【摘要】行政執(zhí)法體制職責劃分不清楚給明確普法責任帶來困難，管理、審批與執(zhí)法職責分離改革導致職責劃分更混亂，出現(xiàn)普法責任不落實、普法與執(zhí)法脫節(jié)、普法考核評價機制不科學等問題。普法是行政執(zhí)法內(nèi)涵職責，“誰執(zhí)法誰普法”將普法融入執(zhí)法全過程，通過執(zhí)法活動普法，樹立“嚴格執(zhí)法是最好的普法”理念，并將執(zhí)法機關(guān)普法責任限定在相對人及所執(zhí)行法律范圍之內(nèi)，從公民普法變?yōu)橄鄬θ似辗ǎ辗ㄡ槍π?、實用性增強，有助于依法行政與實現(xiàn)行政目標。

【關(guān)鍵詞】誰執(zhí)法誰普法 行政執(zhí)法 普法責任制 【中圖分類號】D920.1【文獻標識碼】A

2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的意見》（以下簡稱《意見》）并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。各地相繼落實“誰執(zhí)法誰普法”責任制，并出臺“誰執(zhí)法誰普法”責任制實施辦法或者實施方案，編制普法責任清單明確普法主體、對象及內(nèi)容，執(zhí)法機關(guān)依托“法治大講堂”等平臺舉辦法治講座，常態(tài)化推進“以案釋法”活動，建立“誰執(zhí)法誰普法”考評制度等。由此，開創(chuàng)了全民普法的新局面。

行政“誰執(zhí)法誰普法”責任制對傳統(tǒng)普法制度的改變

首先，多元主體共同承擔普法責任。“誰執(zhí)法誰普法”責任制出臺前，黨委宣傳和司法部門是普法責任主體，其他國家機關(guān)、社會團體及企事業(yè)單位是普法組織及參與者，公職人員及其他公民同為普法對象。推行“誰執(zhí)法誰普法”責任制后，黨委宣傳部門及司法部門成為純粹普法主管部門，各類執(zhí)法機關(guān)成為普法責任主體，執(zhí)法人員既是普法對象也是普法責任人。普法責任主體多元化，有助于提升我國的普法能力。

其次，普法對象從全體公民變?yōu)橄鄬θ?。盡管我國不同時期普法重點有所不同，但普法對象均是全體公民。“誰執(zhí)法誰普法”責任制提倡普法與法治實踐結(jié)合，執(zhí)法機關(guān)普及由其執(zhí)行的法律，不針對全體公民普法，相對人成為普法對象，包括作為內(nèi)部相對人的執(zhí)法機關(guān)人員和執(zhí)法對象的外部相對人。對前者普法稱為系統(tǒng)內(nèi)普法，對后者普法稱為社會普法。

再次，普法內(nèi)容從當期熱點法律變?yōu)槠辗C關(guān)執(zhí)行法律。除“一五”普法以普及法律常識為重點外，“二五”普法至“七五”普法均將當期法治理念、熱點法律問題作為普法重點，而執(zhí)法機關(guān)普及的是其執(zhí)行的法律，如交警部門就承擔著普及《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》及機動車登記規(guī)定等法律規(guī)范的責任。

最后，普法方式從法制宣傳向通過法治實踐普法轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)全民普法主要采用舉辦法制講座、開設(shè)法制專欄與法制頻道、法律知識競賽與考核等形式，普法對象是法治實踐旁觀者而非參與者，參與普法活動的目的在于學習法律知識而非培養(yǎng)法治理念，這些普法活動被稱為法制宣傳。“誰執(zhí)法誰普法”制度重視利害關(guān)系人參與法律規(guī)則制定、執(zhí)法活動中聽取相對人陳述及申辯、執(zhí)法決定說明理由，相對人參與法治實踐并在實踐中學習法律知識、培養(yǎng)法治理念、增強守法積極與自覺性，從而提升了普法效果。

