類空間要有序有度開(kāi)發(fā)，哪類空間要優(yōu)化或重點(diǎn)開(kāi)發(fā)，哪類空間要限制或禁止開(kāi)發(fā)。
（三）這是施行空間治理、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要。空間治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，既要按產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域分類實(shí)施縱向治理，也要按不同的空間單元確定政策，實(shí)施精準(zhǔn)的空間治理。黨的十八屆五中全會(huì)首次提出空間治理，習(xí)近平總書記在《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》一文中指出，“完善空間治理。要完善和落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，細(xì)化主體功能區(qū)劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、能源資源地區(qū)等制定差異化政策，分類精準(zhǔn)施策，推動(dòng)形成主體功能約束有效、國(guó)土開(kāi)發(fā)有序的空間發(fā)展格局”。
黨的十九屆四中全會(huì)把主體功能區(qū)制度作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系的重要制度。施行空間治理，就是落實(shí)主體功能區(qū)制度。要按主體功能區(qū)制度確定的主體功能定位，明確各自的主要任務(wù)，實(shí)行不同的政策。如屬于西部地區(qū)的成渝地區(qū)，是城市化地區(qū)，主要任務(wù)是集聚經(jīng)濟(jì)和人口，而同屬于西部地區(qū)的三江源則是生態(tài)功能區(qū)，主要任務(wù)是保護(hù)生態(tài)、涵養(yǎng)水源，顯然，應(yīng)該施行不同的空間治理。
二、構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局的重點(diǎn)任務(wù)
建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家，從空間形態(tài)上，要形成符合自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律的空間格局，該開(kāi)發(fā)的區(qū)域要有序有度高效率開(kāi)發(fā)好，該保護(hù)的區(qū)域要堅(jiān)決保護(hù)好，使我國(guó)960萬(wàn)平方公里的陸地國(guó)土空間，最終形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局。
（一）城市化地區(qū)。城市化地區(qū)的主體功能是提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品。從城市化的角度就是城市群地區(qū)。京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角以及成渝地區(qū)等是我國(guó)重要的城市化地區(qū)或城市群地區(qū)。
城市化地區(qū)要實(shí)行開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重的方針，開(kāi)發(fā)主要是工業(yè)化城市化開(kāi)發(fā)，保護(hù)主要是保護(hù)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田。要推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)布局、人口分布，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，加快公共服務(wù)均等化，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)、人口以及創(chuàng)新資源高效集聚的地區(qū)，成為體現(xiàn)我國(guó)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的主要區(qū)域，成為以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)新發(fā)展格局的主體。
（二）農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的主體功能是提供農(nóng)產(chǎn)品。東北平原、黃淮海平原、長(zhǎng)江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)等都是我國(guó)重要的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。
農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要實(shí)行保護(hù)為主、開(kāi)發(fā)為輔的方針，保護(hù)主要是保護(hù)耕地，禁止開(kāi)發(fā)基本農(nóng)田；開(kāi)發(fā)主要是以增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力為目標(biāo)的開(kāi)發(fā)，而不是大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城市化開(kāi)發(fā)。要保持并提高農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食綜合生產(chǎn)能力，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和布局，加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和創(chuàng)新，提高農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平，創(chuàng)新發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，有序發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工，實(shí)施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，改善村莊人居環(huán)境，成為保障國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品安全的主體區(qū)域，農(nóng)村居民安居樂(lè)業(yè)的美好家園。
（三）生態(tài)功能區(qū)。生態(tài)功能區(qū)的主體功能是提供生態(tài)產(chǎn)品。我國(guó)大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)、三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)、祁連山冰川與水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)，以及青海三江源國(guó)家公園、東北虎豹國(guó)家公園、大熊貓國(guó)家公園等各級(jí)各類自然保護(hù)地都是生態(tài)功能區(qū)。
生態(tài)功能區(qū)要實(shí)行保護(hù)為主、限制開(kāi)發(fā)的方針，保護(hù)主要是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)，限制或禁止開(kāi)發(fā)主要是限制或禁止大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城市化開(kāi)發(fā)，在某些生態(tài)功能區(qū)甚至要限制或禁止農(nóng)牧業(yè)開(kāi)發(fā)。要把保護(hù)修復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)、提供生態(tài)產(chǎn)品作為發(fā)展的首要任務(wù)，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。要推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，強(qiáng)化濕地保護(hù)和恢復(fù)，完善天然林保護(hù)制度，健全草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。因地制宜地發(fā)展不影響生態(tài)功能的文化旅游、適量農(nóng)牧業(yè)、民族特色產(chǎn)業(yè)等，成為保障國(guó)家生態(tài)安全的重點(diǎn)區(qū)域，成為人與自然和諧共生展示區(qū)。
