摘 要:構(gòu)建新發(fā)展格局，是維護(hù)我國經(jīng)濟(jì)安全的必然之舉，也是新發(fā)展階段提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的戰(zhàn)略抉擇。基層作為緩沖經(jīng)濟(jì)社會震蕩，承載平安中國的社會基礎(chǔ)，必須重視傳統(tǒng)行政化治理模式衍生出的治理片面化、碎片化和內(nèi)卷化現(xiàn)象，借助行政權(quán)力和資源向基層下沉的契機(jī)，充分運(yùn)用創(chuàng)新思維，走行政培育社會之路，統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事。

關(guān)鍵詞:基層治理 新發(fā)展階段 新發(fā)展格局 發(fā)展和安全

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2020年，面對史無前例的新冠肺炎疫情沖擊，中國經(jīng)濟(jì)低開高走并一舉擺脫疫情陰影，實(shí)現(xiàn)正增長。2021年是實(shí)施“十四五”規(guī)劃的開局之年，中國這艘巨輪駛?cè)胄抡鞒獭Ｐ掳l(fā)展階段和新發(fā)展格局對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提出了新要求，創(chuàng)新發(fā)展仍然是當(dāng)務(wù)之急和重中之重。“安全是發(fā)展的保障，發(fā)展是安全的目的。”發(fā)展和安全是一體兩面，相互支撐，不可偏廢，新發(fā)展階段必須統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事。

基層社會是創(chuàng)新發(fā)展的活力源泉，也是緩沖經(jīng)濟(jì)社會震蕩、承載平安中國的社會基礎(chǔ)。在新發(fā)展格局中，基層治理需要承擔(dān)多重功能，包括激發(fā)活力、緩沖震蕩和化解風(fēng)險(xiǎn)等。要將這些性質(zhì)不同，甚至可能相互沖突的治理追求有機(jī)和內(nèi)在地整合在一起，基層社會需要具備更強(qiáng)的自衡能力、整合能力和修復(fù)能力，以及彈性與韌性更高、更具多元功能的基層治理體系。簡言之，基層社會要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，需要建立“整體-適應(yīng)型”的基層治理模式。

傳統(tǒng)行政化治理模式帶來的基層治理問題

近年來我國對基層治理日趨重視。“重心下移”的治理變革，如體制機(jī)制創(chuàng)新、治理資源注入、治理技術(shù)革新、軟硬件設(shè)施改善等，使基層治理能力和治理格局發(fā)生了很大變化。但與此同時，行政權(quán)力和資源的外部介入形成的行政化治理模式也暴露出一些弊端，對基層社會的整體性和適應(yīng)性治理能力構(gòu)成了一系列挑戰(zhàn)，削弱了基層社會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和安全的能力。

第一，基層治理的片面化。近年來的基層治理創(chuàng)新，主要依靠行政權(quán)力和資源的下沉為基層行政主體賦能，提升基層治理主體發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的能力。這些創(chuàng)新基本上采取的是外部介入的行政化治理路徑，在基層問題診斷、議題形成、治理設(shè)計(jì)、治理機(jī)制等方面都帶有明顯的行政化特色，也產(chǎn)生了相應(yīng)的問題。

首先，行政化治理偏好采用問題導(dǎo)向和就事論事的策略，集中力量解決社區(qū)“老大難”和群眾的急難愁盼問題。而實(shí)際上，社區(qū)每個久拖未決的難題，其背后都是基層治理的痼疾和痛點(diǎn)，如果不能從源頭上根除積弊的病根，勢必“按下葫蘆起了瓢”，陷入問題的汪洋大海。

其次，行政化治理多為結(jié)果導(dǎo)向，一般在資源和時間上存在明確的約束條件，因此傾向于用最少的資源，在最短的時間內(nèi)，取得最大的績效。在長期效應(yīng)和短期效果之間，治理主體時常會自覺不自覺地選擇后者。而短期化治理在解決難題的同時，又會產(chǎn)生潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