行政“誰執(zhí)法誰普法”責任制的意義

在過去的普法實踐中，全民普法不僅要普及法治理念，還要普及法律體系，出臺什么法律普及什么法律，什么法律都要普及，對普法對象差異性及法律實用性重視不足，實際目標是將全體國民培養(yǎng)成“法律專家”。筆者認為，這樣的普法目標不合理，也不可能實現(xiàn)。即使是法學專業(yè)教授、執(zhí)業(yè)律師甚至法官等法律職業(yè)人員，都沒有必要也不可能掌握全部法律知識，更何況一般市民。“誰執(zhí)法誰普法”針對相對人普及某一領(lǐng)域法律，這些法律與相對人工作、生活密切相關(guān)，針對性、實用性、有效性不言而喻。

首先，“誰執(zhí)法誰普法”責任制顯著擴大普法責任主體范圍，增強普法力量，提升國家普法能力。一方面，通過執(zhí)法實踐普法，不僅可以普及法律知識，還能培育相對人服從、遵守法律的法治理念；另一方面，通過執(zhí)法實踐普法，普法對象及內(nèi)容針對性強，可以有效激發(fā)相對人的學法積極性，普法效果也更好。

其次，實現(xiàn)行政目標是政府實施行政管理的目的，如環(huán)保部門的職責是維護生態(tài)環(huán)境，交管部門的管理目標是維護道路交通安全。伴隨民主、科學立法進程的深入，立法將逐漸契合行政管理目標，因此嚴格實施法律就是實現(xiàn)行政目標。向行政相對人普及法律知識，促進相對人主動遵守法律，是行政執(zhí)法機關(guān)實現(xiàn)行政目標的最好方式。普法有助于執(zhí)法機關(guān)實現(xiàn)行政目標，因此行政執(zhí)法應(yīng)內(nèi)涵普法工作。

最后，“誰執(zhí)法誰普法”責任制促進了依法行政及法治政府建設(shè)。普法可以提升行政相對人的法律素養(yǎng)，相對人在行政程序中陳述、申辯及聽證，通過行政復議、行政訴訟監(jiān)督行政執(zhí)法，以此保證行政決定符合法律要求?！兑庖姟芬?guī)定，吸收相對人參與法律規(guī)則制定及以案釋法是普法方式之一。相對人參與法律規(guī)則制定及重大行政決策，可以有效監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)依法決策，促進依法行政。“以案釋法”的前提是執(zhí)法過程及結(jié)果公開，實現(xiàn)行政公開與透明，有助于推進法治政府建設(shè)。

行政“誰執(zhí)法誰普法”責任制存在問題及原因

一是執(zhí)法部門普法主體意識不強及普法主體不明確。司法局承擔普法責任已形成慣性思維，執(zhí)法部門普法被認為是配合司法局完成普法任務(wù)，普法停留在編制實施方案及普法清單環(huán)節(jié)，實際普法活動不多；同時，執(zhí)法僅限于執(zhí)法檢查、行政處罰及行政強制等少數(shù)行為，不具有這些執(zhí)法權(quán)的部門不承擔普法責任，且普法由執(zhí)法機關(guān)內(nèi)從事執(zhí)法活動的機構(gòu)承擔責任。二是執(zhí)法機關(guān)普法范圍不明確。執(zhí)法機關(guān)普法對象是全體公民還是行政相對人，除本機關(guān)執(zhí)行法律外，是否還包括其他領(lǐng)域法律，這些都不明確。三是普法未融入執(zhí)法程序，執(zhí)法與普法“兩張皮”。采用宣傳欄、發(fā)放宣傳單、懸掛條幅、開設(shè)講座等方式普法，未與執(zhí)法公開、行政程序聽證、聽取陳述及申辯等執(zhí)法活動融合，重執(zhí)法輕普法。四是監(jiān)督考評機制不完善。將是否完善相關(guān)制度及編制普法清單作為考評重點，對普法效果缺乏科學評價機制；考評標準不客觀，實際考評時“人情分”“印象分”比較普遍，導致普法工作積極性不足，普法實際效果大打折扣；缺乏對履職不利行為和個人的問責機制；法治事項在部分區(qū)縣目標績效考核分值中占僅0.5%，而普法分值僅占目標績效考核的0.125%，目標考核對普法工作激勵作用不大。

