辯證理解“十四五”時(shí)期完善國(guó)家行政體系的語(yǔ)境和含義

黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（下簡(jiǎn)稱《建議》）從六個(gè)方面提出“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要發(fā)展目標(biāo)，其中在“國(guó)家治理效能得到新提升”中明確提出了“國(guó)家行政體系更加完善”。那么，何為國(guó)家行政體系？需要我們從“體系建設(shè)”和“能力建設(shè)”兩個(gè)維度加以正確理解和充分把握。

從國(guó)家治理體系的角度理解國(guó)家行政體系

國(guó)家行政體系是國(guó)家治理體系中的一個(gè)重要組成部分，是由一系列行政制度構(gòu)成的。因此，完善國(guó)家行政體系，前提就是要完善國(guó)家行政體系的制度體系。“十四五” 時(shí)期完善國(guó)家行政的制度體系的目標(biāo)就是要逐步完善各項(xiàng)行政管理制度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理制度化、規(guī)范化和程序化。這里所謂的制度化，即在國(guó)家行政管理的各領(lǐng)域、各方面，都要作出法律法規(guī)安排，借以形成一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家行政制度；所謂規(guī)范化，即通過發(fā)布和實(shí)施一系列關(guān)于行政管理的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和要求等，達(dá)到行政管理過程的統(tǒng)一，獲得行政管理的最佳秩序和最佳效益；所謂程序化，即行政管理工作要按照法定的步驟、流程開展，這些步驟、流程有著嚴(yán)密的、內(nèi)在的、合理的安排。以上是從國(guó)家治理體系的角度上理解完善國(guó)家行政體系，基本上遵循的是國(guó)家行政體系—國(guó)家行政制度體系—國(guó)家行政管理制度化、規(guī)范化、程序化的理解邏輯。

從國(guó)家治理能力的角度理解國(guó)家行政體系

《建議》所提出的“國(guó)家行政體系更加完善”是在國(guó)家治理效能得到新提升的目標(biāo)體系中提出來(lái)的，這就說(shuō)明不僅要強(qiáng)調(diào)完善國(guó)家行政體系，同時(shí)要更加關(guān)注治理效能。其中，“政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升”既是政府治理效能的重要表現(xiàn)，也是完善行政體系必須重視的目標(biāo)。為此，我們需要從國(guó)家治理能力的高度來(lái)看國(guó)家行政體系建設(shè)，要從結(jié)果和績(jī)效的導(dǎo)向來(lái)看政府作用、行政效率和公信力。這也意味著，構(gòu)建完善的行政體系不僅要關(guān)注到行政管理的基本制度、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)部流程等狹義的行政效率，同時(shí)要用系統(tǒng)化、關(guān)聯(lián)化的視角來(lái)考察衡量行政體系的外部環(huán)境和作用功能，要看到行政體系運(yùn)作對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的作用和影響，要關(guān)注行政運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生的各方面效能，要使社會(huì)主義民主法治更加健全，社會(huì)公平正義進(jìn)一步彰顯。也就是說(shuō)，要通過提高國(guó)家治理能力和把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能來(lái)完善國(guó)家行政體系，這不僅要提高國(guó)家行政管理體系和制度本身的能力，更要著眼于行政體系之外的系統(tǒng)、協(xié)調(diào)以及整體治理等能力的提升。

“十四五”時(shí)期應(yīng)以完善國(guó)家行政體系為重點(diǎn)推進(jìn)行政改革

根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求科學(xué)轉(zhuǎn)變政府職能。新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，政府的功能和作用需要做到有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合。要在激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力、充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用的前提下，通過深化“放管服”改革，通過持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，通過加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)治理和現(xiàn)代財(cái)稅金融體制改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)體系，更高水平地發(fā)揮有為政府的作用。

建立和完善職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。政府治理體系的建立和完善要充分體現(xiàn)現(xiàn)代化行政管理的要求，朝著制度化、規(guī)范化和法治化方向，按照簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求，實(shí)行權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度，完善和明確政府職能和職責(zé)，完善相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)，不斷促進(jìn)國(guó)家行政體系制度化、規(guī)范化和法治化。