最后，行政化治理容易滑向表面化。受制于自上而下的行政影響力，基層治理主體的 “內(nèi)部人”特征越來越弱，無法從內(nèi)部理解基層社會的理路和規(guī)律，了解治理問題的多面化和復(fù)雜性。以指標(biāo)考核為例，指標(biāo)考核是常用的外部介入式的治理手法，考慮到指標(biāo)考核的難度和基層事務(wù)的復(fù)雜程度，考核者經(jīng)常采取關(guān)鍵性指標(biāo)（KPI）的簡約辦法。而任何一種考核都有走向誤區(qū)的可能性，指標(biāo)化的考核也在某種程度上迫使基層治理偏離傳統(tǒng)行之有效的治理手法和治理智慧，反而采取費(fèi)時費(fèi)力的行政治理辦法。在治理實(shí)踐中，考核的“指揮棒”對基層治理的正面激勵和負(fù)面?zhèn)r常相伴而行。尤其是片面化的基層治理手法，在注入資源和解決問題的同時，也在改變基層社會的運(yùn)作機(jī)理，削弱基層孕育社會活力的動力和能力，降低基層化解風(fēng)險(xiǎn)的韌性水平。

第二，基層治理的碎片化?；鶎颖緫?yīng)該是一個渾然一體的整體，而行政化治理強(qiáng)調(diào)應(yīng)用邊界清晰、容易操控和考核的項(xiàng)目式治理體系?；鶎又卫淼捻?xiàng)目制，對基層治理整體進(jìn)行人為的機(jī)械切割，將其分化為項(xiàng)目治理中的局部、個體和片段，造成基層治理的碎片化。碎片化治理呈現(xiàn)出幾個不同的維度。

首先是治理事務(wù)上的碎片化。行政化的治理路徑，是在紛繁復(fù)雜的基層事務(wù)之中，梳理出關(guān)鍵議題，集中力量予以解決。而基層是一個具有復(fù)雜關(guān)聯(lián)的社會存在，基層事務(wù)牽一發(fā)而動全身，經(jīng)常是解決一個問題、扯出一串新問題。不同的基層問題間存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，需要采取系統(tǒng)方式予以解決。而碎片化的治理手段時常選擇緊迫、重大或具有典型性的問題入手，將其他問題懸置。這種議題碎片化的治理風(fēng)格，尤其難以統(tǒng)籌發(fā)展和安全，甚至?xí)櫞耸П?，自相矛盾?/p>

其次是治理流程上的片段化。行政化治理往往選取治理流程中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)予以整治。但是，基層社會是有生命的共同體，基層治理的策略應(yīng)當(dāng)在基層社會的有機(jī)體和生命周期中去把握，否則，就容易導(dǎo)致治理行為在上下游之間出現(xiàn)沖突。

最后是治理策略上的碎片化。基層社會需要在不同的治理情境下，處理不同性質(zhì)的治理事務(wù)。在統(tǒng)籌發(fā)展和安全上，治理策略的碎片化容易導(dǎo)致基層治理陷入“一管就死，一放就亂”的循環(huán)，出現(xiàn)治理風(fēng)格的大幅度翻轉(zhuǎn)和“翻燒餅”的治理反復(fù)現(xiàn)象。這些現(xiàn)象會削弱基層治理體系本身的治理能力，影響基層治理的合法性和民眾認(rèn)同程度，降低基層治理的整體效能。

第三，基層治理的內(nèi)卷化。治理重心下沉的過程中，人財(cái)物都向基層傾斜，在很大程度上改變了基層治理資源短缺和能力不足的傳統(tǒng)難題。在社會治理精細(xì)化浪潮的推動下，基層治理越來越關(guān)注那些可控可考的具體問題。于是，我們發(fā)現(xiàn)基層治理的問題規(guī)模越來越小，考核越來越指標(biāo)化和精細(xì)化，但基層社會維護(hù)安定和滋養(yǎng)活力的戰(zhàn)略性治理能力卻沒有根本性的改觀，這就是所謂內(nèi)卷化現(xiàn)象。基層治理的內(nèi)卷化體現(xiàn)在不同方面。