“誰執(zhí)法誰普法”責任制實際運行效果仍有較大提升空間，在部分地區(qū)沒有實際運行，既有制度設(shè)計不完善的原因，還有行政執(zhí)法本身面臨的種種困境。第一，行政執(zhí)法本身面臨責任不明確問題。我國單行法律一般將執(zhí)法職責賦予縣級以上行政主管部門，由此形成上下同責及機構(gòu)同構(gòu)網(wǎng)狀行政體制。不同層級執(zhí)法機關(guān)承擔相同職責導致執(zhí)法責任不明確，這是我國行政執(zhí)法體制面臨的主要問題。“誰執(zhí)法誰普法”的前提是執(zhí)法責任清楚，網(wǎng)狀行政體制必然導致普法責任不明確。第二，不少地方推行管理、審批、執(zhí)法職責分離改革，也給建立“誰執(zhí)法誰普法”責任制帶來困難。我國是單一制國家，但地方行政執(zhí)法體制差異很大。在這種體制下，普法責任由主管部門、審批局還是綜合行政執(zhí)法局承擔，就會存在爭議。筆者認為，管理、審批、執(zhí)法職責分離并交由不同機關(guān)承擔后，將普法責任賦予其中任何機關(guān)都不盡合理。第三，普法與執(zhí)法分離，普法未融入行政執(zhí)法全環(huán)節(jié)。“誰執(zhí)法誰普法”責任制將普法視為執(zhí)法機關(guān)獨立任務(wù)并建立責任制度，但并未認清普法是執(zhí)法機關(guān)內(nèi)涵職責，“執(zhí)法中普法”理念未得到貫徹，因此采用“老三樣”普法，應(yīng)付式普法也就在所難免。第四，監(jiān)督考核機制重視普法形式而不重視普法效果。將是否編制“誰執(zhí)法誰普法”工作方案及普法責任清單，以及是否開展普法活動等作為考核重點，普法實際效果、普法對提升相對人法治素養(yǎng)及執(zhí)法機關(guān)法治水平等并不是評估重點，導致普法在一定程度上流于形式，實際效果不佳。

完善行政“誰執(zhí)法誰普法”責任制的思路

第一，落實普法責任，執(zhí)法機關(guān)須厘清執(zhí)法與普法的關(guān)系。明確執(zhí)法機關(guān)普法責任是正確的，但如果將普法從執(zhí)法活動中剝離甚至完全獨立出來，則混淆了執(zhí)法與普法的關(guān)系，對執(zhí)法和普法均不利。普法的直接目的是提升行政相對人及執(zhí)法人員法治素養(yǎng)，最終目的是實現(xiàn)行政目標，維護良好社會秩序。執(zhí)法機關(guān)普法與實施審批、處罰、強制及執(zhí)法檢查一樣，均是執(zhí)法的內(nèi)容，執(zhí)法責任內(nèi)涵普法責任。評估執(zhí)法機關(guān)普法成效，除評估執(zhí)法人員執(zhí)法水平外，更須重視評估執(zhí)法效果、相對人守法狀況等，重點評估行政執(zhí)法是否實現(xiàn)行政目標。只有將實現(xiàn)行政目標作為普法評估內(nèi)容，執(zhí)法機關(guān)才能認識到相對人知法、守法重要性，進而增強其普法自覺性和主動性。