探索和創(chuàng)新政府市場(chǎng)監(jiān)管形式，不斷提高科學(xué)監(jiān)管水平。構(gòu)建高水平的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，離不開政府科學(xué)有效的市場(chǎng)監(jiān)管和行業(yè)指導(dǎo)。“十四五”時(shí)期還要按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)發(fā)展的要求，不斷創(chuàng)新政府市場(chǎng)監(jiān)管形式，提高科學(xué)監(jiān)管水平。對(duì)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)要實(shí)施包容而審慎的監(jiān)管；對(duì)常規(guī)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)要不斷完善事中事后的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)全鏈條的有效監(jiān)管；對(duì)監(jiān)管的形式要實(shí)行許可事項(xiàng)清單管理，持續(xù)優(yōu)化市場(chǎng)化、法治化和國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境。

提高決策科學(xué)化民主化法治化水平。要同時(shí)發(fā)揮有效市場(chǎng)和有為政府的作用，必須以有為政府的科學(xué)決策為前提，否則就會(huì)導(dǎo)致相反的后果。要提高決策的科學(xué)化水平，必須以決策的民主化作為前提，也就是必須暢通政策參與渠道，讓更多的利益相關(guān)主體參與到政策制定之中；必須建立健全重大決策的事前評(píng)估制度，讓決策者在各種可行的方案中優(yōu)選和優(yōu)化決策，確保決策方案的最佳性，同時(shí)要制定各種風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)對(duì)不斷增加的外部風(fēng)險(xiǎn)；必須建立健全重大決策的事后評(píng)價(jià)制度，通過事后的評(píng)價(jià)和評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策的弊端和不足，從而及時(shí)調(diào)整政策的適應(yīng)性、總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，不斷提高決策者的科學(xué)決策能力水平；必須建立行政決策的科學(xué)程序，明確決策責(zé)任歸屬及其責(zé)任承擔(dān)制度，提高決策法治化水平。

推進(jìn)政務(wù)公開，提高政務(wù)服務(wù)水平。有效市場(chǎng)往往需要靈敏的信息作為前提條件，有為政府要提高市場(chǎng)配置資源的有效性，就必須做好政務(wù)公開，加強(qiáng)信息透明度；有為政府還要提供社會(huì)所必需的公共服務(wù)，提供公平的公共管理，確保充足的人力資源和穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。“十三五”時(shí)期我國(guó)在公共服務(wù)便利化和政府服務(wù)中心建設(shè)方面都取得較大進(jìn)展，“十四五”期間要加快政務(wù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和便利化，不斷優(yōu)化和提高政府服務(wù)的提供方式和水平。

深化行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和中介機(jī)構(gòu)的改革，構(gòu)建政府—社會(huì)—市場(chǎng)的良性互助關(guān)系。有效市場(chǎng)和有為政府的建設(shè)離不開社會(huì)的參與，其中社會(huì)中介組織、市場(chǎng)中介組織，如行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、從業(yè)者協(xié)會(huì)等更是緊密服務(wù)市場(chǎng)、服務(wù)市場(chǎng)主體、服務(wù)管理部門，學(xué)術(shù)上也稱是第三部門。要充分發(fā)揮社會(huì)中介組織在政府與市場(chǎng)之間的雙向服務(wù)作用，需要進(jìn)一步深化自身的改革。在規(guī)范好該類機(jī)構(gòu)的定位和邊界的同時(shí)，要支持和促進(jìn)其開展積極的管理和服務(wù)工作，要拓展該類組織的業(yè)務(wù)和服務(wù)，充分發(fā)揮其功能，為構(gòu)建政府—社會(huì)—市場(chǎng)的良性互助、進(jìn)一步服務(wù)有效市場(chǎng)和有為政府發(fā)揮橋梁紐帶作用。

堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，加強(qiáng)整體性政府建設(shè)

“十三五”時(shí)期和往年的行政改革，經(jīng)常會(huì)遭遇運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)行力問題：如改革中存在著放權(quán)不到位問題，有的上級(jí)政府部門“怕削權(quán)，不愿改”；以改革風(fēng)險(xiǎn)變大需要審慎管理考量，“怕問責(zé)，不敢改”；下級(jí)部門組織體系能力不夠等原因，導(dǎo)致權(quán)力下放難以到位。此外，存在著改革不協(xié)同，不能形成改革合力的問題，主要原因是“各自為政、條塊分割、縱強(qiáng)橫弱、部門壁壘”，縱向權(quán)力線的“條條”對(duì)口管理與橫向權(quán)力線的“塊塊”屬地管理之間構(gòu)筑的壁壘使層級(jí)間、部門間職權(quán)不順，跨部門信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同受阻。還有一些地方改革行動(dòng)存在立場(chǎng)偏差、標(biāo)準(zhǔn)不一，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，創(chuàng)新呈現(xiàn)“碎片化”局面，這些都導(dǎo)致改革成效大打折扣，本身具有優(yōu)越性的制度不能有效發(fā)揮效能。