同時(shí)，要根據(jù)三大空間發(fā)展的不同需求和人民生活的需要，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施、重大生產(chǎn)力和公共資源布局，促進(jìn)三大空間的基本公共服務(wù)均等化，基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡，人民生活水平大體相當(dāng)。
三、構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局的重大政策方向
《建議》用“三個(gè)支持”，明確了構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局的重大政策方向，有利于提高經(jīng)濟(jì)政策、農(nóng)業(yè)政策、生態(tài)政策的精準(zhǔn)性，提升政策效果。
（一）支持城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟(jì)和人口、保護(hù)基本農(nóng)田和生態(tài)空間。就是要把支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集聚人口的政策進(jìn)一步向城市化地區(qū)聚焦。黨中央先后提出了推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展以及推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等區(qū)域重大戰(zhàn)略，目的就是要打破行政壁壘，推動(dòng)區(qū)域一體化和區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，提升城市群發(fā)展的協(xié)同性、協(xié)調(diào)性，從而更好更多地集聚經(jīng)濟(jì)和人口，帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。
城市化地區(qū)要高效率集聚經(jīng)濟(jì)和人口，堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，加快建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，率先實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。城市化地區(qū)既要集聚經(jīng)濟(jì)，更要集聚人口，否則就會(huì)造成經(jīng)濟(jì)布局與人口分布的失衡，拉大地區(qū)差距。要按照黨中央決策部署，加快戶籍制度改革，推動(dòng)城市群地區(qū)實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。在高效率集聚經(jīng)濟(jì)和人口的同時(shí)，城市化地區(qū)也要保護(hù)好區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田和生態(tài)空間，這既是滿足當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)部分不宜長(zhǎng)距離運(yùn)輸?shù)孽r活農(nóng)產(chǎn)品的需要，也是滿足當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需要。
（二）支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。就是要把支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策進(jìn)一步向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)聚焦。我國(guó)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策有很多，中央財(cái)政用于支持農(nóng)業(yè)的資金也不少，但集中度不夠，協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，有些領(lǐng)域的政策比較分散?！督ㄗh》提出的如加大農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)力度、實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐、提高農(nóng)業(yè)良種化水平、建設(shè)智慧農(nóng)業(yè)、建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)等重大政策和舉措，在落實(shí)過(guò)程中要向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)傾斜。要完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，研究建立對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度，更好調(diào)動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。
（三）支持生態(tài)功能區(qū)把發(fā)展重點(diǎn)放到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上，支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序轉(zhuǎn)移。就是要把國(guó)家支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策特別是生態(tài)保護(hù)修復(fù)的政策進(jìn)一步向生態(tài)功能區(qū)聚焦?！督ㄗh》提出的重大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、防洪減災(zāi)、生物多樣性保護(hù)、大江大河和重要湖泊濕地生態(tài)保護(hù)治理、荒漠化石漠化水土流失綜合治理、國(guó)土綠化、草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息等重大任務(wù)和工程，在落實(shí)中要進(jìn)一步向重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)傾斜。國(guó)家公園和其他各類自然保護(hù)地，是生態(tài)功能區(qū)的一種類型，是更重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀。要著力解決好重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問(wèn)題，加快建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。
支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并定居落戶，是從生態(tài)功能區(qū)普遍存在人口承載能力較弱，“一方水土養(yǎng)不活一方人”或“一方水土養(yǎng)不富一方人”的實(shí)際出發(fā)提出的政策方向。生態(tài)功能區(qū)要著力提高本地區(qū)的人口素質(zhì)，增強(qiáng)勞動(dòng)人口就業(yè)能力。城市化地區(qū)要放寬放開(kāi)落戶限制，吸納生態(tài)功能區(qū)的人口到本地區(qū)轉(zhuǎn)移就業(yè)并定居落戶。這樣，才能逐步縮小區(qū)域和城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡。