首先，治理項(xiàng)目不斷疊加。在治理創(chuàng)新和資源競爭的過程中，會出現(xiàn)贏者多吃甚至通吃的馬太效應(yīng)，即多個項(xiàng)目的支持疊加在一項(xiàng)工作之上，而資源的一味增加并不能激勵工作的創(chuàng)新性拓展。

其次，資源和工作的錯配。真正需要資源投入的基層工作，經(jīng)常具有界定難、見效慢、易反復(fù)的特點(diǎn)。而行政化治理常常避開這些真問題，“圍攻”那些辨識度高和政績效應(yīng)明顯的問題，造成資源堆積于表面，對深層次問題的解決和基層治理能力的提升往往益處不大。

最后，治理技術(shù)和指標(biāo)的異化。采用數(shù)字化、智能化的治理技術(shù)，意在擺脫內(nèi)卷化困境，實(shí)現(xiàn)基層治理效能的突破性增長。但在實(shí)踐中，治理的技術(shù)化卻無法避開行政治理的強(qiáng)烈影響。同時，隨著基層治理指標(biāo)的不斷細(xì)化，與技術(shù)相關(guān)的治理指標(biāo)成為“指揮棒”和“牛鼻子”，吸引了基層治理的主要精力，而對于技術(shù)治理指標(biāo)之外的關(guān)鍵事項(xiàng)，基層治理主體的注意力反而在遞減，導(dǎo)致基層治理的根本性和戰(zhàn)略性能力不升反降。

構(gòu)筑新型基層治理模式的必要性和合理性

如前所述，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，要求基層治理迅速轉(zhuǎn)型，逐步形成具備動員多種治理資源，應(yīng)對復(fù)雜治理情境，完成多重治理目標(biāo)的整體性、戰(zhàn)略性治理能力。而當(dāng)前向基層賦權(quán)賦能的下沉式創(chuàng)新，在實(shí)踐中又衍生出治理片面化、碎片化和內(nèi)卷化現(xiàn)象，將基層治理拉向相反方向，成為基層實(shí)現(xiàn)深度治理、整體治理和治理升級的“攔路虎”。如何準(zhǔn)確深入地理解這個近乎悖論式的現(xiàn)象？首先，應(yīng)當(dāng)回到一個本源性的問題，即基層治理的動員資源，應(yīng)對復(fù)雜治理情境和完成多重治理目標(biāo)的整體性、戰(zhàn)略性治理能力從何而來？基層是社會治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，基層治理應(yīng)當(dāng)具備社會治理的屬性。社會具有獨(dú)特的自我平衡、自我整合、自我修復(fù)的功能。同時，社會也有一只“看不見的手”，推動信息溝通、資源匯集和協(xié)同合作等行為的完成。因此，要實(shí)現(xiàn)發(fā)展和安全在基層社會的有機(jī)統(tǒng)一和相互支撐，就應(yīng)當(dāng)保護(hù)和挖掘基層治理的社會特性和獨(dú)有功能。

當(dāng)前，向基層賦權(quán)賦能的治理創(chuàng)新至為重要，但采取何種路徑完成這一目標(biāo)，在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的基層治理新格局中顯得尤為關(guān)鍵。一般來說，完善基層治理有兩條路徑：一是采取行政替代社會的模式。前文列舉分析了我國基層治理的片面化、碎片化和內(nèi)卷化問題，均是行政力量介入基層社會所產(chǎn)生的現(xiàn)象，這也說明行政替代社會的創(chuàng)新模式存在很大的局限性。如果說，這一做法過去尚可以勉強(qiáng)應(yīng)對局面，但在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的要求下，這種模式基本上難以為繼。二是培育和修復(fù)基層治理的社會性。通過發(fā)揮基層治理中獨(dú)特的社會性功能，充分運(yùn)用基層社會自我平衡、自我整合和自我修復(fù)的獨(dú)特功能，使基層治理重新回歸社會本原，獲得統(tǒng)籌安全和發(fā)展的戰(zhàn)略性能力。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，要求行政力量不是改造和替代基層的社會性，而是培育和弘揚(yáng)基層的社會屬性。也就是說，不是采取行政替代社會的路徑，而是走行政培育社會之路，這在基層治理創(chuàng)新的理論和實(shí)踐上具有雙重合理性。

