摘 要:黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央十分重視國家行政管理問題，以巨大的政治勇氣和強烈的責任擔當，全面深化國家行政體制改革，努力創(chuàng)新行政管理方式，推動黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。黨的十九屆五中全會明確提出，要建設更加完善的“國家行政體系”。認真領悟和把握這一創(chuàng)新性概念的內涵意旨，對于在實踐中更好推進國家行政體系的發(fā)展、健全和完善，進而助力全面建設社會主義現代化國家意義重大。

關鍵詞:十九屆五中全會 國家行政體系 制度執(zhí)行力

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

黨的十九屆五中全會立于新時代的戰(zhàn)略高度，精心擘畫了我國“十四五”時期以及未來十五年發(fā)展的宏偉藍圖。本次全會通過的“十四五”規(guī)劃《建議》提出“國家治理效能得到新提升，社會主義民主法治更加健全，社會公平正義進一步彰顯，國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升”等要求，為建設更加完善的國家行政體系謀劃了新布局、賦予了 新使命。

國家行政管理的理論發(fā)展

馬克思指出：“行政管理是國家的組織活動。”[1]他在總結第一個無產階級政權——巴黎公社的經驗時，充分闡釋了社會主義國家行政管理的特征：隨著社會主義國家的建立和社會主義社會的發(fā)展進步，行政管理的公共職能將愈加突出、至為關鍵，資本主義國家“舊政權的純屬壓迫性質的機關予以鏟除”，而其“合理職能則從僭越和凌駕于社會之上的當局那里奪取過來，歸還給社會的承擔責任的勤務員”。[2]馬克思進一步分析了巴黎公社行政管理的諸多措施和鮮明特點，揭示了國家行政的整體性和有機性，這對于當代社會主義國家來說，無疑具有深刻的啟示意義。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央十分重視國家行政管理問題，在深化行政體制改革、創(chuàng)新行政管理方式的進程中，作出了“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”以及“完善國家行政體制”的系統(tǒng)部署，著力于中國特色社會主義行政管理的整體性、多維性塑造。習近平總書記還要求各級領導干部，一定要回答和解決好“取得什么樣的整體效果”[3]這一重大課題。正是在這樣的基礎上，黨的十九屆五中全會第一次明確地提出要建設更加完善的“國家行政體系”。“國家行政體系”把所有的國家行政活動，歸置為一個整體性的結構以及嚴密的邏輯和發(fā)展的路徑、趨勢、方位，這一概念的提出，標志著中國共產黨對國家行政問題的認識進入了全新的境界。

“國家行政體系”的內涵意旨

“國家行政體系”的提出，繼承了馬克思主義國家行政管理的思想，為堅持和完善中國特色社會主義行政體制開拓了前進的道路。作為一個創(chuàng)新性的概念范疇，它蘊含著豐富的內涵和深遠的意旨，需要認真領悟和把握。

首先，國家行政體系包涵著行政制度體系。在論及構建中國特色社會主義國家治理體系時，習近平總書記特別注重制度問題。他指出，國家治理體系是“管理國家的制度體系”[4]，也就是說，國家治理體系是由國家制度組成的體系。國家行政體系作為國家治理體系中的一個重要部分，也是由一系列行政制度構成的。要完善國家行政體系，就要打造國家行政體系的制度體系。在行政制度的建設上下功夫，必須實現制度化、規(guī)范化和程序化。制度化的要義是，在國家行政管理的各領域、各方面，都要作出法律法規(guī)安排，借以形成一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家行政制度；規(guī)范化的要義是，通過發(fā)布和實施一系列關于行政管理的標準、規(guī)則和要求等，達到行政管理過程中的統(tǒng)一，獲得行政管理的最佳秩序和最佳效益；程序化的要義是，行政管理工作要按照法定的步驟、流程開展，這些步驟、流程有著嚴密的、內在的、合理的安排。由制度體系形成的制度化，是行政管理發(fā)展成熟的表現。制度化的過程，也體現為規(guī)范化、程序化的過程，因為制度化必然要求行政管理的規(guī)范化、程序化。從這個意義上說，國家行政體系的制度化，其實質就在于行政管理需要嚴格遵循法治，才能提高行政效能。