為此，中央提出了諸多創(chuàng)新和改革措施，如黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《決定》指出：“健全部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，防止政出多門、政策效應(yīng)相互抵消。深化行政執(zhí)法體制改革，最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項(xiàng)。”“創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，加快推進(jìn)全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，健全強(qiáng)有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，提高政府執(zhí)行力和公信力。”“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，依法保護(hù)個(gè)人信息。”這些都說(shuō)明，當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理應(yīng)重視跨界治理機(jī)制，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，建立“協(xié)調(diào)配合機(jī)制”“全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”等，進(jìn)一步創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式。

跨界治理，主要是指實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)，強(qiáng)調(diào)“五個(gè)跨”的“雙向互動(dòng)”“協(xié)同治理”，包容了上下貫通、左右整合、內(nèi)外同體的新運(yùn)行機(jī)制。跨界協(xié)同，是系統(tǒng)觀念在完善國(guó)家行政體系中的直接體現(xiàn)，是針對(duì)組織封閉、條塊分割、自成體系、官僚主義的傳統(tǒng)行政組織弊端的一種克服，是在新技術(shù)新發(fā)展新戰(zhàn)略下的數(shù)字政府和智慧政府建設(shè)的一個(gè)必然趨勢(shì)，也是今后五年、十五年行政改革應(yīng)堅(jiān)持的一個(gè)重要改革方向。完善國(guó)家行政體系的過程中要重視跨界治理協(xié)同能力建設(shè)，就要在行政理念、行政組織、行政職能、行政決策、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政信息、行政績(jī)效考核等方面進(jìn)行溝通機(jī)制創(chuàng)新，著力提高跨界治理協(xié)同能力。

具體而言，一是需要加強(qiáng)跨界治理協(xié)同的機(jī)制建設(shè)，需要加強(qiáng)建立跨界之間的信任和溝通機(jī)制、協(xié)調(diào)和整合機(jī)制、責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制。

二是行政組織方面需要更多地塑造扁平化結(jié)構(gòu)，壓低原來(lái)的金字塔結(jié)構(gòu)層級(jí)，打破原來(lái)的條塊分割、政出多門的體制局限。

三是在職能和崗位設(shè)置方面，優(yōu)化部門權(quán)力與資源配置，從“以職能為中心”的科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;以公眾為中心”的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，可考慮設(shè)立“首席信息官”，增進(jìn)各個(gè)部門間的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，使得改革從單純數(shù)量調(diào)整的“物理變化”轉(zhuǎn)向跨部門整體協(xié)同的“化學(xué)反應(yīng)”。構(gòu)建起信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)作的整體網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源跨界域的暢通流動(dòng)和業(yè)務(wù)的高效協(xié)同。

四是打造縱橫上下貫通、內(nèi)外互動(dòng)融合的行政信息和職能流程。“五跨”協(xié)同治理的運(yùn)行機(jī)制，既不是原來(lái)的從上到下構(gòu)成的單一系統(tǒng)、單一部門的縱向治理運(yùn)行機(jī)制，也不是從左至右的單一區(qū)域、單一層級(jí)的橫向治理運(yùn)行機(jī)制，而是包容了上下貫通、左右整合、內(nèi)外同體的新運(yùn)行機(jī)制。這種新運(yùn)行機(jī)制可以打破原先的信息孤島、部門壁壘、審批過度、手續(xù)重復(fù)、環(huán)節(jié)冗長(zhǎng)、程序繁瑣、流程復(fù)雜、周期太長(zhǎng)等弊端，形成一種公開、透明、簡(jiǎn)約、快捷的行動(dòng)力和執(zhí)行力。

五是績(jī)效考核方面要打破部門內(nèi)考核界限，由單一部門個(gè)體考核轉(zhuǎn)向任務(wù)全流程考核，增加跨部門協(xié)作在績(jī)效考核中的權(quán)重，考察各部門工作對(duì)于整體協(xié)同效能的作用，提高各部門整體協(xié)作意識(shí)。

六是推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享。認(rèn)真研究建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則，通過技術(shù)來(lái)突破行政壁壘，實(shí)現(xiàn)整體性政府的現(xiàn)代化建設(shè)。

【本文作者為中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）公共管理教研部研究員】