培育和修復(fù)基層治理社會性的工作路徑

行政培育社會之路，并不意味著全盤否定當(dāng)前的基層治理創(chuàng)新。相反，是要繼續(xù)堅(jiān)持和強(qiáng)調(diào)基層治理創(chuàng)新的基本理念，也就是要“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。問題的關(guān)鍵在于，如何運(yùn)用創(chuàng)新思維，將這一理念落實(shí)到具體的創(chuàng)新項(xiàng)目之中，并避免在具體落實(shí)中忽視、曲解和誤解這一理念。具體而言，其工作路徑體現(xiàn)在以下三個方面：

黨建引領(lǐng)：整體型基層治理的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)。基層黨建的最大優(yōu)勢，就在于中國共產(chǎn)黨既在社會之上，又在社會之中。黨組織區(qū)別于行政機(jī)構(gòu)的組織特性和工作風(fēng)格，可以發(fā)揮黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的關(guān)鍵性比較優(yōu)勢。黨組織在基層社會可運(yùn)用其合法性和組織性等維度的政治優(yōu)勢，培育和挖掘基層治理的自我整合和溝通協(xié)同的社會性功能，提升基層治理的整合水平。以基層黨組織為引領(lǐng)的整體型治理格局，可以避免治理碎片化帶來的負(fù)面問題，提高基層應(yīng)對沖突目標(biāo)和復(fù)雜問題的整體性治理能力。

平臺治理：協(xié)同型基層治理的組織基礎(chǔ)。目前出現(xiàn)的多種平臺治理創(chuàng)新，在基層治理中發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)注意避免治理平臺的行政化和過度機(jī)構(gòu)化。如果平臺蛻變成為一種新的組織機(jī)構(gòu)，將失去平臺治理的獨(dú)特功效。平臺治理的魅力在于充分運(yùn)用社會的溝通性和協(xié)作性，將平臺建設(shè)成為協(xié)商議事、匯聚資源和協(xié)同行動的基礎(chǔ)。也就是說，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮平臺治理的社會協(xié)作性，在平臺之上修復(fù)和培育基層社會匯集資源和溝通協(xié)同的傳統(tǒng)能力。

數(shù)字賦能：基層韌性治理的技術(shù)基礎(chǔ)。韌性治理是實(shí)現(xiàn)發(fā)展和安全有機(jī)統(tǒng)一的重要路徑。當(dāng)前數(shù)字化技術(shù)通過賦能創(chuàng)新，為基層治理的韌性轉(zhuǎn)型提供了技術(shù)基礎(chǔ)。數(shù)字賦能的發(fā)展目標(biāo)，不是改善上級行政機(jī)構(gòu)的決策環(huán)境，也不應(yīng)該成為行政干預(yù)基層的直通車，而是應(yīng)當(dāng)通過充分挖掘數(shù)字技術(shù)內(nèi)在的特征和優(yōu)勢，運(yùn)用數(shù)字手段，在基層治理體系中更好培育和發(fā)掘社會性特征。數(shù)字賦能成功與否的關(guān)鍵，在于能否運(yùn)用新科技手段，使基層社會被遮蔽的韌性能力得到彰顯和強(qiáng)化。

【本文作者為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授】

責(zé)編：羅 婷 / 臧雪文

聲明：本文為《國家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)國家治理周刊微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。