其次，國家行政體系包涵著行政組織體系。國家行政活動，離不開相應的組織和組織體系。國家行政的組織體系是指由各行政組織形成的結構體系。行政組織的結構體系，首先是由行政組織的基本要素和細胞——職位與人員的排列組合，構成一個行政部門，然后再組成一個行政單位、一個行政機構，最后形成國家的行政機構序列。行政組織體系是國家行政體系的載體和實體，由行政機構具體承擔國家的行政活動。改革開放40多年來，中國的行政機構已經進行了八次改革。尤其是2018年的深化黨和國家機構改革，涉及黨政軍群四大方面，涵蓋多個領域的機構改革。這次改革通過對職能相近、管理分散、分工過細的機構，對職責交叉重復、相互扯皮、長期難以協(xié)調解決的機構，進行整合調整、綜合設置，形成了科學合理、精干高效的管理體系。第八次機構改革方案實施后，各行政部門內部的整合也隨即展開，按照新的職能定位，實現業(yè)務重組、系統(tǒng)重構、業(yè)務流程再造，重新按照管理流程分配管理職權，整合重組各子系統(tǒng)和各類人員，使改革后的行政機構成為有機的整體。盡管我國的機構改革已取得了重大進展和成果，但機構改革仍是一項長期持續(xù)的任務，必須繼續(xù)轉變政府職能，推進機構改革，優(yōu)化機構設置，積極穩(wěn)妥地實施大部門制改革。從這一點來看，建設完善的國家行政體系，還需要優(yōu)化行政組織結構，改革行政機構，形成高效的行政組織體系。

第三，國家行政體系包涵著行政領導體系。領導體系是由組織內部各層級之間、各部門之間權責配置形成的指揮協(xié)調關系。怎樣認識和穩(wěn)妥處理黨政關系，是建設國家行政體系中的領導體系的核心問題。“黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的。”要形成完善的國家行政體系的領導體系，必須加強和改善執(zhí)政黨對國家政權機關的領導，發(fā)揮執(zhí)政黨在國家行政管理中的核心作用。黨的十八大以來，我們已經確立了“必須堅持和加強黨的全面領導”“建立健全黨對重大工作的領導體制機制”等重要思路，黨中央領導中樞負責重大行政決策和行政部署工作也在統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進。建設國家行政體系中的領導體系，還要全面增強領導干部的執(zhí)政本領。黨的十九屆四中全會提出增強各級領導干部的“九大本領”，即學習本領、政治領導本領、改革創(chuàng)新本領、科學發(fā)展本領、依法執(zhí)政本領、群眾工作本領、狠抓落實本領、駕馭風險本領和斗爭本領。2020年10月習近平總書記在中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班開班式上提出“七大能力”，即政治能力、調查研究能力、科學決策能力、改革攻堅能力、應急處突能力、群眾工作能力、抓落實能力。這些論述豐富了干部能力整體發(fā)展的理論，為培養(yǎng)造就一支具有高素質領導水平的干部隊伍指明了努力的方向，系統(tǒng)地建構了新時代中國特色社會主義干部素質體系。