第二，推進執(zhí)法體制改革，為落實普法責任制奠定基礎(chǔ)。綜合行政執(zhí)法改革意在解決多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法和執(zhí)法擾民問題；行政審批局改革的目的是集中行政審批權(quán)，方便相對人獲得行政許可。但在各項改革深入和實施的過程中也產(chǎn)生了一些新問題：在行政職責縱向、橫向劃分的網(wǎng)狀體制基礎(chǔ)上，增加行政職責流程劃分，將一個領(lǐng)域管理、審批、處罰、檢查等職責交由不同部門行使，導致行政職責劃分更加復雜、混亂。對此，應(yīng)重視縱向執(zhí)法職責配置，將執(zhí)法職責原則上下移至區(qū)縣一級，在區(qū)縣推行大部門制，解決現(xiàn)行執(zhí)法體制面臨的問題。開展行政審批局、綜合行政審批局改革的地區(qū)，應(yīng)明確主管、審批及執(zhí)法三部門之間的關(guān)系，主管部門仍然承擔實現(xiàn)行政目標的責任，審批機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)應(yīng)幫助主管部門實現(xiàn)管理目標，行政審批局、綜合行政執(zhí)法局對主管部門負責，受主管部門監(jiān)督。因此，普法責任由主管部門承擔，再由主管部門督促審批局、綜合執(zhí)法局在執(zhí)法中履行普法職能。

第三，樹立“嚴格執(zhí)法是最好的普法”理念，將嚴格公正執(zhí)法作為落實普法責任的內(nèi)容。目前，落實執(zhí)法機關(guān)普法責任制須解決嚴格執(zhí)法問題，培育人民群眾法治信仰，激發(fā)學法積極性。實現(xiàn)嚴格執(zhí)法，行政“誰執(zhí)法誰普法”普法重點對象是行政執(zhí)法人員，而非行政相對人。除嚴格執(zhí)法外，相對人法治信仰培養(yǎng)還取決于執(zhí)法嚴厲程度。我國長期提倡違法必究，但關(guān)于相對人可能承擔的違法成本的普法力度較小，執(zhí)法威懾力不足。提升普法效果，必須重視和提升執(zhí)法威懾力，增大違法成本，培育相對人法治信仰。隨機行政執(zhí)法是我國“放管服”改革的內(nèi)容之一，實行隨機抽查意味著多數(shù)違法者不會被發(fā)現(xiàn)、被制裁，基于執(zhí)法威懾力考慮，須重視抽查比率、制裁力度等的適度，以保證執(zhí)法威懾力。

第四，普法是行政執(zhí)法內(nèi)涵的責任，應(yīng)貫穿、融入行政執(zhí)法全過程。執(zhí)法機關(guān)除公開本機關(guān)執(zhí)行的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件外，對重點執(zhí)法事項還應(yīng)公開行政許可條件、行政違法行為認定要件與處罰種類、幅度等法律要件事項，重視執(zhí)法程序公開、相對人參與執(zhí)法活動及執(zhí)法決定公開。這些行為都能起到普法效果，使相對人及社會公眾通過參與行政程序或者分享典型案例學習法律知識，培養(yǎng)法治理念。與人民法院判決說明理由相比較，實踐中行政決定說理相對不足，大量行政決定未說明采信證據(jù)、認定案件事實及適用法律的理由。對此，將普法融入執(zhí)法全過程，重視行政決定說明理由。

第五，將執(zhí)法機關(guān)普法對象與內(nèi)容限定在有限范圍。執(zhí)法機關(guān)普法對象、內(nèi)容，是普法實踐中爭議較大的問題，如市場監(jiān)督機關(guān)是否承擔普及我國《憲法》知識的責任、公安機關(guān)是否承擔普及我國《民法典》的責任等，都存在爭議。理想主義者認為，執(zhí)法機關(guān)對所有法律及全體公民都承擔普法責任，但其面臨的問題是：普法責任難以落實，普法目標不切實際。對此，應(yīng)以執(zhí)法機關(guān)職責分工確定其普法內(nèi)容，同時普法對象原則上應(yīng)為行政相對人，而非全體國民。

（作者為四川大學法學院憲法與行政法教研室主任、教授，四川大學政府法治研究中心執(zhí)行主任）

【參考文獻】

①朱瑩：《推行國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的實踐與思考——以江蘇省泰州市為例》，《中國司法》，2020年第1期。

責編/韓拓 美編/楊玲玲

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