第四，國家行政體系包涵著行政執(zhí)行體系。國家建立的制度、組織機構，以及領導體系的部署、指揮等活動，其生命力都在于執(zhí)行。國家行政體系必須優(yōu)化行政執(zhí)行體制，健全強有力的行政執(zhí)行體系。行政執(zhí)行體系的行政執(zhí)行力，是指貫徹行政組織的戰(zhàn)略意圖，按照制度規(guī)定的要求，集聚行政團隊的力量，完成既定的行政任務，達到預定目標的實際操作能力。行政執(zhí)行體系分為三個層級：對于行政組織中的領導層來說，執(zhí)行力主要表現為行政力量的配置運用、組織管控，重點是要將戰(zhàn)略與決策轉化為實施結果；對于行政組織的中層管理層來說，主要表現為行政工作中具體措施和任務的實施和完成；對于行政組織團隊中的個人來說，主要表現為每一個單一執(zhí)行主體在上級下達指令或要求后，迅速做出反應，把上級的命令和想法貫徹或者執(zhí)行下去，變成實際行動，行動變成結果，從而保質保量完成任務。當前，在行政執(zhí)行方面存在著一些公務員不作為或亂作為的不良傾向。對于不作為的公務員，必須完善行政執(zhí)行的考核考察制度，壓實工作責任，促使其積極作為。對于亂作為的公務員，要進一步整合行政執(zhí)法隊伍，推動執(zhí)法重心下移，提高其行政執(zhí)法能力水平，同時要通過完善行政執(zhí)法責任制和責任追究制度，健全強有力的行政執(zhí)行體系，提高政府的執(zhí)行力和公信力。

第五，國家行政體系還包涵著一個行政信息技術體系。工業(yè)化之前的國家行政，沒有什么科技含量，也用不上任何科技產品，而現代化的國家行政體系則需要建立在信息技術的基礎上，形成行政信息技術體系。當代中國，支撐行政信息技術體系的互聯(lián)網+數字政府，具有強大的功能作用。新一代信息技術以及辦公自動化技術，改變了行政參與方式。其中，云計算平臺構成行政管理的“大腦中樞”，大數據的運用組成了信息收集的“細胞群”，為各級政府機構在技術層面提供可靠的IT基礎服務平臺，使行政機構一方面能夠通過海量數據實現邏輯性或實證性的計算分析，另一方面能夠變被動響應性決策為主動預見性決策。此外，移動電子政務也已成為聯(lián)系各方的“神經網絡”，有助于拓展整個電子政務的載體渠道和網絡布局，使得網絡間節(jié)點由疏松轉為致密。信息技術還能實現行政的跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理。從目前發(fā)展的態(tài)勢來看，建設國家行政體系的信息技術體系正面臨新的挑戰(zhàn)和緊迫任務。習近平總書記指出，要“審時度勢、精心謀劃、超前布局、力爭主動，……加快建設數字中國”[5]。構建互聯(lián)網+數字政府，加強數據有序共享，要理清部門權力與資源邊界并優(yōu)化配置，破除“條塊分割”藩籬，消除“孤島”現象，真正實現部門間的互聯(lián)互通。此外，還要按照“共享為原則、不共享為例外”的要求，加快研究制定政務信息資源共享管理制度，建立健全運用互聯(lián)網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則，結合國家層面與地區(qū)層面的實際情況通盤考慮，建立起行之有效的全國通用標準與制度規(guī)范。

建設更加完善的國家行政體系，是全面建設社會主義現代化國家的一項新任務，這不僅關系到國家行政體系自身的發(fā)展、健全和完善，而且對全面建設社會主義現代化國家的其他諸多方面產生積極作用。國家行政體系的更加完善，將形成巨大的行政管理整體優(yōu)勢、綜合優(yōu)勢，進而真正展現出中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。

【本文作者為信陽師范學院特聘教授，中共中央黨校（國家行政學院）一級教授】

注釋

[1]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯：《馬克思恩格斯全集（第三卷）》，北京：人民出版社，2002年，第386頁。

[2]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯：《馬克思恩格斯選集（第三卷）》，北京：人民出版社2012年，第100頁。

[3]中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面深化改革論述摘編》，北京：人民出版社，2014年，第26頁。

[4]《習近平談治國理政（第一卷）》，北京：外文出版社，2018年，第91頁。

[5]《審時度勢精心謀劃超前布局力爭主動 實施國家大數據戰(zhàn)略加快建設數字中國》 ，《人民日報》，2017年12月10日，第1版。

責編：羅 婷 / 李 懿

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。